《國運1909》大清議會：橡皮圖章也能雄起

國運1909:清帝國 2010-03-07 08:25:42 閱讀4307 評論11 字型大小：大中小訂閱

「橡皮圖章」雄起

金秋十月，秋風送爽。

一個喜訊從北京傳向全國各地：除新疆之外，全國各省均已成立了地方議會性質的「諮議局」。這是大清國政治生活中的一件大事，是大清特色的政治體制改革的一個里程碑。

此時正是1909年10月，紫禁城的天空藍得最為動人的季節。

建立諮議局，是以攝政王載灃為核心的大清國新一代領導核心改革攻堅的重要環節，也是1909年的工作重點。

這一年年初（2月17日，正月二十七）頒發的一份中央文件（「諭旨」）,強調指出：「本年各省均應舉行諮議局選舉，及籌辦各州縣地方自治，設立自治研究所，並頒布資政院章程等事。」文件認為，「積小高大，乃能綱舉目張」，要求各省督撫及管理地方之將軍都統，務必選用公正明慎之員紳，依限成立諮議局，不得延誤，並由大清國「體改辦」（「憲政編查館」）考核駁正。

此前，中央頒布了《各省諮議局章程》,諮議局被定位為「各省採取輿論之地，以指陳通省利弊，籌計地方治安為宗旨」，其職權為：議決本省應興、應革事件；議決本省歲出歲入的預決算，以及稅法、公債及本省「擔任義務」的增加；議決本省單行章程規則的增刪和修改及權利的存廢；選舉國家議會（「資政院」）議員，申復資政院、督撫諮詢事件；公斷和解本省自治會的爭議事件；收受自治會或人民陳請建議事件等。簡單地說，諮議局雖然只是立憲改革過程中的一個過渡性機構，但事實上就是地方議會，是大清國民眾參與國家政治生活的最為主要的制度性途徑。

參選諮議局議員，必須至少符合以下一項條件：一、曾在本省地方辦理學務及其他公益事業，滿三年以上著有成績者；二、曾在本國或外國中學堂及其與中學同等或中學以上學堂畢業得文憑者；三、有舉貢生員以上之出身者；四、曾任實缺職官文七品、武五品以上未被參革者；五、在本省地方有五千元以上之營業資本或不動產者。概而言之，作為地方議員，必須符合「有公益貢獻、有文化素質、有公共服務經驗、有一定資產」四者之一。這樣的限制，成為後世論者將諮議局解讀為「假民主」的證據之一。其實，平心而論，連這四者之一都不具備的人，卻又如何參政議政，「指陳通省利病」呢？

儘管參選議員有條件限制，但諮議局的選舉本身相當嚴格、鄭重，既不搞事先醞釀、上級圈定，也不搞鼓掌通過等花樣形式。議員本身，包括議長、副議長及常駐議員（類似常委）等，均以無記名投票方式選舉產生。更為重要的是，諮議局第一次打破了中國傳統的官員終身制慣例，議長、副議長、常駐議員至多只能連任一屆。

各地諮議局基本照搬了西方的地方議會模式，從會議程序到議案處理方式，直到民眾的自由旁聽權，乃至重要議案的「三讀」方式，全盤西化。每個環節都進行了嚴格的制度化設定，至少在表面上切實達到了公開、民主的要求，在制度層面上令大清國民眾第一次參與憲政有了基本的保障---儘管後世的太史公們，出於某種需要，對諮議局、資政院連同整個晚清政治改革，多加抨擊，認為其是「假立憲、假民主」，但縱觀此後的民國議會史，其公開性、民主性，並沒有比晚清有更大的進步，相反，因為執政者更為熟練地掌握了「碰見紅燈繞著走」的技巧，憲政民主的話語往往成為非憲政、非民主內核的外包裝，有時甚至連這層包裝都省略了，直接提出了「一個領袖、一個主義、一個政黨」的主張。

根據大清國的政治體制改革設計，諮議局與地方政府之間應該是「相互監督、長期共存」的政治協商框架，諮議局就是地方立法機構，地方政府必須堅決服從；而地方督撫雖然有權報請中央後解散諮議局，但依法必須在兩個月之內重新選舉開會。在這樣的制度框架下，地方督撫基本選擇了與諮議局緊密合作，共同進退，以期減少行政的阻力，民意也因此得以更為充分地在地方行政中體現出來。

因此，從誕生之初開始，諮議局就沒有定位為橡皮圖章，而是鋒芒畢露，對於「不聽招呼」的地方政府，諮議局甚至不惜以集體辭職施壓。江蘇諮議局就曾經為預算案而與總督爭執，議長和副議長帶領全體常駐議員以辭職而抗爭。這種風氣蔓延到國家議會，資政院議員們為了阻止政府舉借外債，不惜以集體辭職而抗爭。根據有關材料記載, 在如此強勢的議會面前，相當多的省級官員在議會領袖面前十分惶恐，行政權一權獨大的傳統局面得到抑制，資政院後來甚至敢於彈劾政壇上的不倒翁、內閣總理大臣奕劻。

