新常態下多元化解社會矛盾實踐與探索

新常態下多元化解社會矛盾實踐與探索

黨的十八屆四中全會《決定》提出：「要健全預防化解社會矛盾機制，完善調解、仲裁、行政裁決、行政複議、訴訟等有機銜接、相互協調的多元化糾紛解決機制。」中辦、國辦《關於完善矛盾糾紛多元化解機制的意見》指出：完善矛盾糾紛多元化解機制，是保障群眾合法權益、促進社會公平正義的必然要求，是加強和創新社會治理、深化平安中國建設的重要內容。當前，矛盾糾紛主體多元化、類型多元化、訴求多元化，傳統的「一元化」化解矛盾的理念、思路、措施、途徑已不能適應新形勢新變化，多元化解成為解決當前社會矛盾的重要途徑，重視和完善新常態下的多元化解矛盾機製成為了時代的潮流。

一、新常態下社會矛盾主要表現形式和特點

吉州區作為中心城區城市建設主戰場，省市重點項目多，征地動遷任務重，社會矛盾多樣多發，新老矛盾疊加交織，社會矛盾糾紛呈現出面廣量大、觸發點多、突發性強、升級快、主體多元化、內容複雜化的特徵，既是「黃金髮展期」，也是「矛盾凸現期」。

(一)當前社會矛盾糾紛的主要誘發因素。一是改革進程中因配套措施不到位引發的矛盾糾紛。當前經濟社會正發生深刻變化，經濟結構深度調整，改革開放繼續深入，導致了一些社會矛盾糾紛的產生，尤其是征地拆遷、重大項目建設等矛盾糾紛更為多發。二是政府管理過程中因行政行為的偏差引發的矛盾糾紛。政府有關部門在實施行政管理過程中，與被管理對象之間因出發點的不同，也容易產生矛盾糾紛。近年來，城管、公安、交警等部門與被管理的攤販、車主和群眾之間的矛盾糾紛較為常見，計劃生育、幫貧扶困工作中的矛盾糾紛也時有發生。此外，極少數政府部門工作人員不作為、亂作為、慢作為也極易引發矛盾糾紛。三是市場經濟深化過程中因經濟利益衝突引發的矛盾糾紛。當前，利益衝突日益成為社會矛盾糾紛產生的根本原因。合同糾紛、民間借貸糾紛、土地承包合同糾紛、生產經營糾紛、婚姻家庭糾紛和損害賠償糾紛、山林權屬糾紛等涉及經濟利益的矛盾糾紛也越來越多。四是突發性事件引發的矛盾糾紛。拖薪欠薪等勞資糾紛，交通肇事認定、賠償、非正常死亡和醫療事故糾紛等突發性事件也常常引發矛盾糾紛。

(二)新常態下社會矛盾糾紛的特點。一是類型多樣化。矛盾糾紛已由傳統的婚姻家庭、繼承、贍養、鄰里等民間糾紛擴展到征地拆遷、土地承包、勞動爭議等以經濟利益訴求為主要特徵的新型矛盾糾紛。這類矛盾糾紛以利益衝突為特徵，涉及政策、法律、經濟和社會生活等方方面面，調處難度大，易形成上訪和群體性事件，已成為影響社會穩定的重點、熱點問題。隨著「單位人」向「社會人」，特別是「社區人」轉變，大量與公民相關的社會公共事務要由各級政府和組織來承擔,引發的各種糾紛層出不窮，社會不穩定、不和諧的因素在逐漸增長。二是主體群體化。當前很多矛盾糾紛，如由征地拆遷、重點工程建設等引發的矛盾糾紛，由於糾紛主體利益一致，要求相似，往往「一枝動而百枝搖」，易造成群體性事件，有的群眾為了實現自己的利益，或者串聯上訪，或者鼓動、支持、參與集訪。三是內容複合化。當前糾紛內容，往往同民事、經濟、行政、治安和刑事交織在一起，特別是近年來因征地拆遷、環境污染等糾紛，數量增加，誘因複雜，參與者的合理訴求與不合法方式交織在一起，多數人的合理訴求與少數人無理取鬧交織在一起，群眾的自發行為和一些人的別有用心交織在一起，給調處工作帶來相當大的難度。四是矛盾易激化。過去的糾紛多發生在個人之間，調處時當事人的情緒也較為溫和，現在的矛盾糾紛多由利益衝突引發，且大多發生在個人或群體與企業、基層組織、政府部門之間，有些群眾一旦發生糾紛就找政府解決，有時將矛頭指向政府部門，導致個人與組織、幹部與群眾之間矛盾不斷上升。甚至還有相當一部分矛盾糾紛當事人抱著「小鬧小解決、大鬧大解決」的錯誤想法，為引起政府關注而採取越級上訪、集體上訪形式，以求解決問題，情緒容易失控，行為較為激烈，給矛盾糾紛的調處帶來相當大的難度和複雜性。五是利益片面化。當自身利益與他人、集體、政府利益發生衝突時，有些群眾片面要求維護自己的利益，只認對自己有利的「死理」，愛鑽「牛角尖」，從而造成矛盾糾紛事態升級，調解難度增大。

