清末改革失敗之脈絡

　　在大的憲政框架之下，清末所有官員的權力都受到約束，大官有大約束，小官有小約束，規則是一樣的，都是把權力關進籠子里。假設首先搬掉了官利未開這個攔路石，清末改革或許會呈現另外一個局面

　　談到早在一百多年前的清末新政，有一種論調是非常有市場的，那就是「民智未開」，這並不是什麼新調調了，早在清末，當時的改革者就對這個問題有著十分深入的討論，即便時至今日我們的見識未必能超越當時激進派的思想。在這裡，我側重說說「官智未開」。

　　難以被肯定的「官智未開」

　　官智未開是相對於民智未開而被提出來的，也就是說，民智未開固然影響政治體制改革，官智未開則同樣影響甚至更大。

　　畢竟，如果官智已開，如果官方有足夠的權威，強力政改，同樣可以推行不誤，民眾被動執行就是了。當改革侵害了民眾的暫時利益時，他們沒有辦法反抗，想到通過陣痛可以換取將來的長遠幸福，也就接受了改革，改革就可以開創新局面。因此，民智開不開，絕對不是影響政改的決定性因素，中國歷史上，多數改革是自上而下的，極少自下而上，下面的改革要是得不到上面的支持和推廣，基本上行而不遠，一旦支持推廣，卻已經變成自上而下了。

　　但是，如果官智未開，要想改革就比較麻煩了。首先改革幾乎無從提起，即便提起，也因人家「不解風情」而無動於衷，畢竟權力在官方，而非民間，如果靠權力推動改革，只有依靠官方。相對民眾而言，官僚更清楚政治運行的狀況，以及政治改革對國家民族的重要作用。在傳統中國社會，讀書人才能當官，官僚階層遠比平民階層有文化，官智高於民智當是普遍現象。

　　官員有文化，信息又較一般人靈通，視野更開闊，所以，我們看到，晚清最早通曉世界時局的人，不是喝過洋墨水的留學生，就是朝廷的官員。林則徐就是一個很典型的例子，有人就曾把他比為中國「開眼看世界」的第一人。事實上，在他去廣東之前，對西方也是相當隔膜的，一度以為西方離了中國的茶葉、蠶絲將難以生存。但到廣東後，眼界大為開闊的同時，使他感到傳統觀念中對世界的描述及對夷人的看法，與現實大相徑庭。他不再拘泥於成見，開始組織人員翻譯外國書報，率先向國人介紹世界30多個國家的地理歷史，他本人當然也因熟悉了解西方的歷史和現狀，完成了從官智未開到官智大開的蛻變。

　　在內憂外患雙重夾擊之下，民族危機深重，國家何去何從，如何自強於世界，這本是像林則徐那樣的官員們日日面對和思考的問題，也是不斷實踐的問題。在不斷地思考和實踐之中，他們中的很多人都最終明白，國家強大、人民富裕、社會穩定並得以持續發展的有效辦法，是進行政治體制改革，推行民主制度。這才會有封疆大吏如袁世凱、張之洞、劉坤一等人或單獨上奏，或聯名上奏，請求清政府進行政治體制改革，才會有清末新政的出台。我們能說這些官員都官智未開嗎？

　　最高統治者的覺悟

　　如果將慈禧太后、光緒皇帝這些人也視為「官」的話，他們的「官智」往往要比一般的官員更加開化明智，要知道，戊戌變法雖是康有為領導的維新派的極力主張，但與光緒皇帝自己通過老師的教育，自己的閱讀，和切身的眼見，從而官智大開、渴求政改是分不開的，這一切當然也繞不過慈禧太后的默許。

　　費行簡在其《慈禧傳信錄》中記述說，太后曾對光緒皇帝說，變法圖強，乃其素志，只是不同意「師日人之更衣冠、易正朔」。光緒皇帝在戊戌維新之前「泣告西後，不欲為亡國之主」，慈禧太后則說，「苟可致富強，兒自為之，吾不內製也。」可見，慈禧太后也不完全不是一個固步自封的老古董，要是這樣，我們便無法解釋，中國第一條鐵路、第一艘輪船、軍艦、第一座鋼鐵廠、第一所大學、第一批留學生、第一個國有銀行以及最早的改革開放是在她當政時期完成的。