議會政治迅速吸引了精英人士的參與。從1909年各省諮議局第一次選舉結果看，約九成的議員既擁有傳統功名，又接受過新式教育。這些議員兼跨傳統與現代的雙重精英身份，具有相當強大的資源動員能力，令諮議局迅速成為全面改革的加速器。1910年開始，各省諮議局四次「大串聯」，組織大規模的請願團，進京給中央政府施加壓力，要求儘快「組織責任內閣」，「頒布議院法及選舉法，以期一年內召集國會」，領頭人就是大清國的狀元張謇，與海外的梁啟超遙相呼應。國家議會（「資政院」）會議期間，各省諮議局再度向資政院上書，並向各地的督撫施壓，要求加快政治體制改革，一呼百應，中央不得不縮短此前已經頒布的預備立憲期，並且迅速組建中國有史以來的第一屆責任內閣。

大清中央之所以積極推動地方議會（「諮議局」）及地方自治運動，首要目的就是動員民意，對日益尾大不掉的地方督撫實行監督和牽制。當然，政治是一種利益博弈遊戲，處於夾縫中的地方督撫轉而與地方議會全面合作，由此，作為設計初衷的地方立法機構與地方行政機構的博弈，轉化為地方與中央的博弈。在共同利益的驅動下，地方議會與督撫聯手向中央索要更大的地方自主權。憲政這樣一種價值體系乃至生活方式，異化為實用政治工具，「憲法」與「民主」成為政爭中有力的投槍與匕首。

曾經是皇帝候選者之一的溥倫，擔任國家議會的議長（「資政院總裁」）後，政治立場似乎發生了巨大的變化，從天潢貴胄搖身一變成為憲政旗手，不僅不接政府的茬，反而帶頭「刁難」政府。而且，因為其打著憲政大旗，代表著「政治正確」，不僅理直氣壯，而且可以結成最為廣泛的統一戰線，構建自己的政治影響力。這是典型的「屁股決定腦袋」的行為，所謂靠山吃山、靠水吃水，如果因此而認為溥倫是權貴中的改革者，那至少是不全面的。

權力的本質，既不是職位，也不是頭銜，而是影響力。諮議局和資政院這樣的代議機構，正是構建影響力的最好平台，從而能夠為體制內的失意者提供一個捲土重來的機會。在旗手們的眼中，無論紅臉白臉，無非都是一場戲，核心目的就是為了自己能上位。「不擇手段」早已成為大清政治舞台上各種角色的「同一首歌」，提倡民主與寬容的立憲運動，成為非黑即白的零和遊戲，任何的制度設計最後都被不擇手段的權爭所污染，憲政不僅被工具化，而且被庸俗化。議會成為各色人等撈取政治資本的時尚獵場，根據媒體記載，1911年資政院召開第二屆常年會時，議員到會人數很少，但支領旅費、公費的那天，卻人頭濟濟。

曾經被立憲派看作是天經地義的「先開民智後開國會」，不久就在「奪權」的動機下徹底變樣，因果顛倒，認為只要開國會、就一定能開民智：「吾民資格在爭開國會,果能爭開國會,則總有資格。吾民之資格在乎爭不爭。」憲政成為一種權力分割工具後，各地的諮議局極大地推動了地方分離主義，離心傾向遍及全國，一些必須依靠中央統籌才能完成的重大項目，如鐵路等，在地方分離主義的干涉下，不僅各自為政，甚至以鄰為壑，「不與他路聯」的「死路」和「不通江海」的「僻路」大量出現，本就有限的社會資源在民營鐵路的大躍進浪潮中被大量浪費。

地方諮議局及其地方分離主義更是成為「辛亥革命」的真正主力，武昌城頭一聲炮響，依賴黑道和暗殺的革命黨還沒回過神了，地方諮議局就一哄而上，徹底拋棄了舊的中央政權。而憲政改革卻被革命的大潮所中斷，一個大的專制者被推翻，無數小的專制者在廢墟上立即站立起來，中國再度進入靠槍杆子和拳頭說話的歷史循環，議會則成為一件髦得合時的新包裝，可以隨意剪裁。在整個民國歷史中，無論是國家議會還是地方議會，都徹底地「橡皮圖章化」，革命黨理直氣壯地提出了「軍政」、「訓政」作為「憲政」前提的口號，「一個領袖、一個主義、一個政黨」成為政治生活的主旋律……

【歡迎轉載，請註明摘自《國運1909：清帝國的改革突圍》，雪珥/著，陝西師範大學出版社2010年1月版）】

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