【聚焦】你願意到監察委嗎？監察體制改革過程中檢察機關機構和人員如何轉隸？

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近日，瀏覽文章時看到題為《吳建雄：全國約有5萬檢察官轉隸到監察委，檢察院有補充偵查權》的文章，筆者這裡截取吳教授一段表述：「這裡的偵查和預防部門，包括反貪污賄賂、反瀆職侵權和預防職務犯罪等部門。這幾個部門的人員數量，大概佔一個檢察院的五分之一左右，擴大到全國層面，那就是五萬人左右。就目前的方案看，我的理解是，隨著檢察機關相關部門完成轉隸，這些人也全部要轉到監察委員會。」

吳教授作為高層反腐的智囊人物，先不論這個信息確實與否，筆者認為，他所說的話卻從另一個側面提出了如下幾個問題：一是全國檢察機關到底會有多少人員轉隸監察委員會？二是檢察機關反貪反瀆預防三個部門和人員如何轉隸？三是反貪反瀆預防等部門中，等部門的表述如何理解？對此，筆者結合吳教授的上述表述，以及試點期間中央出台的有關改革文件及新聞，結合個人思考，做如下分析，僅供參考：

現階段，國家僅是在京晉浙三地開展試點，試點期間採取的是檢察機關反貪反瀆預防部門整體轉隸的方式，但是由於全國各地檢察機關情況不同，存在一定差異，因此，必須首先釐清以下問題：

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編製構成情況

檢察機關反貪反瀆預防部門，一般由行政編製、事業編製、聘任制工作人員等構成，由於各地情況不同，有些地方行政編製占人員的絕大多數，有些地方行政編製佔大部分事業編製佔少部分，有些地方組成人員還包括聘用制工作人員。除行政編製（政法專項編製）是由國家批准的名額外，事業編製和聘用制工作人員一般是檢察機關所在地勞動人事部門批准的名額，由檢察機關統一招考或招聘，根據實際需要分配到反貪反瀆預防部門工作。

2

機構人員情況

機構人員情況各地檢察機關也有所不同，有些地方檢察機關設立了職務犯罪偵查（預防）局，統一行使自偵預防權；有些地方合併反貪反瀆預防部門，設立相應的處（科）室，不同處（科）室承擔不同職能，權責明確；有些地方則依然是反貪反瀆預防分別設立的傳統模式。因此，在上述部門中，工作的人員構成也不同，有些全部由偵查員及偵查輔助人員構成，有些則包括了法警、技術、司機等。

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檢察機關偵查權

眾所周知，偵查權是檢察權的基本權能之一，由檢察機關相應內設部門行使，而非某內設部門自身天然具有的基本權能。但是檢察機關的偵查是以職務犯罪偵查權為主體的，普通刑事案件（包括公安機關、海關、國安等移送的案件）偵查權則次之，相關刑事訴訟法律規定也表達的很明確，例如，對於公安機關移送的案件，檢察機關可以退回補充偵查，也可以自行偵查。本次監察體制改革很明確的一點就是，剝離檢察機關的職務犯罪偵查權，而非整個偵查權。此外，職務犯罪偵查權剝離後，如果由監察委員會行使，在監察體系內其是否還被稱作職務犯罪偵查權，其內涵外延有無變化，以及用何種方式履行和表現，可能這些都還有待下一步研究明確。

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其他相關部門

檢察機關除了反貪反瀆部門擁有職務犯罪偵查權外，監所檢察（刑事執行檢察）部門也擁有相關監管場所的職務犯罪偵查權；控告申訴部門（職務犯罪舉報中心）也擁有對相關職務犯罪一定程度的調查了解權；檢察技術部門也要參與職務犯罪案件的同步錄音錄像、取證，電子數據鑒定分析等偵查活動；司法警察部門也要參與職務犯罪案件的辦理，如看管抓捕押解等。此外，職務犯罪案件移送公訴部門後，公訴部門也是可以對相關的證據進行核實或必要的取證。

本次監察體制改革，轉隸到底以何種方式進行？

1

權能及機構轉隸問題

這個問題已經非常明確，不論是中央紀委書記王岐山同志的調研、講話還是人大審議通過的試點決定，以及停止執行的刑事訴訟法條款，試點期間，採取職務犯罪偵查權從檢察機關整體剝離的方式，即：檢察機關除保留一般刑事案件偵查權外，不再擁有職務犯罪案件偵查權。同時，與職務犯罪偵查權有關的部門一併轉隸，但轉隸部門僅指反貪反瀆預防三個部門，也就是說：除傳統形式的反貪反瀆預防三部門外，對於實踐中，檢察機關為了強化自身職務犯罪偵查力量，整合上述三個部門設立的職務犯罪偵查（預防）局，或者是合併反貪反瀆預防部門成立對應的處（科）室等，只要是基於職務犯罪偵查預防權力由原反貪反瀆預防部門再造或衍生出來的，應該都屬於轉隸的範圍。