　　再者，清末新政是慈禧太后一手策劃和推動的，不管她是不是因為經歷了「庚子之亂」，狼狽西逃的恥辱而知恥後勇，意識到不改革政治無以保大清江山，不改革政治無以立國。總之，1901年1月29日，慈禧太后在西安發布《變法上諭》，把她曾經一手推倒的維新派變法綱領拿來自己施行。

　　新政最初主要進行行政體制、經濟商業、文化教育改革，但到了日俄之戰後，朝野上下都認為，日本戰勝俄國，乃是憲政戰勝專制。只有立憲能救中國，不對政治體制進行改革，光搞一些及表不及里的改革，無助於國家強大。對此，慈禧太后顯得很開明，批准五大臣出國進行政治考察，大臣們歸來彙報，大多都說要搞立憲，只有立憲才能保大清皇室萬萬代。

　　君主立憲國如日本、英國，保留了皇室，施行了憲政，這是慈禧看得見的。所以她說，「諭以只要辦妥，深宮初無成見」，支持搞一場自我革命的改革。就是在這個最高「長官」的點頭之下，1908年8月27日，朝廷頒布《欽定憲法大綱》和《議院法選舉法要領及逐年籌備事宜折》，確定九年立憲規劃，這也是千年未有之變局，如果官智未開，就定然不會有這開天闢地的頭一回。

　　由此也可見，慈禧太后、光緒皇帝都有著開明的一面，並非我們想像的那樣全盤反動頑固、愚昧專制。

　　因此，當談到政治體制改革，一聽那種「民智未開」、「官智未開」的論調，總會讓我有一種莫名的難過。民智未開，只要強力推行民主政治，通過教育訓練，民智自然會開，官智未開也可以如此效行，沒有什麼難得上天的事。即便很難，也沒有人期望一步登天，總有學習摸索的過程，最怕就是以民智未開、官智未開為由，阻止政治體制改革。

　　兩次改革失敗的思考

　　另外，當我們說民智未開的時候，是不是隱含著官智已開的意思呢？如果是這樣，完全可以以官帶民，一起走向開化。官智已開，而拿民智未開作為不進行政治體制改革的理由，那說明，官僚根本就不想進行政治體制改革，只是拿民智未開做擋箭牌罷了。既然官僚更能清楚地認識到政治體制改革對國家民族的好處，卻又不拿民智未開來阻撓改革，只能說明一個問題，就是「官利未開」，即官僚階層不能夠放棄或部分放棄既得的利益。

　　因此，雖然官智已開，官僚仍然會成為阻礙政治改革的主要力量，這個我們可以從「戊戌變法」和「清末新政」兩次改革的過程中看得十分清楚。

　　改革本質是一次利益的重新調整，無論「戊戌變法」還是「清末新政」，對官僚利益觸動最大的就是「變官制」，即行政體制改革。因此，也最受官僚階層的抵制，改革變得困難重重。某種意義上說，兩次改革失敗，尤其是「戊戌變法」最後遭到鎮壓，光緒被囚、六君子被殺，維新派逃亡海外，究其根源就是因為「變官制」。而「清末新政」，雖說立憲，卻一拖再拖，遲遲不願意開國會，也主要是既得利益集團捨不得讓出他們的既得利益。

　　「變官制」非但沒有讓官員讓利，反而變本加厲，搞皇室內閣分明地表示要更加瘋狂地維護既得利益。既然政治改革最後變成這樣一個樣子，讓人失望不已，那就只好同情和支持革命了，隨後辛亥革命一爆發，大清王朝稀哩嘩啦就倒了。

　　不過相比較而言，「戊戌變法」在「變官制」上已經相當謹慎了，按照康有為的保守做法是，「勿去舊衙門而惟增置新衙門；勿黜革舊大臣而惟漸擢小臣；多召見才俊志士，不必加其官，而惟委以差事，賞以卿銜，許其專摺奏事足矣。」主要意思和做法是，保留舊部門舊官僚，增加新部門提拔新才俊，保留的部門和官僚官位照坐、傣祿照拿，而新增的部門有差事卻可能無官職。只有那些確實形同虛設的舊部門才予以裁撤。依據這個原則，新設了農工商總局，啟用了一些新人。

　　按照變法者的初衷，原本打算設立制度局以總其綱，但是局面卻變得迅即如平靜之湖扔下重石，一時「朝論大嘩，謂此局一開，百官皆坐廢矣」，舊軍機大臣更是火冒三丈：「開制度局是廢我軍機也！」表示寧可違抗聖旨，制度局也「必不可開」，結果就是變法遭到了官僚的集體阻撓。

