從國內外新城建設經驗教訓展望雄安新區未來（國際篇）

文：方正證券任澤平，聯繫人：熊柴

原文首發於2017.04.24

隨著大城市核心區功能和產業過度聚集、人口快速增長以致超過短期承載力，「大城市病」逐漸顯現。國內外經驗表明，治理「大城市病」的主要手段包括：疏解功能、調整產業結構；都市圈內從單中心向多中心布局；發展城市群，促進區域協同發展。規劃建設新城則是實現上述手段的一個重要載體。我們總結了國內外代表性新城建設經驗教訓，結合雄安新區規劃意圖，展望雄安新區未來。本報告是國際篇。

倫敦從新城建設到回歸內城，從疏解內城到促進內城新城並舉增長。倫敦有三個概念：倫敦城、大倫敦（包括內倫敦、外倫敦）、倫敦都市圈；其中倫敦城、大倫敦土地面積分別為2.9、1572平方公里。1911年，內倫敦人口達500萬，人口密度高達15700人/平方公里，大城市病突出。在田園城市理論和1944年大倫敦規劃指導下，英國政府於1946-1949年在距倫敦市中心30-50公里的半徑內建設8座新城，初始規劃人口大多在2.5-8萬人間；1965-1969年，沿著倫敦三條主要快速交通幹線建設3座新城，距中心80-130公里，規劃人口在19-30萬間。由於內城衰落，1978年英國停止新城建設。2000年以來，倫敦強調增長原則。在此背景下，大倫敦地區人口從增長到下降到回升。

巴黎新城建設使區域從單中心放射型格局向多中心格局良性發展。巴黎有三個範圍，巴黎市、大巴黎、巴黎大區，土地面積分別為105、761、12001平方公里。1965年巴黎規劃從之前的限制現有城市建成區向整體均衡發展轉變，要求改變單中心放射性布局向多中心格局發展。沿著平行塞納河的兩條軸線，建設5座新城，距市中心10-30公里，規劃人口合計173萬。後期，巴黎規劃繼續堅持多中心空間布局，把新城建設作為區域空間調整的重點之一，並強調不同等級城市的多樣性及其聯繫與協作。《巴黎大區規劃2030》把集聚與平衡作為三大支柱之一。1968-1999年，巴黎市人口明顯下降，近郊3省人口增長5%，遠郊4省人口增長69%；1999-2014年，巴黎市人口增長4.5%，近郊3省人口增長12%，遠郊4省人口增長10%。

紐約新城建設主要是市場主導的郊區化和再聚集。紐約有多重涵義：紐約市、紐約都會區、紐約聯合統計區、紐約州、紐約城市群；其中，紐約市土地面積為789平方公里。與倫敦、巴黎不同，包括紐約在內的美國新城建設更具有市場自發特點，政府主要通過補貼、規劃等發揮作用，新城社會階層、種族分化明顯、土地浪費嚴重。並且，紐約都會區規劃由非盈利組織——紐約區域規劃協會制定，紐約市政府只發布針對本行政區域的規劃。因人口郊區化及製造業衰退，紐約市人口在1950年達789萬後出現停滯、乃至下降，1980年降至707萬人。之後，因城市更新及產業轉型升級等，紐約市人口開始回升，2015年達855萬。2015年紐約規劃提出增長等原則，預測2040年人口增至900萬。

東京通過新城建設減輕核心區域人口壓力，但新城職住不平衡嚴重。東京有三個範圍：東京都區、東京都、東京圈，土地面積分別為627、2188、13558平方公里。1958年開始，日本政府開始制定首都圈規劃，疏解東京都中心的城市功能，使東京圈城市形態從「一極集中」轉向「多中心多核」。1960年代中後期，日本開始建設多摩田園都市、多摩新城、筑波等多個新城，距東京都中心多在30-50公里以內，規劃人口20-40萬。在包括新城建設的首都圈治理下，東京都區人口在1965-1995年持續下降。1995年後，由於老齡化、都市再生計劃等，東京都區人口迴流。此外，東京圈職住不平衡嚴重，1990-1995年東京都區晝夜人口比高達140%。

