略論我國緩刑制度的改革與完善

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略論我國緩刑制度的改革與完善

發表時間：2008-09-30 22:31:42　來源：　作者：陳明華

我國刑事立法首次規定緩刑制度是1952年4月頒布的《中華人民共和國懲治貪污條例》。根據這個條例規定，宣告緩刑只適用於貪污犯罪，以後才逐漸推廣適用於其他犯罪，且在審判實踐中不斷加以完善。79刑法，對緩刑制度予以確認。97刑法第七十二條至第七十七條進一步規定了適用緩刑的條件、執行的機關、執行的期限、執行的地點、執行的方式、執行的變更以及執行的法律後果等內容，從而更加體現了我國緩刑制度的特色。但是，我國現行刑法對適用緩刑的條款規定的仍然比較原則，彈性過大，造成實際適用中的隨意、臆斷和失衡。刑法理論研究的終極目的在於服務司法實踐，為此，筆者擬結合審判實踐，對我國緩刑制度的價值、實踐中存在的問題以及完善措施等略陳管見，以期拋磚引玉。

我國刑法中的緩刑制度規定在累犯制度、自首制度、立功制度、數罪併罰制度與減刑制度、假釋制度之間。前者屬於刑罰裁量制度即量刑制度，後者屬於刑罰執行制度即行刑制度，對此不存在任何的爭議。但關於緩刑制度是量刑制度還是行刑制度，認識不盡一致。部分學者認為，緩刑制度既是量刑制度之一，也屬於行刑制度的範疇。因為對犯罪人是否適用緩刑制度，是量刑階段的事情，而一旦對犯罪人判處了緩刑，便進入了行刑的領域。儘管緩刑制度縱跨量刑階段和行刑階段，但它首先是量刑階段決定是否適用的一種刑罰制度，只有量刑時決定對犯罪人適用之後，才繼而談得上執行，所以應將緩刑制度視為量刑制度進行研究。筆者認為，量刑與行刑是罪刑關係運動的兩個階段，從時間上來說，緩刑發生在量刑階段，將其歸之於量刑制度似乎並無不可，但緩刑是在刑罰量定的基礎上，對其執行方法的確認，它不涉及刑罰之量定的問題，而只與刑罰的執行有關，在邏輯上應當將其歸之於行刑制度。基於此種認識，本文展開論述。

一、緩刑制度的價值取向

緩刑是我國刑法適用懲辦與寬大相結合，懲罰與教育改造相結合的刑事政策而確立的重要刑罰制度之一，是這一基本的刑事政策在刑罰制度中運用的具體化，也是依靠專門機關與人民群眾相結合，同犯罪作鬥爭的方針在刑罰具體適用中的體現。適用緩刑，既表明了國家對犯罪分子及其犯罪行為否定的評價，同時又體現了對犯罪分子一定的寬大政策。在維持原判刑罰效力的基礎上給犯罪分子以悔過自新的機會，有利於教育改造犯罪分子，實現行刑的個別化、開放化、社會化，充分體現了現代刑法所追求的公正、謙抑、人道三大價值目標。

第一，緩刑有助於更好地實現刑罰的目的，體現出刑罰的公正價值。

刑罰的主要目的是通過特殊預防達到一般預防，從而預防和減少犯罪。實現刑罰目的的途徑，主要是對犯罪人判處並執行刑罰。但基於刑罰個別化的原則判處緩刑，是在判處刑罰並保持執行可能性的條件下，暫緩刑罰的執行。是否被撤銷緩刑，取決於緩刑犯對自己的自律，即取決於犯罪人的主觀努力，在以自律為主的社會生活中，有利於促使犯罪分子自覺地約束自己的行為，獲得刑罰特殊預防的效果。較之將罪犯收押於監禁設施內執行刑罰，在以他律為主的監禁生活中獲得的特殊預防效果，相對更為科學，同時也使刑罰與具體的、個別的犯罪相對應，體現出深厚的刑罰公正性和正當性。

第二，緩刑有助於避免短期自由刑的弊端，最優化地發揮刑罰的功能，符合刑罰經濟性、節儉性的思想。

我國現行刑法規定的大多數犯罪最低刑度在三年以下，將適用緩刑的對象規定為必須是被判處拘役、3年以下有期徒刑的犯罪分子，由於覆蓋面大，能夠充分發揮緩刑的功能，能夠使犯罪分子在感受到刑罰的威懾力、畏懼暫緩執行的刑罰可能被實際執行的條件下，在不被關押、由特定機關予以考察的過程中，更自覺地檢點自己的行為、改惡從善、爭取光明。從而避免了被實際執行短期自由刑而帶來的與社會隔絕、重返社會困難、罪犯間交叉感染等現象的弊端，並能較好地以最經濟的方法實現刑罰的懲罰、威懾、教育、改造等功能。