二、吉州區探索多元矛盾糾紛化解機制的經驗做法

近年來，吉州區緊扣創建「人文社區、溫馨家園」主題，積極引導多方力量參與矛盾糾紛化解，不斷拓寬矛盾糾紛解決渠道，建立完善矛盾糾紛多元化解機制，促進了社會和諧穩定。

(一)搭建法律服務平台。創新法律服務供給機制，堅持工作前置、力量下沉、整合資源，構建了區、鎮（街道）、村（社區）三級法律服務平台。新建區法律服務中心按照設施一流、服務一流的要求，高標準打造，優質量服務，整合全區司法行政系統相關職能和資源，建成集法律援助、律師服務、司法鑒定、人民調解、仲裁、安置幫教、社區矯正、法治宣傳、運程會見、公證等綜合性法律服務中心。中心配備了調解員、公證員、律師等各類專業人士，整合法律諮詢、律師、公證等資源，讓群眾根據自己的需求「點菜下單」，不分轄區、訴求類別、年齡職業、老弱病殘，只要群眾入門，一律熱情接待，集中受理、分類辦理、限時辦結，獲得「一站式」服務，用專業的服務惠民利民。

（二）挖掘糾紛調解資源。一是選任好人民調解員。抓住村居委換屆契機，調整、充實調解員隊伍，選聘政策法律水平好、群眾威信高、具有較強組織協調能力、善於調解重大疑難複雜矛盾糾紛的公民擔任人民調解員；充分利用社會資源，吸收離退休政法幹警和人大代表、政協委員、律師、公證員、基層法律服務工作者以及不同行業的社會志願者參與人民調解工作。二是組建專家庫。由專家對一些技術疑難問題進行「會診」、「把脈」，為調解提供技術支持，同時，將專家庫名單進行公示，當事人可以根據需要，直接申請專家「點調」。三是聘請法律顧問。各鎮街聘請法律顧問，從2016年起延伸到村居。法律顧問參與起草、審查規範性文件和審查行政行為，從源頭上預防和減少了矛盾發生；出現矛盾糾紛時，法律顧問第一時間趕赴現場依法化解，實現矛盾糾紛在法律軌道上定分止爭。四是聘請專業社工參與糾紛調處。吉州區把人民調解進一步延伸至治安糾紛領域，打破傳統工作模式，首次向社會組織等機構購買服務，引入社工、律師等專業力量參與到人民調解服務當中，先後在各街道派出所設立人民調解工作室，專職開展治安糾紛人民調解工作，有效提升了工作成效。五是建立個人調解工作室。依託全國模範人民調解員羅冬秀，打造個人調解工作室，開展婚姻、家庭、鄰里等各類民事糾紛調解，排查社區矛盾糾紛，擔任法制宣傳員，給當事人上「普法課」；工作室堅持「便民維權、誠信至上」的理念，貫徹「一誠、二聽、三細、四准、五借、六理」調解工作法，著力拉近與群眾的距離，讓調解走進群眾心中，有效為群眾排憂解難。

（三）拓寬糾紛調解渠道。一是對接訴調。通過訴前主動告知人民調解，訴中委託人民調解，邀請調解員參加司法調解等程序，以及在法院、基層法庭設立人民調解室，注重調解過程，以對話和非對抗的斡旋緩和當事人之間的對立，協助當事人各方尋求一個彼此可以接受的方法，促成當事人的妥協與和諧達到解決糾紛的目的，從根源上解決矛盾。二是依託職能部門設立專業性調解委員會。以法建辦名義下發了《關於開展吉州區行業性、專業性調解委員會建設的通知》，指導具有行政調處職能的部門組建醫療糾紛、交通事故、勞動爭議、食品安全、山林、土地權屬、物業管理、環境保護、安全生產事故等調委會，有效分流矛盾糾紛，減輕行政壓力。三是調解文化魅力顯現。開展人民調解文化宣傳，打造「調解文化長廊」，以人民調解諺語、勸和名言警句、漫畫圖解等為主要形式的「人民調解文化」成為當地一道亮麗的風景線。通過改編小品，選編案例，發放資料，傳播「有糾紛找調解」的理念，通過充分挖掘民間資源，在法治的框架內強化鄉規民約、傳統道德、行業規則的約束力，調節利益關係，規範社會行為，促進行業自治和社會自治。