首爾通過新城建設分流人口集聚，核心區人口持續減少。首爾有兩個範圍，首爾市、首爾圈；其中，前者土地面積605平方公里。1960-1990年，首爾市人口從245萬快速增至1060萬，人口密度高達17500人/平方公里。為此，韓國政府制定三版首都圈規劃（1982、1994、2006）。1989年，在距首爾市中心25-30公里左右建設5個新城，規劃總人口約120萬。2003年，在距市中心20-40公里處建設10座新城，規劃總人口153萬。此後，行政首都世宗建設逐漸啟動，當前人口增至20萬人。包括新城建設在內的韓國首都圈規劃等使首爾市人口自1990年以來持續減少，「大城市病」得到緩解，但新城職住不平衡問題也較為嚴重。

巴西利亞建設功能分區機械化，貧民窟問題突出。1956年，巴西政府決定在戈亞斯州海拔1100米的高原上建設新都巴西利亞。1960年建成，巴西政府正式遷都。作為城市規劃功能主義的典型代表，巴西利亞的城市功能分區非常機械化，使得居民生活不便。並且，由於規劃時道路主要為汽車出行設計，對行人缺乏尊重。此外，由於人口增長超過規劃，當前大量人口居住在規劃區意外的貧民窟。

啟示：新城建設是治理「大城市病」的一個重要途徑，但應避免削弱大城市特別是核心區的國際競爭力。「大城市病」主要在於核心區功能產業及人口聚集超過短期承載力，與城市人口總量並無必然聯繫。建設新城是治理「大城市病」的一個重要途徑，可減輕大城市核心區人口過快增長壓力，優化區域空間布局。建設新城應避免削弱大城市特別是其核心區的國際競爭力、影響世界城市建設。新城建設應保持歷史耐心、分階段展開，並注重公共交通體系建設，促進職住平衡。新城建設應正確處理好政府與市場的關係。

風險提示：規劃建設不及預期。

1 倫敦新城建設：從新城建設到回歸內城，從疏解策略到增長原則

2 巴黎新城建設：從原有的單中心放射型格局向多中心格局的良性發展

3 紐約新城建設：市場主導的郊區化和再聚集

4 東京新城建設：核心區人口壓力減輕，新城職住不平衡嚴重

5 首爾新城建設：分流人口集聚，核心區人口持續減少

6 巴西利亞建設：功能分區機械化，貧民窟問題突出

7 啟示：建設新城有利大城市病治理，但應避免削弱核心區競爭力

城市具有聚集經濟效應和規模經濟效應，個人、企業及社會均能從中獲益，這是人類社會從農業文明走向工業文明、從鄉村文明走向城市文明的根本原因。我們在《中國房地產周期研究》（2015.02.24）、《人口遷移的國際經驗：從齊增到分化》（2016.10.23）等多篇研報指出，人口向大都市圈遷移是國內外人口遷移的一般經驗，特別是在城市化中後期。但隨著大城市核心區功能和產業過度聚集、人口快速增長以致超過短期承載力，環境污染、交通擁堵、公共資源緊張、住房擁擠等「大城市病」開始逐漸顯現。國內外經驗表明，治理「大城市病」的主要手段包括：疏解功能、調整產業結構；都市圈內從單中心向多中心布局；發展城市群，促進區域協同發展。規劃建設新城則是實現上述手段的一個重要載體。我們對國內外代表城市新城建設及相關城市發展經驗教訓進行梳理總結，以為雄安新區規劃建設提供參考。

1倫敦新城建設：從新城建設到回歸內城，從疏解策略到增長原則

倫敦有三個概念：倫敦城、大倫敦（包括內倫敦、外倫敦）、倫敦都市圈；其中倫敦城、大倫敦土地面積分別為2.9、1572平方公里。作為世界上最早完成工業化和城市化的國家，英國首都倫敦最早面臨突出的「大城市病」。1801-1911年，大倫敦地區人口從94萬增至716萬；特別是內倫敦地區以319平方公里土地，承載了500萬人，人口密度高達15700人/平方公里。到1939年，大倫敦地區人口達862萬的階段性峰值；內倫敦地區人口下降至444萬人，但人口密度依然接近14000人/平方公里。