　　官僚們敢於違抗聖旨，與光緒皇帝沒有實權有關，他們知道，只有老佛爺慈禧才是真正的實權人物，只要有老佛爺撐腰，他們就不怕光緒皇帝。不過話說回來，光緒皇帝再怎麼沒有實權，畢竟是當朝皇上，皇上還年輕，以後還有歸政的時候，皇上說要設制度局，你們說「不必更立名目，轉滋紛擾」，公然與皇上作對，不是自毀前程嗎？這必然是自己的利益受到了極大的挑戰才肯拚死一搏。不過，最後，舊官僚得到了慈禧的支持，設立制度局的想法，終成幻影。

　　既要保留舊部門舊官僚，又新設部門進新人，財政開支必然大增。當入不敷出、財政難以為繼之時，光緒皇帝就想把一些舊部門撤掉，如將詹事府、通政司、光祿寺、鴻臚寺、太僕寺、大理寺六衙門，歸併到內閣及禮、兵、刑各部辦公。對地方也有一些精簡機構的動作，如裁撤湖北、廣東、雲南三省巡撫，以總督兼巡撫事。

　　這一下就像捅了馬蜂窩，從中央到地方，不斷有官員到慈禧太后面前訴苦告狀，抗議如此「變官制」，認為此舉「大背祖宗制度」，請慈禧太后「訓政」。後來，慈禧見「戊戌變法」開始危及自己的權力，正好利用官僚們的反對呼聲給光緒施壓：「九列重臣，非有大故，不可棄；今以遠間親、新間舊，徇一人而亂家法，祖宗其謂我何？」慈禧這一發話，表明「變官制」就是變祖宗之法，祖宗之法是不能變的，「官制」豈能隨便改？

　　既然不讓改，那就一切復原，撤了的都恢復過來，新成立的農工商總局遂被廢去。僅僅是小小一點行政體制改革在觸動了官利的情況下，都不能有分毫的進展，改革之失敗已在意料之中。這究竟是官智未開呢，還是官利未開呢？

　　再來看「清末新政」，大抵也是如此。這次改革，「變官制」也是重要一環，不過，這一次的改革設計師不再是毫無從政經驗的康有為，而是有豐富的從政經驗，時任北洋大臣，同時在中央兼參預政務處大臣、督辦商務大臣、督辦郵電大臣、會辦練兵大臣等數項重職的袁世凱。

　　袁世凱既然抱著死也要變法的決心，行政體制改革方案也就更為全面大膽，它將原來的內閣、軍機處、吏部、禮部、都察院全都撤銷，新成立資政院、行政裁判院、集賢院、大理院、審計院等。如果說這些機構還只是合併歸類，那麼用責任內閣取代軍機處，則是一次大突破。

　　這是將中央的權力樞紐做了一個根本改變，由軍機處而轉內閣，等於削掉了一些軍機大臣的權力。這一招當然引起了鐵良、榮慶等軍機大臣的極大不滿，在一次會議上，醇親王載灃拔出手槍直抵袁世凱胸口大聲說：「爾如此跋扈，我為主子除爾奸臣！」經奕劻調解，方才作罷。但可以看得出，一旦觸動自己的官利，即便如醇親王也不再為他們的大清江山著想了。

　　不光滿清權貴對「變官制」極其不滿，朝野的漢族大臣或者出於自己的利益考慮，或與袁世凱有過節，或者純出於政治關心，也將矛頭指向袁世凱。

　　他們認為在議院還沒有成立之前，撤軍機而讓內閣，則無議院對內閣監督，責任內閣就變成了既不對皇上負責又不對議院負責的機構。這樣，皇帝的權力旁落到總理大臣手裡，為其所操弄，而袁世凱正想將來做內閣總理，這個改革實為他自己攬權做準備。還有人認為，之所以要讓內閣統攬皇帝的權力，是因為「戊戌變法」時，袁世凱曾出賣過光緒皇帝，袁害怕光緒復出後報復自己，所以要提升內閣的權力，而貶低皇帝的權力，袁世凱被罵狼子野心也就在情理之中了。

　　不要說這些官利可能受損的官僚，就連宮中的太監都謾罵甚至想毆打袁世凱，因為他們聽說袁世凱要把專門養太監的內務府裁撤掉，那樣的話，太監們就要面臨失業，他們也急著找袁世凱算賬呢。