（四）強化保障措施。一是強化領導責任。建立健全區領導涉穩歸口分類處理工作機制，堅持領導包案，帶案下訪，分兵把口、分頭排查、分級防控、分類疏導，化解疑難信訪問題。將矛盾化解列入綜治和平安建設考評重要內容，對矛盾糾紛問題突出的地方和單位，通過定期通報、約談、掛牌督辦等方式，限期進行整改。對因矛盾糾紛排查不深入、化解不力導致案事件多發、社會秩序混亂的地區，依法依規實行一票否決權制。連續四年進京非訪「零登記」，並獲全省信訪「三無」縣稱號。二是強化源頭治理。依法規範行政權力運行，嚴格執行重大行政決策合法性審查制度，按照「誰決策，誰負責」的原則，實行決策終身責任追究制度和決策違法責任倒查機制，促進領導幹部依法行政、科學決策，源頭預防和化解社會穩定風險。同時對不合理訴求說「不」，對不合法行為亮劍。三是強化調解經費保障。用活人民調解工作經費，出台《吉州區進一步加強人民調解工作的意見》，《吉州區人民調解經費以獎代補管理辦法》及《吉州區人民調解員調解案件補貼發放實施細則》，通過人民調解工作經費槓桿撬動和推進整項工作，提高了人民調解員的主動性和積極性。

三、現階段矛盾糾紛解決機制運行中的問題

現行的矛盾糾紛解決方式由於存在各自為政、適用依據不一、機構組成人員素質有待提高、規範和程序缺乏系統以及缺乏當事人信任等問題，總體看來，現行的矛盾糾紛解決機制效力有待進一步提高，結構、布局還不合理，遠遠沒有達到「多元」所應具備的特點和功效。

（一）非訴訟糾紛解決方式發育尚不完善、系統。據筆者了解，雖然村（居）、鄉鎮（街道）、區均成立了人民調解委員會，其他行政機關和社會團體也相應地成立了糾紛調解室或者調解中心，建起了調解網路，但大都運轉不暢，甚至成為擺設，形成「上頭熱、下頭冷」的尷尬局面。大多基層調解組織辦公條件簡陋、經費缺乏，很難滿足新時期民間糾紛形式、主體、內容多樣性、複雜性的要求，而相關工作人員的素質也參差不齊，不少人缺少執業所需要的專業知識和技能，法律政策和業務水平欠缺客觀上制約了非訴訟解紛方式功能的發揮，從而導致當事人對非訴訟方式的認同感和主動要求度不高。吉州區2008年就實施了《關於實行人民調解、司法調解、行政調解銜接互動的實施方案》，2012年又建立了吉州區人民來訪和矛盾糾紛調處聯合中心，矛盾糾紛解決框架基本構築。但從實際工作推動來看，2014年全區法院、基層調解組織和仲裁機構共受理1701件，各級基層組織調解糾紛1092件，佔全部矛盾糾紛一半以上，但有調解案卷只有184件，申請司法確認的只有2件，訴訟與非訴調解對接功能未能正常發揮。經過調研，究其主要原因：一是非訴調解成功的一般都能夠即時兌現，馬上履行，無申請司法確認的必要；二是非訴調解的糾紛中相當一部分涉及到自然資源確權等行政行為，不能申請司法確認；三是宣傳力度不夠，社會認同度不高，當事人不願申請，運行效果不佳；四是制度設計不完善，缺乏規範化運作，確認渠道不暢；五是基層調解組織和各單位人、財、物措施不力，等等。醫療事故糾紛解決中既有醫學會的醫療事故鑒定又可以在訴訟過程中進行司法鑒定，在當事人之間認為造成了醫療事故鑒定和司法鑒定的衝突和不信任；勞動爭議案件的處理首先是要進行勞動爭議的仲裁，不服仲裁後還可以繼續向法院起訴，造成了仲裁和訴訟的重複。法律程序設計上的不完善是造成近年來醫患矛盾、勞資糾紛等社會矛盾難以化解的重要原因。