1898年，英國人霍華德出版《明日：一條通往真正改革的和平道路》（後更名為《明日的田園城市》）提出田園城市構想，對新城建設啟發很大。1937年，英國政府為研究解決倫敦人口過於密集問題而成立了以巴羅為首的專門委員會——巴羅委員會；1940年《巴羅報告》提出了疏散倫敦中心地區工業和人口的建議。在此影響下，1942-1944年艾伯克隆比主持編製《大倫敦規劃》，規劃範圍大致在以倫敦市中心的48平方公里範圍內，土地面積6735平方公里，大致相當於倫敦都市圈。1944年《大倫敦規劃》以同心圓布局，把規劃地區由內至外分為內圈、近郊區圈、綠帶圈和外圈，要求降低內圈人口密度，控制近郊圈人口密度，強制隔離綠地圈以阻止建成區連片蔓延，在外圈通過現有城鎮和建立新城分別承接內圈轉移人口60萬、40萬。1946年，英國政府頒布《新城法》（NewTowns Act），正式開啟新城建設。1946-1949年，在距倫敦市中心30-50公里的半徑內建設8座新城，初始規劃人口大多在2.5-8萬人間，後有所調整。但是，這些新城因規模太小難以支撐高質量的公共設施及服務建設，存在「新城憂鬱症」（邁克爾·布魯頓等，2003）；並且因處於倫敦市中心通勤範圍，不少人口仍前往市中心工作。2001年，8個新城人口合計達60萬，超過初始規劃。

1952-1965年，倫敦空氣污染嚴重，數萬人因此喪命，淪為「霧都」。倫敦一方面大量遷出工業，一方面加強環境治理。1960年代中期，新的大倫敦發展規劃試圖改變同心圓封閉布局模式，使城市沿著三條主要快速交通幹線向外擴展，形成三條長廊地帶，在長廊終端、也即80-130公里左右分別建設三座具有「反磁力吸引中心」作用的城市，以期在更大的地域範圍內解決倫敦及其周圍地區經濟、人口和城市的合理均衡發展問題。三座新城分別是密爾頓·凱恩斯新城、彼得伯勒、北安普頓，原有人口分別為4、8、13萬，規劃人口分別為25、19、30萬。其中，1967年建設的密爾頓·凱恩斯新城是為英國新城建設的典範，距倫敦市中心78公里處，大致處於在倫敦和伯明翰中點。密爾頓·凱恩斯新城現匯聚了不少知名企業總部，人口發展23萬人。需要指出的是，在新城開發中，政府成立了專門的開發公司主要負責基礎設施建設，並由中央政府為其提供長達60年的貸款。1970 年代中後期，由於長期採取疏散政策等原因，倫敦等內城出現相對萎縮。1978年通過的《內城法》（Inner Urban Areas Act）把城市建設的重心轉向內城更新，新城運動終結。

2000年大倫敦政府重新成立後，倫敦先後出台四部倫敦規劃（2004、2008、2011、2016），明確了倫敦成為歐洲主導城市和世界城市的發展定位，並貫徹增長、公平及可持續三個基本原則。與之前幾輪規劃一直強調疏解不同，2004年以來的倫敦規劃中強調增長主要有以下考慮：一是作為世界城市，大倫敦的發展對英國全國的發展帶動作用很大。要保持其世界城市的地位，限制增長是行不通的。二是這種增長主要是市場驅動以及人口自然發展等因素作用的結果，很難通過規劃等行政力量予以有效干預。三是要解決城市貧困人口問題和城市兩極分化問題，只能通過經濟發展來解決。

在上述政策的影響下，大倫敦地區人口在1939年後開始下降，1991年降至639萬人，之後開始回升，2015年為867萬人；其中內倫敦人口從1991年的234萬回升至344萬。據大倫敦政府預測，到2039年大倫敦人口將達1018萬，其中內倫敦人口將達418萬。

2巴黎新城建設：從原有的單中心放射型格局向多中心格局的良性發展

巴黎有三個範圍，巴黎市（或稱小巴黎）、大巴黎（包括近郊3省）、巴黎大區（包括遠郊4省），土地面積分別為105、761、12001平方公里。巴黎大區土地面積佔法國的1.8%；2014年人口1203萬，佔法國的18%；地區生產總值佔法國的30%。

由於產業和功能過度聚集，1921年巴黎市人口增至約290萬，人口密度超過27000人/平方公里，「大城市病」突出。巴黎從1930 年代開始制定地區探索從區域層面解決城市發展問題，包括疏解功能產業和人口，巴黎市人口壓力得到一定減輕，到1962年巴黎市人口降至279萬。比如，1934年巴黎地區規劃以巴黎聖母院為中心、半徑35公里為規劃範圍，劃定城市建設區範圍，嚴禁在非建設區開發。