　　當然，這些王公貴族、大臣太監不光直接謾罵威脅袁世凱，還跑到慈禧太后面前去告狀，又是哭又是鬧，搞得雞犬不寧。慈禧此時居然也寢食難安，向人訴苦道：「我如此為難，真不如跳湖而死。」是啊，改革一旦碰到既得利益集團，尤其是官僚集團的痛處，就必然碰到巨大的阻力，能不能啃下這塊硬骨頭是改革成敗的關鍵，而歷史一再地表明，改革往往改到此為止，往往也就以失敗告終了。

　　連慈禧太后這樣殺伐決絕的強勢人物尚且覺得無奈，可以想見推動根本制度的改革是一件多麼艱難的過程，甚至是對為政者智慧殘酷的考驗。官僚集團是統治者依賴的左膀右臂，大面積地得罪這個集團，統治者自己也將失去支撐的基礎，他們本就站在一條陣線上，因此是不能不尊重官僚集團的意見的。否則，以慈禧太后的權威，完全可以將改革徹底推行下去，「保守勢力」的阻撓不能不讓她顧慮重重。事實是，這次「變官制」，只是少數舊部被裁併，多數未動，只是改名，軍機處仍舊保留而不設責任內閣，官僚集團又贏了。

　　官利未開、制度未開實是首責

　　行政體制改革之所以困難重重，原因是變官制就意味著官員職權的變化，而職權與利益息息相關，有無職權，職權大小，利益收穫都會天壤之別，習慣了只獲利而不失利，只增利而不減利的官僚，哪怕是在行政體制改革中損失一點點利益，都有可能暴跳如雷，進而反抗，通過種種手段影響決策，或是改革政策的走向落實。如果官僚集團力量足夠強大，完全可以架空改革者，就像「戊戌變法」中官僚架空光緒皇帝一樣，讓改革群龍無首。

　　但並不能因此就說官智不開，說他們不能明白改革對國家民族的重要意義（不排除這樣的官員），而是當改革損害到他們的具體利益時，對不起，所有宏大高遠的意義都得給他的現實具體利益讓步。這就是官利壓倒了官智的結果。改革不能深入，不是官智未開，實是官利未開，制度未開。

　　「戊戌變法」的時候，改革的步伐很謹慎，要官老爺讓一點點利益都不讓，民眾莫之奈何。到了「清末新政」，社會危機已不同於從前，改革的目標大了很多，官老爺仍然一點點利都不想讓，但這個時候，民眾不再莫之奈何了，他們選擇了革命，乾脆把你們手中的利益全部都搶過來。早知如此，何必當初！

　　因此，從某種意義上說，那時的改革其實又是一種妥協，是不同利益集團間利益的互相讓步。在這當中，尤其需要官僚階層學會妥協讓步，如果絲毫也不妥協讓步，改革無法進行，貌似官利得以保全，但種種問題仍然在，而且由於改革無法推進而越積越多，最後只能靠暴力來解決，二到了那個時候，光腳的就不怕穿鞋的了。

　　對於既得利益集團，適當地妥協讓步是明智的選擇，表面上看，是捨棄了一些利益，長遠地看，勝過被暴力改變而重新分配的權力和利益。學會了妥協，有話好好說，有事好商量，民主就來了，分享機制就來了，一種新的秩序就可以慢慢地建立起來，政治文明就提升了，社會就和諧了，也就不需要付出巨大的社會代價來換取社會的進步。

　　兩次改革失敗，似也說明改革的路徑有問題，很可能顛倒了易難的關係。我們總以為政治體制改革是一個宏大系列的工程，改起來很難，而變官制的行政體制改革較為容易，依據先易後難的原則，先搞行政體制改革，事實卻是，因為一開始就碰到了強大的既得利益集團的反對，讓改革寸步難行，政治體制改革也就無從談起，徒增失望。

　　我倒是以為，在大的憲政框架之下，所有官員的權力都受到約束，大官有大約束，小官有小約束，規則是一樣的，都是把權力關進籠子里。這樣，官員雖然覺得利益受損，但至少心裡平衡許多，不覺得改革是厚此薄彼，阻力或許會小一些也未可知。

　　不管怎麼樣，假設首先搬掉了官利未開這個攔路石，清末改革或許會為歷史呈現另外一個局面。

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