此外，筆者也由此分析認為，其他擁有職務犯罪偵查權或參與職務犯罪案件辦理的部門會做如下處理：

一是監所檢察（刑事執行檢察）部門，很明顯不屬於轉隸的範圍，但是可能會剝離其監管場所的職務犯罪偵查權。

二是控告申訴部門（職務犯罪舉報中心），也應該不屬於轉隸範圍，但是其所屬的職務犯罪舉報中心及職能將被剝離。

三是公訴部門，公訴權對檢察機關的重要性不言而喻，公訴部門很明顯不屬於轉隸範圍，但是其對監察委員會移送審查起訴的職務犯罪案件，在證據不完善的情況下，除退回補充偵查外（當然，對監察委移送案件是採用退回補充偵查的形式，還是其它形式更合理，這有待下一步研究明確），是否擁有自行偵查的權力，這個還需要進一步研究解決。

四是檢察技術部門，一般也不屬於轉隸範圍，試點期間，根據人大授權，監察委員不具有技術偵查權，而且同步錄音錄像紀檢監察機構一直也在執行，這個不是問題，其它技術支撐完全可以協調公安機關予以解決。

五是司法警察部門，不屬於轉隸範圍，筆記估計，主要是考慮到警察序列的設置、待遇及管理，在監察委員會試點期間比較難以解決，因此不在轉隸範圍。

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人員轉隸問題

上面已經論述，監察體制改革試點期間，檢察機關剝離職務犯罪偵查權，並將主要從事職務犯罪偵查預防工作的反貪反瀆預防三個部門整體轉隸，其他相關部門暫不在轉隸範圍，但是，在轉隸機構明確的情況下，涉及職務犯罪偵查權行使的檢察人員該如何轉隸？

從中央文件精神及領導講話看，反貪反瀆預防部門在整體轉隸的同時，對其人員也一併予以轉隸，並且轉隸後採取合署辦公的方式，且黨的紀律檢查機關屬於對新成立的監察委員會履職情況進行全程監督的主要責任機關。

此外，本次監察體制改革也強調，由黨的地方一把手負總則，紀委書記副專責，因此，結合整體轉隸、合署辦公的表述，其隱含了如下意思：

一是本次改革屬於政治體制改革探索，由黨的紀律檢察部門全程負責，推進務必高效快速，儘可能避免推諉掣肘，拖延或貽誤改革時機；二是改革過程中要貫徹節約資源，充分利用現有條件的原則，簡單的可以理解為：不新建專門的辦公場所，不增加額外的行政編製，不隨意擴大財政經費支出等；三是改革初期，為了保障順利，由紀委落實對監察委員會的監督工作。同時，為了保證公職人員腐敗犯罪查辦順暢過渡，對檢察機關反貪反瀆預防部門及人員實行整體轉隸，保障隊伍不散、能力不降、人心不亂。

綜上所述，考慮到改革試點期間各地紀委和檢察機關的實際情況不同，筆者認為，人員轉隸問題將可能本著以下原則進行：

一是檢察機關反貪反瀆預防部門人員整體轉隸，轉隸中，為確保改革穩定高效集約，對於該三部門人員，可能將採取個人服從改革大局的方式，即：徵求個人意見或聽取個人想法將不作為必經程序，個人隨部門整體轉隸，也即：轉隸人員框定在反貪反瀆預防實有人員之中。檢察機關該三個部門之外的其它部門人員如想轉隸到監察委，應該要經過檢察機關同意轉隸，以及紀檢監察部門審查同意接收。

二是檢察機關反貪反瀆預防部門人員中，即：明確在該三部門從事相關職務犯罪偵查輔助工作的人員，主要是屬於檢察機關司法警察序列編製人員（由於基層檢察機關該三部門中，部分人員未通過司法考試或以司法警察名額招錄，為解決相關職級待遇等，而任命為司法警察），由於編製、序列和待遇的特殊性，筆者認為，考慮到監察委員會暫時無司法警察設置的可能，因此，反貪反瀆預防部門中的司法警察編製人員應該不在轉隸之列。屬於上述三部門的技術等相關人員，因不存在司法警察的序列問題，如果其歸口部門屬於上述三部門，可能會隨偵查人員一併轉隸。