（二）各種糾紛解決方式之間協調對接不夠。首先，訴訟與非訴訟糾紛解決方式之間缺乏有效的銜接配合。一方面，二者之間聯絡不暢。法院與人民調解、行政機關等非訴糾紛解決主體缺乏正常的聯繫溝通渠道，工作聯繫的緊密程度往往取決於彼此間熟悉程度。即使有聯繫，也多局限於個案的接觸上，呈現明顯的非正式性和不規範性。另一方面，法院聯動非訴訟糾紛解決主體解決糾紛的意識和能力還不夠強。在糾紛解決過程中，還是習慣於單兵作戰，不善於藉助訴外力量開展矛盾糾紛的化解工作。其次，非訴訟糾紛解決方式之間也缺乏應有的銜接與配合。當下的情況是，各種非訴訟解決方式未形成一個有效且和諧的整體，相互之間的銜接和互補性差，既存在虛置的情況，一些糾紛的解決效果不盡如人意，致使許多本可通過非訴途徑解決的糾紛最終又進入訴訟渠道。另外，由於各種非訟解決方式往往隸屬不同的主管部門，各自為政，未能形成合力，有時甚至發生混亂。如實踐中消協調解與工商行政管理機關的調解、人民調解委員會的調解與司法所、法律服務所之間的調解經常在運作時發生混同。

（三）各相關職能部門尚未形成合力。多元化糾紛解決機制是運用社會合力化解矛盾糾紛的機制，那麼要使社會各種力量形成合力就必須各相關職能部門相互協調、配合。但隨之就產生的問題就是誰有權力對一項糾紛適用人民調解或者法院訴訟以及其他解紛方式進行指揮與協調？要使社會各種力量形成合力就必須得有一個組織領導機構，由其領導、組織各方社會力量相互協調配合，只有這樣才能調動社會各種力量和調配社會各種資源，才能解決相關部門間的銜接協調問題以及經費保障問題。在解決具體矛盾的時候，普遍都是由一個部門牽頭，其他相關部門予以配合，利用各自特有優勢，形成合力解決特定問題。但這其中，相關部門的配合一直存在一定難度。

（四）訴訟和非訴訟糾紛解決方式自身尚待進一步完善。首先，相應糾紛解決機制尚未制度化，缺乏規範的操作程序，具體工作的開展具有一定的隨意性，都還不具備相應的制度化形態。其次，缺乏專業化人才。專業化人才的匱乏是一個非常普遍的現象。隊伍自身知識結構的單一，現有部分工作人員專業素質、業務能力與面臨的新形勢下更高的要求還有一定差距。但如何使調解員的調解向更為專業化方向努力，以及如何聘請大量經過專業法律訓練的專職調解員，保證調解隊伍不斷注入新鮮血液，仍是當前亟待解決的重要問題之一。再次，存在一定程度的資金不足。特別是辦公室經費和專項工作經費不足，導致有的地區在信息的收集上報不夠及時，從而制約了矛盾的調解工作。

（五）靈活調解與依法調解之間的衝突依然未得到很好的平衡。注重靈活性、不拘泥於法律法規是人民調解的獨有優勢，而依法調解是糾紛多元化解決機制的基本原則，如何平衡好「靈活」與「依法」之間的關係依然是擺在我們面前亟待解決的課題。同時，因為必要的上位法依據缺失，地方司法機關進行的某些探索是否突破了現有法律仍存在不少的質疑。

四、多元化化解矛盾糾紛的對策建議　

堅持法治引領，依靠法治思維化解矛盾，引導群眾依法有序理性訴求，杜絕法外利益，是有效化解矛盾的根本之策。

一是固化對接流程。通過細化各項調解銜接的制度和措施，使之具有可操作性。將立案登記、訴訟服務、訴調對接、小額速裁、特別程序等納入多元化糾紛解決機制體系，實現訴訟機制內部之間的靈活轉換和有序銜接。對接流程主要包括告知、引導、邀請、確認、執前督促等程序。其中確認程序是諸項程序中的核心。從解決糾紛的角度講，確認包括仲裁確認和司法確認。所謂仲裁確認，是指凡當事人自行協商或者經第三者主持調解所達成的和解協議或者調解協議，當事人都可以約定提交自選的仲裁機構審查確認，只要不違反自願原則，不違反法律、行政法規強制性規定，不損害國家利益、集體利益、社會公共利益、案外人合法權益，不存在強迫調解和其他惡意調解等情形，都可以確認為合法有效，製作仲裁調解書或裁決書，使僅具合同效力的和解、調解結果依法賦予法律既判力和強制執行力，達到「一調終局」之效，避免任意反悔、反覆調解、徒勞無功的現象發生。對於司法確認，最高人民法院2009年發布的《關於建立健全訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機制的若干意見》，用專章進行了規定。《人民調解法》頒布後，最高人民法院又公布了《關於人民調解協議司法確認程序的若干規定》，更加方便了當事人申請確認。司法確認程序與仲裁確認程序基本方面是一致的，通過確認程序，使和解協議或調解協議轉化為有強制執行力的法律文書，可以極大地提高調解工作效率，有利於鼓勵當事人選擇調解途徑化解糾紛，同時也有利於提高調解組織和調解人員的積極性、主動性和創造性。