1964年巴黎大區作為一級行政區劃正式成立，範圍比之前的規劃大幅擴大。政府編製了《巴黎地區國土開發與城市規劃指導綱要1965-2000》，成為巴黎地區規劃的一個轉折點，即從以限制現有城市建成區為主向以整體均衡發展為主轉變，要求改變單中心放射性布局、向多中心格局發展。規劃明確提出在巴黎近郊現有基礎較好的地方設立9個城市副中心，並沿著城市發展軸和交通軸（即平行塞納河的兩條軸線）建立8 座新城，新城與市中心距離在10-30公里之內，初始規劃人口分別在30-100萬之間，合計450萬。1969年，由於法國人口出生率下滑及對巴黎大區未來人口預測的修正下調，新城從8座調整為5座，並將規劃人口大幅下調至30-50萬左右，規劃人口合計173萬；在塞納河北側的軸線上建設了塞爾基（Cery-Ponoise）、馬恩拉瓦錫(Mane-la-vallee)2座新城，南側軸線上建成了聖岡代(St.quentin-en-Yvelines)、埃夫里(Evry)、默龍色納(Menlun senart)3座新城。在新城建設中，作為傳統中央集權國家，政府主導色彩濃厚，設立專門機構負責規劃和項目選擇，並協調當地政府與居民的關係。

巴黎後期的規劃繼續堅持多中心空間布局，把新城建設作為區域空間調整的重點之一，同時更加強調不同層次城市極核在規模、功能和區位上的多樣性及相互之間的聯繫與協作。《巴黎大區規劃2030》以確保21世紀具有全球吸引力為目標，要求營造一個緊湊、多核和綠色的大都市區，提出連結與組織、集聚與平衡、保護與發展三個支柱。其中，集聚是指指已城市化區域，進一步增加用地強度、提高人口密度；平衡是指進一步發展多中心空間結構，促進區域內的職住平衡和大區整體的發展平衡。

總的來說，新城建設促進巴黎大區從原有的單中心放射型格局向多中心格局的良性發展，並在一定層面分流了湧入巴黎大區的新增人口。1968-1999年，巴黎市人口從259萬降至212萬；近郊3省人口從383萬小幅增至404萬，僅增長5%；遠郊4省人口從283萬快速增至479萬，增長69%。到2014年，由於城市發展戰略調整，巴黎市人口回升至222萬，增長4.5%；近郊3省人口快速增至453萬，增長12%；遠郊4省人口增至557萬，增長10%。

3紐約新城建設：市場主導的郊區化和再聚集

紐約有多重涵義：紐約市、紐約都會區、紐約聯合統計區、紐約州、紐約城市群。其中，紐約市土地面積為789平方公里，2015年人口855萬；紐約都會區（Metropolitan Statistical Area, MSA）面積約1.7萬平方公里，人口約2000萬；紐約聯合統計區（Combined Statistical Area, CSA）由紐約都會區及毗鄰都會區組成，面積約3.4萬平方公里，人口接近2400萬。

與倫敦、巴黎不同，包括紐約在內的美國新城建設更具有市場自發特點，政府主要通過補貼、規劃等發揮作用，可大致分為三個階段：其一，由於核心區擁擠、私人汽車普及、高速公路建設，大量居民特別是中產階級從核心區搬至郊區居住。其二，隨著人口郊區化及中心地價上漲，大型商業購物中心、企業等逐漸向郊區聚集。其三，在聚集點基礎上，逐漸形成綜合居住、就業、購物、娛樂等具有複合城市功能的邊緣城市（李萬峰，2015）。在市場自發演進中，美國郊區新城形成了明顯的階層分化、種族分化，而且土地使用也比較浪費。

並且，與倫敦、巴黎不同，紐約都會區規劃是由非盈利組織——紐約區域規劃協會制定，紐約市政府只發布針對本行政區域的規劃。紐約區域規劃協會制定的規劃不具備法律效力，更多通過影響政府官員和選民發生作用。1921-1929年紐約都會區規劃提出促進工業布局調整、建設新城。1968年紐約都會區規劃針對郊區低密度蔓延，提出打造多中心城市及紐約中心再積聚。1996年紐約都會區規劃指出紐約市及都會區影響力下降，提出致力於區域中現有的市中心就業及居住的增長，並構建全新交通網路連接（武廷海，2000）。

