李旭之：市管縣體制需要再改革

　　我國的行政管理體制，自從八十年代開始到今天的四十年間，已經形成了市管縣的行政管理體系，行政區劃已是省、地級市、縣、鄉的四級管理。這一體制形成初期，是為了保障地區中心城市的經濟供給和推動城市發展，協調本地城鄉之間的優劣互補平衡。

　　雖然在體制初建上也考慮了鄉村的發展，但實際上其重點是發展城市。實際情況也是如此，市管縣使中國的城市化進程很快，出現的294個地級市（不含自治州、盟、地區）在形態上都比原來的城區擴展了數倍，人口增加數倍，成為當地的核心大城市。

　　從中國城市化進程上看，市管縣體制是有功勞的。城市化的基本完成，市管縣體制已阻礙了城鄉一體化進程，不僅沒有消除而且還加劇了城鄉之間的差別。市管縣體制不可避免地將重點放在城市而不是鄉村，造成地級城市的無限膨脹和鄉村的凋敝破敗，形成地級市是第一世界鄉村是第三世界的巨大反差。

　　因此，市管縣體制在經濟發展上的最大弊端是重視地級市的發展而壓制縣域經濟的發展。地級市的吸附效應越來越明顯，在縣受市的領導下，市裡在發展立項和投資傾向上看重城市，不僅政績明顯，而且由於馬太效應，所付出的努力要比放到縣域要小的多，好項目輪不到縣。一些地級市在對所管轄的縣，利用管理權力，出現所謂「市壓縣」、「市卡縣」、「市擠縣」、「市吃縣」或者「市刮縣」的現象，縣裡的資源被拿走，縣域經濟只能在弱或者更弱的狀態里徘徊。特別是在增容擴市上，很多地級市不斷擴張，雖然叫停了縣改市，但又出現了縣改區，將相鄰的縣設為市轄區，輕易將縣土地甚至是優良的耕地拿走搞城市建設，使得多少出產小麥水稻的良田在大量消失。

　　市管縣體制不符合《憲法》規定，違背《憲法》精神。我國《憲法》明確規定：「中華人民共和國的行政區域劃分如下：（一）全國分為省、自治區、直轄市；（二）省、自治區分為自治州、縣、自治縣、市；（三）縣、自治縣分為鄉、民族鄉、鎮。」不存在地級市一級政權。市管縣體制是違反憲法的，是違背人民當家做主的政權結構設置的。

　　所謂市管縣，無非是在省縣制的省縣行政級別間，看似比較合理的插入了一個地廳級，一個是省廳縣，一個是省縣，中間少一個地廳，怎麼可能？其所體現的不同，前一個是官僚思想，後一個是政權下移的人民當家做主的思想。一個省長直接管地廳是不是比直管縣處要威風多了？省長直接管縣長，不符合官員傳統嘛。我國憲法精神體現的是人民當家做主，不是官員級別，不是官怎樣管官，官怎樣管民。在工農聯盟中，工人階級主要集中於城市發展工業，農民階級集中於縣鄉發展農業，是分工並重、工農並重，所以「省、自治區分為自治州、縣、自治縣、市」的憲法規定，不是按照地區級別劃分的，而是城市和縣鄉平等的體現。市管縣體制中搞得地級市高於縣，厚城而薄鄉，也是造成「三農問題」的主要原因。

　　市管縣體制的另一大弊端，經過市一級，造成鄉一級政府的地位十分尷尬。我國古代地方行政機構設置不論州郡制，路州制，還是省府制，基本都是三級結構政權，皇權不下鄉，到縣為止，體現的是封建社會的皇權專制，官僚治國的思想。中華人民共和國是工人階級領導的，以工農聯盟為基礎的，人民民主專政的社會主義國家，一切權力來自人民，屬於人民。工農是我國的政權基礎，在這個性質上，政權機構必須設置到工農身邊，這是鄉一級政府存在的政治要求，是人民當家做主的政權體現，因此鄉一級政府不僅不能消弱還必須要不斷加強。但是在市管縣體制中，鄉一級政府在權力傳導中被弱化，可有可無，自取消農業稅後，鄉政府基本再無事可做，而每一個鄉政府都是小而全的一級政權，龐大的鄉政府數量及其人員，給農村帶來不小的壓力。

　　雖然市管縣體制是違背《憲法》的，但已然成為了歷史事實，況且在推動中國城市化進程中發揮了積極作用，不能一概否定市管縣完全錯了。應該說，隨著城市化的基本實現，現代工業化的基本建立，市管縣的使命已經完成，如果再繼續延續下去，不僅不符合「依憲治國」的方略，還會繼續加大城鄉之間的差距，阻礙新農村建設。

　　「農村是一個廣闊的天地，在那裡是可以大有作為的。」地級市再大再華麗，在中國遼闊的大地上總歸不過是點，而廣大的縣鄉卻是片，城市再現代，沒有廣大縣鄉的現代，中國是實現不了現代化的。沒有農村的小康，就不是完全的小康。取消市管縣是必然趨勢。

　　目前很多省已經試點省管縣，從一些試點情況分析，省直接管縣，減少了市一級，不僅提高了行政效率，而且提高了縣政治上的地位，縣的自主權得到保障，在經濟上成為完全自主的經濟體，不僅可以直接接項立項，而且還可以將發展方向向鄉一級區域規劃，發展鄉鎮經濟，充實鄉鎮政權。如果各級鄉鎮經濟建設起來，就可以徹底解決農村勞動力出口問題，讓農民工就地就業，不再背井離鄉，妻離子散，三農問題也會逐漸得以好轉。地級市的一枝獨秀不是春，縣鄉的萬花齊放才會春滿園，縮小城鄉之間的差距。

　　但是省直管縣是會受到很多抵制和反對的。最大的抵制來自市，市對縣的控制丟失，權力的丟失在其次，首要的是利益的丟失。建在縣對市利益之上的地級城市的維持，如果丟失了對縣的控制，還能否繼續維持下去，會是地級市最不願想的問題。其次來自市場，會受到資本的抵制，如房地產商，在人們心理上地級市高高地優越於縣鄉，發展了縣鄉，在大城市裡蓋的房子賣給誰去？可觀的利潤怎麼實現？反對的聲音比如有，說省直管縣會使省管理幅度過大，造成管理上的失控。能否管理好眾多的縣，是另一個可以探討和實踐的管理能力問題，而不是直接否定省直管縣的核心難題。

　　取消市管縣肯定會動很多人的利益。相比於社會發展的大勢，發揚「不改革就死路一條」和「殺開一條血路」的決心，市管縣體制必須改革，要取消市管縣，實現省管縣的憲法規定，最後還給縣級人民當家做主的憲法權力。

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