二是完善調解平台。在強化三級法律服務中心建設的同時，整合基層綜治資源，推進區、鄉鎮、村三級綜治中心建設，加強網格化管理、社會化服務、信息化支撐，強化綜治中心實戰功能，將綜治中心的服務管理資源進一步向網格、家族延伸。中心要做到橫向到邊、縱向到底，上下貫通、左右協調、多方參與。按照「歸口管理、依法辦理、限期處理」的原則，整合各部門的資源，使矛盾糾紛「化解得了，控制得住」。完善信息網路，著眼於「發現得早」，建立對糾紛矛盾的靈敏反應機制，提高糾紛解決的預見性和前瞻性，對「已了」的矛盾糾紛進行必要的回訪、督促，防止矛盾糾紛反覆或轉化，對「未了」的矛盾糾紛要進行跟蹤、控制，防止事態擴大。

三是建設綜合糾紛調處隊伍。調解隊伍素質如何直接關係到多元解紛機製作用的發揮。調解員雖不是「官」，但對其素質的要求並不比「官」低。目前，人們對法律給予了很高的期望值，不再僅僅限於情和理，而在很大程序上索要的是一個法律上的說法。然而目前基層人民調解組織的成員法律業務知識卻相當薄弱。因此，加強調解隊伍建設是多元解紛的一個重要支點。筆者的構想是，在通過指導、培訓等形式整體提高人民調解員隊伍素質的基礎上，再通過聘任、選任的形式建設一支固定的專業解紛隊伍。比如，可賦予司法行政機關職權，從專業法律人才中選聘專業人員，建立固定的專業的解紛組織，並登記造冊，統一管理，形成以固定專業解紛組織為主導，以現有人民調解組織為基礎的調解網路體系。相關解紛工作協調機構建立專業解紛人員名冊，實行聯繫的「綠色通道」，對相應案件直接委託專業解紛員進行調解，既提高了調處效率，也增強了調處針對性，還有利於糾紛的徹底解決。政府應當建立激勵約束機制，設立專項基金，用於多元解紛的工作經費，作為治理社會的投入，確保調解人員獲得相應報酬和表彰激勵。

四是強化調解功能。對現有的訴訟調解、行政調解、仲裁調解、人民調解與行業調解進行合理的分類分工，實現各種調解方式之間的有機過渡和銜接，同時在調解過程中，既要根據實際情況靈活處理，但也必須要堅持依法調解的原則不動搖。建立完善社會矛盾糾紛化解聯席會議機制，針對社會矛盾糾紛的可變性、動態性、複雜性的特點，互通信息、通報案件、分析探討，使各相關部門能夠及時掌握矛盾糾紛調處情況，增強對未來事態發展的預見性，以便有利於採取有效的矛盾疏導和防範措施。探索實行簡單民事案件先行調解和委託調解制度，在基層人民法院設立「人民調解窗口」，委託社會力量協助調解，直接將替代性糾紛解決方式引入訴訟程序，最大限度實現化解糾紛、解決矛盾的司法目標。全面規範和確認行政機關和基層政府在民間糾紛處理中的地位和職責，將其與人民調解等民間糾紛解決機制區分開來，並充分發揮其特有功能，使其成為多元化糾紛解決機制中承上（司法）啟下（民間）的重要構成部分。對特定領域內專業性較強的糾紛，應當充分尊重它們在糾紛解決中適用的行業標準、交易慣例和行政規範，避免輕率撤銷其他解紛主體的處理決定。

五是完善訴求機制。建立健全社會矛盾糾紛情報信息網路。完善利益訴求表達機制，暢通人民群眾利益訴求的表達通道，廣泛聽取人民群眾的意見與建議，並將意見建議的辦理情況納入政務督查範疇，及時催辦督辦並定期通報。建立健全社會矛盾糾紛信息的收集、報送和分析反饋機制，積極開展社會矛盾糾紛排查分析治理，及時、全面、準確地掌握社會矛盾糾紛解決的發展動向，對各類動態信息進行匯總梳理，及時分析預測並作出快速反應和處置，及時向黨委、政府反映人民群眾的利益訴求，為領導科學決策、有效預防和化解矛盾糾紛提供參考依據。