因人口郊區化及製造業衰退，紐約市人口在1950年達789萬後出現停滯、乃至下降，1980年降至707萬人。之後，因城市更新及產業轉型升級等，紐約市人口開始回升，2015年達855萬。在此期間，紐約都會區人口保持持續增長。2015年，紐約市發布規劃《一個紐約——建設一個強大而公正的城市》，提出增長、公平公正、可持續發展、有彈性等四項基本原則，預測2040年人口增至900萬。

4東京新城建設：核心區人口壓力減輕，新城職住不平衡嚴重

東京有三個範圍：東京都區，東京都，包括千葉縣、琦玉縣和神奈川縣的東京圈，土地面積分別為627、2188、13558平方公里。東京圈土地面積占日本的3.6%，2014年人口3592萬，占日本的28.3%，當前地區生產總值約佔日本的1/3。

1920-1955年，東京都區人口從217萬快速增長至697萬（扣除戰爭影響），而且人口主要集中在千代田區、中央區、港區等東京都傳統核心區域。為治理「大城市病」、促進區域均衡發展，日本政府借鑒1944年《大倫敦規劃》，1956年制定《首都圈整備法》，1958年開始制定首都圈規劃（一都七縣，範圍大於一都三縣的東京圈），劃定既成市區、近郊整備地帶和城市開發區域。核心思想之一是疏解東京都中心的城市功能，使東京圈城市形態從「一極集中」結構轉向「多中心多核」分散型網路型，防止人口、產業過度向東京都中心集中。需要指出的是，由於東京圈由一都三縣組成，在三縣原本就有四個比較重要的城市，即琦玉縣的琦玉市，千葉縣的千葉市，神奈川縣的橫濱市和川崎市，這使得其建立多中心城市結構具有較好的基礎。

日本政府先後在東京都內建設新宿、池袋、涉谷、大琦、上野-淺草、錦系町-龜戶、臨海等7個副都心，在東京都外琦玉縣的琦玉新都心、千葉縣的幕張新都心、神奈川縣的橫濱MM21建設三個新都心，並於1960年代中後期建設了多摩田園都市、多摩新城、港北新城、千葉新城以及筑波等多個新城，新城距東京都中心多在30-50公里至今，規劃人口多為20-40萬人。其中，距離東京都心約50公里的筑波新城是日本新城建設的一個代表。1963年，日本政府決定建設「筑波研究學園都市」，並於1970年制定《筑波研究學園都市建設法》；原東京教育大學於1973年遷移到筑波，並更名為筑波大學；1974年日本政府所屬7個部（廳）的43家國家教育科研機構開始搬遷。1985年筑波通過舉辦主題「人類居住與科技」的世界博覽會，開始聞名全球。截止2013年底，筑波人口達22萬人，成為日本國內教育科研機構和人才最為密集的區域。

東京新城建設有如下特點：其一，新城建設與軌道交通建設融為一體。其二，一些新城的功能定位從早期的卧城逐漸演變為職住平衡區，但仍有大量人口通勤到核心區域就業。其三，新城注重公共服務配套。其四，逐步投入，沒有過度開發。其五，既有公共部門主導的開發，也有私營部門主導的開發。

從實踐來看，日本政府包括新城建設的首都圈治理成效顯著，東京都區人口增長壓力大幅減輕。東京都非都區、東京圈三縣人口聚集明顯。1950-1965年，東京都區、東京都非都區、東京圈三縣人口增幅分別為65%、121%、50%；而在1965-2014年，增幅分別為2%、117%、122%。其中，東京都區人口在1965-1995年從889萬降至797萬。

1990年代中後期以來，東京都人口開始明顯迴流，2014年達910萬，已超過1965年的889萬的峰值。這與人口少子化和老齡化、泡沫破滅後地價回落以及21世紀初開始的都市再生計劃等有關。其中，都市再生計劃強調緊湊城市，提高用地強度；人口少子化使人們為追求住宅面積而遷往郊區的勢頭減弱; 老齡化使老年人為追求便利性等從郊區的獨立住宅遷往市中心居住（日野正輝、劉雲剛，2011）。