三是由於各地檢察機關實際情況存在差異，本次改革中，反貪反瀆預防部門的行政編製（政法專項編製）人員轉隸自不必說，但是事業編製和聘用制人員是否轉隸值得關注。根據刑訴規則的規定，檢察機關上述三部門人員只有屬於檢察官序列才具備辦案資格，但是目前，檢察工作實踐中，事業編製人員是不能成為檢察官的，所以多作為偵查輔助人員。因此，筆者認為，正規的機關事業編製人員一般也應屬於整體轉隸的範圍。但是聘用制人員無辦案資格，一般也不參與案件辦理，多是履行一定的後勤保障職責，由所在單位根據實際情況招錄，因此可能不在轉隸範圍之內。

四是檢察機關反貪反瀆預防部門臨近退休人員或曾受黨政紀處分人員否屬於轉隸人員範圍（構成犯罪的就不用分析了，檢察機關管理嚴格，正常情況下，構成犯罪早就被雙開了）。筆者認為，上述三部門中的臨近退休人員也屬於轉隸範圍，因為這個群體並無不符合轉隸要求的情況，當然考慮到年齡身體等特殊原因，估計在協商後，一般由紀律檢查部門行使是否轉隸的選擇權。對於檢察機關曾受黨政紀處分人員，以紀律檢查部門對黨員幹部政治過硬作風優良的原則要求，如果沒有特殊情況，此類人員一般應不在轉隸人員的範圍之內。此外，結合本段及之前論述，監察體制改革試點初期，監察委員會主要由紀律檢查部門負責監督，而紀律檢查部門作為黨的執紀機關，主管對象是黨員，因此，筆者認為，監察委對人員組成的黨員身份應該有著一定的要求，屬於中共黨員且無其它特殊情況的應該在轉隸之列，但非黨人員如何處理，是否會給非黨員一定的去留選擇權，還是由紀檢監察部門執行對非黨人員的選擇權，這個估計應該是由各地改革負責部門根據本地方人員構成實際情況作出相應安排。

五是檢察機關反貪反瀆預防部門領導層的轉隸問題。一般來說，由於各地檢察機關情況不同，職級配備高低也有所不同，以市級為例，有些普通地市級檢察機關反貪反瀆部門負責人可能高配到黨組成員享受正處級待遇，有些則是一般的實職副處級待遇。但是檢察機關中的反貪反瀆預防部門負責人，特別是反貪部門的負責人，一般多屬於單位領導層，為了保持隊伍穩定和辦案領導組織能力以便初期管理，筆者認為，從人大授權決定可以看出，反貪反瀆預防部門負責人如無特殊情況，屬於必然轉隸群體。但是，分管上述部門的檢察機關分管檢察長由於不屬於該三部門的直接領導者，也不歸屬於該三個部門其中某一個，因此，筆者估計，檢察機自偵預防分管檢察長對於是否轉隸，有一定的選擇權，亦或從大局出發，由當地組織部門按照黨管幹部的原則進行合理安排。

六是轉隸中，到底是檢察機關轉隸人員數量決定轉隸的編製總數，即轉隸人員數和轉隸編製數是對等的，還是轉隸編製數預先進行明確，編製數可以多於或等於人數。這個問題考慮的人較少，筆者認為，由於各地實際情況不同，有些地方檢察機關反貪反瀆預防部門人數總體在本單位佔比較小，而有些地方紀律檢查機關人數和編製均偏少，所以，沒有合適的人員或編製規模，新成立的監察委員會開展工作必將受到較大影響。所以，筆者估計，轉隸將採去以轉移編製為主，即：反貪反瀆預防部門人員採取整體轉隸的情況下，總的轉移編製數有可能大於該三部門實際轉隸人員的數量。對此，估計各地紀律檢查部門會會同當地檢察、組織人事等部門，對各地檢察、紀檢的轉隸人員和單位編製數進行相應核算，確定一個適度的編製轉移比例，轉隸人員的總數保持與所轉移的編製數相對等，或者少於轉移的編製總數。

以上是筆者對相關轉隸問題的一點分析，望批評指正。此外，筆者認為，既然是試點，改革期間，涉及到機構人員轉隸，必然會浮現出相關問題，因此，機構及人員轉隸問題也會隨著改革的不斷推進有所調整或改變。

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