當前，東京圈存在嚴重的職住不平衡問題，雖然交通擁堵不嚴重，但時間成本高昂。東京都區的晝夜人口比自1985年以來長期高達130%以上，1990-1995年甚至在140%左右，東京都整體高達118%（2015），這意味嚴重的職住分離（實際含上學）。雖然東京圈通過完善密集的軌道交通網路、高額停車費等比較好地解決了交通擁堵問題，但遠距離通勤的時間成本仍然很大。

5首爾新城建設：分流人口集聚，核心區人口持續減少

首爾有兩個範圍，首爾市，和包括毗鄰仁川市、京畿道的首爾圈。首爾市、仁川市、京畿道土地面積分別為605、1049、10175平方公里，合計占韓國的11.8%；2015年人口2442萬人，接近韓國的1/2；地區生產總值也接近韓國的1/2。

伴隨著1960年代韓國經濟起飛，工業化和城市化快速推進，人口大量向首爾集聚。1960-1990年，首爾市人口從245萬快速增至1060萬，人口密度高達17500人/平方公里，人口極度密集，「大城市病」突出。雖然首爾從1960年代後期開始疏解產業和人口，但未達預期。為此，韓國政府制定三版首都圈規劃（1982、1994、2006），劃定過密限制區、發展管理區、自然保護區3個規劃圈域，新城建設是治理首爾「大城市病」的一項重要措施。

1989年，為解決首爾市住宅短缺及上漲過快等問題，韓國建設部制定了第一期新都市計劃，在首爾市綠化帶外建設了盆唐、一山、坪村、山本和中洞等5個新城，要求集居住、商業、休閑等功能於一體；這5個新城距離首爾市中心25-30公里左右，規劃總人口約120萬，總佔地45平方公里。2003年，更加註重自足性的第二期新城計劃啟動，板橋、東灘、金浦、坡州、光橋、楊州玉井、楊州會泉、松潘、平澤、黔丹等10個位於首爾市20-40公里處的新城開始建設，規劃總人口為153萬，總規劃面積為131平方公里。

此外，2003年12月，韓國國會通過《新行政首都特別法》，決定將韓國政府機關從首爾遷往韓國中部地區，後確定首爾市以南120公里的世宗市為新行政首都。除在首爾市保留總統府、國會、法院、外交、統一、法務、國防等少數機構外，其他國家行政機構全部搬遷。目前世宗市人口增至約20萬人。根據規劃，到2030年世宗市將被打造為一座50萬人口的行政中心城市。

包括新城建設在內的韓國首都圈規劃等有力減輕了首爾市人口集聚壓力，「大城市病」得到緩解。根據人口普查，1990-2015年，首爾市人口（韓國人）從1060萬減少至957萬；而首爾圈內的京畿道和仁川市人口大幅增加，京畿道人口從615萬增至1203萬，仁川市人口從182萬增至282萬。即便算上外國人口，首爾市人口在1990年後也明顯減少，從1990的1061萬減少至2010年的979萬，再回升至2015年的990萬。從居民登記人口看，首爾市人口（韓國人）從1992年的1094萬降至2015年的1002萬。根據首爾政府統計， 20至39歲年齡段的人群成為「脫首爾」的主體，佔據所有流出人口近一半的比例，這使得首爾老齡化程度上升、引起擔憂。同時，與東京圈類似，首爾市的晝夜人口比也較高，新城的職住不平衡問題嚴重。

6巴西利亞建設：功能分區機械化，貧民窟問題突出

出於帶動內陸地區發展、緩解里約熱內盧「大城市病」、國防安全等考慮，巴西於1891年將遷都寫入憲法。1956年，巴西政府決定在戈亞斯州海拔1100米的高原上建設新都巴西利亞。在確定規劃方案後，巴西利亞嚴格按照圖紙建設。經過僅僅41個月浩大而緊張的工程建設，巴西利亞於1960年4月建成，巴西政府正式遷都。1987年，這座年僅27歲的城市進入世界遺產名錄，但長期以來學界和社會對巴西利亞的城市規劃爭議頗大。

作為城市規劃功能主義的典型代表，巴西利亞的城市布局規劃有序，整體為大飛機狀，「機頭」是「三權廣場」，即議會、總統府和最高法院所在地；「機艙」前部是政府各部大廈廣場，「機艙」後部是會議廳、文教區、體育城、電視塔和公共汽車中心等；「機尾」是為首都服務的工業區和印刷出版區；從「機身」左右兩側延伸著長長的現代化立體公路，公路兩旁是整齊的居住區。

但是由於過度強調行政、商業、居住、文化、娛樂等功能分區，使得居民生活不便。並且，由於規劃時道路主要為汽車出行設計，對行人缺乏尊重。在初期，由於巴西利亞生活不便，被迫遷移的政府公務員一到周末就舉家飛回里約熱內盧或聖保羅，普通勞動者也不願在此度過周末。此外，最初規劃預計2000年人口容量為60萬人，但實際到2000年已超過200萬人，大量人口居住在規劃區外的區域、形成大規模貧民窟。

7啟示：建設新城有利大城市病治理，但應避免削弱核心區競爭力

1、大城市病主要在於核心區功能產業及人口的聚集超過短期承載能力，與城市人口總量並無必然聯繫。從倫敦、巴黎、紐約、東京、首爾的經驗看，「大城市病」可以通過在都市圈乃至城市群範圍內疏解核心區功能產業及人口得到治理，這與人口向大都市圈集聚並不矛盾。在國內外大都市發展中，核心區域遷出一般製造業，轉型向高端服務業發展，使環境問題得到改善。並且，隨著城市布局優化、交通設施完善等，核心區域及都市圈人口承載力有望提高；而且，核心區面積越大，人口承載力提高的可能性越大。內倫敦地區、紐約市、東京都區人口從增長，到下降，再回升；其中，當前紐約市、東京都區人口已經超過前期峰值。此外，大巴黎（巴黎市 近郊3省）人口也不斷創歷史新高。

2、建設新城是治理「大城市病」的一個重要途徑，可減輕大城市核心區人口過快增長壓力，優化區域空間布局。新城不僅可以主要承接大城市核心區域功能和產業疏解，而且依據其地理位置的不同，或可成為都市圈內多中心布局的一個中心，或可成為城市群內部的一個重要支撐點。從倫敦、巴黎、東京、首爾的經驗看，新城建設起到了減輕其核心區域人口壓力的作用，並促進城市空間布局從單中心向多中心發展。單中心格局易造成城市空間「攤大餅」擴張，形成就業在中心、居住在外圍的嚴重職住分離，造成嚴重的交通擁堵；而多中心格局則可以減少交通擁堵，優化城市空間布局，促進區域協調發展。

3、建設新城不能削弱大城市特別是其核心區域的國際競爭力，影響世界城市發展目標。大城市是一國經濟發展的龍頭，是一國參與國際分工、國際競爭的重要主體，特別是其核心區域，新城建設絕不能削弱大城市特別是核心區域的國際競爭力。紐約、倫敦、巴黎、東京、首爾等城市發展規劃都提出了進一步提高在全球分工中城市地位、成為更具吸引力、領導力的世界城市目標。為實現這一目標，最近三十年來，多數城市規劃在核心區域均強調緊湊發展、增強承載力等。比如，倫敦規劃從之前的強調疏解轉為強調增長，巴黎規劃強調集聚與平衡，東京進行都市更生，紐約市強調增長。

4、新城建設應保持歷史耐心、分階段展開，並注重公共交通體系建設，促進職住平衡。羅馬非一日建成，新城建設周期較長，規劃人口規模較大的新城建設更是如此；應保持歷史耐心，隨著發展情況適時調整規劃、開展相應建設，巴西利亞的教訓深刻。完善的區域公共交通建設是新城建設成功的一個重要基礎。在倫敦、巴黎、紐約、東京、首爾新城建設中，在新城與城市中心、次中心之間，新城與新城、新城域其他城市之間，均進行了比較好的公共交通規劃建設；或是以交通規劃為基礎選址進行新城建設。由於大城市中心的吸引能力很強，如果新城距大城市中心在50公里以內的通勤範圍內，且不能建設成為職住平衡的「反磁力中心」，易淪為睡城。

5、新城建設應正確處理政府與市場的關係。市場作用和政府作用各有缺陷，需要結合國情、發展階段等正確處理好二者的關係。紐約新城建設市場主導色彩非常濃厚，導致新城社會階層和種族分化、土地浪費；巴西利亞新城建設由政府主導，過於理想化。在倫敦、巴黎、東京、首爾的例子中，政府與市場作用融合較多。英國政府專門成立新城開發公司負責新城規劃建設，與地方政府協作；東京新城建設既有由政府主導、也有由私人主導。在新城初步建成之後，市場機制一般起著決定性作用，決定著產業和人口能否集聚。