從經濟角度看，刑罰執行是一種經濟投入，即國家通過人力、物力、財力投放，以實現預防犯罪的目的。刑法的謙抑性，要求立法者應當以最小的支出?少用甚至不用刑罰（而用其他刑罰替代措施），獲取最大的社會效益?有效地預防和抗制犯罪。對緩刑者附條件不執行刑罰，可以減少刑罰執行的經濟支出，如無需國家增加監舍建設費用、監管人員費用等等，因此，緩刑具有減少國家經濟支出的價值，即實現刑法的謙抑性。

第三，緩刑是實現刑罰社會化的重要制度保障，充分體現出刑罰的人道性。

緩刑作為自由刑的替代措施，立足於人性，充分體現出刑罰的人道，使被宣告緩刑的犯罪分子不脫離家庭、社會，可以繼續從事原有的工作，避免了因執行實刑給其本人和家庭帶來的不利影響，即可以使其不致因犯罪而影響履行自身負有的家庭和社會義務；使其既感受到法律的威嚴，也親身體會到法律、國家和社會的寬容，從而較自覺地完成改造任務，收到比執行實刑更好的效果。當然，最為重要的是將犯罪人也當做人，作為人，犯罪人也有其人格的尊嚴，對於個人自由的尊重。

二、緩刑適用存在的問題

近年來，緩刑的適用存在一些問題應引起重視，表現在：

1．適用率偏低，沒有廣泛適用。在西方發達國家，緩刑是刑罰的「第三根支柱」，是「特殊的刑罰手段」，緩刑的適用在整個刑罰體系當中佔有很重要的地位。雖然近年來英美等國家受犯罪情勢、公眾輿論等影響，監禁率和監禁人口有明顯上升，但緩刑適用率仍遠高於我國。據有關統計數據顯示，美國處於緩刑之中的人口與總人口的比例約為10萬中有536.16處於緩刑監督之中，而同年，美國的監禁率僅為10萬分之389；在加拿大，其監禁率為10萬分之95，其緩刑率為10萬分之217；蘇格蘭的監禁率為10萬分之109，其緩刑率為10萬之117.12；荷蘭的監禁率為10萬分之57，其緩刑率為10萬分之79.14；日本的監禁率和緩刑率都很低，但是緩刑率也超過了監禁率，其監禁率為10萬分之30，而其緩刑率高達10萬分之47.17。同上述國家相比，我國的緩刑率則低得多。近兩、三年以來，我國適用緩刑情況有所改善，但緩刑適用率仍遠低於上述其他國家。

2．適用因人因時而異，量刑標準不統一。即使是性質相同的案件，有時候能適用，有時候不能適用；「嚴打」時期緩刑適用較少，非「嚴打」時期緩刑適用相對較多；有關係的人能適用，沒有關係的人沒法適用。緩刑有時成為平衡各方關係的工具。還有對本地人適用得多，外地人適用得少，甚至不用。一些外地人即使符合適用條件，但當地的法院卻因為他是外地人不予適用緩刑，而「變通」對其判處拘役或較短的徒刑。部分刑種適用過於集中，特別是貪污、受賄案件適用率太高，與我國反腐敗形勢相悖，使得老百姓不解，甚至產生誤解。

3．適用中利益驅動明顯，將罰金刑是否執行到位作為決定適用緩刑的條件。罰金本身是一種附加刑，它的處罰不應觸及到主刑的判決和執行，但是在實踐中，許多執法者因為經濟誘惑力的引導，而盲目追求罰金刑，忽略了主刑的自由裁量，為了能夠實現罰金刑而大幅度適用緩刑。用比較通俗的一句話講就是：「一手交錢，一手放人」。你不交錢，就不判你緩刑。緩刑的適用是以罰金的實現為前提的，這是法律上的一種交易，這種交易本身是對法律的一種玷污。罰金大多數是並處的，它的適用不應早於主刑，以這種金錢罰來換取主刑的輕微，來換取緩刑，顯然是不合適的。當然這種交換有一定的優點，可以減少執行的環節，避免罰金刑執行不力的缺陷，可以使罰金一步到位，從這個角度來講它減少了許多訴訟環節，減輕了訴累。但這種做法不是法制社會的產物，這種現象的存在，阻礙了法制化、民主化的進程。

4．將情節顯著輕微危害不大的、情節輕微不需要判處刑罰的以及證據不足不能認定被告人犯罪的案件，判處有期徒刑或拘役，宣告緩刑。這種把緩刑當作萬能膠、緩衝器的「和稀泥」做法，嚴重地違背了適用緩刑的前提條件，混淆了罪與非罪的界限、處刑與免處的界限。

5．緩刑考察監管效果差。公安機關監管不力，脫管、漏管現象十分嚴重。目前，公安機關內部並沒有設立專門的考察機構，而是把考察的任務壓給基層派出所，基層派出所一般配置5至7名警察，警力薄弱，刑事案件、治安案件的辦理已經把他們壓得喘不過氣來，實際上無暇顧及行刑工作。況且緩刑考察工作在業務上與公安機關的業務並無實質聯繫，公安幹警缺乏專業監管考察素質，所以，該建檔的沒建檔，該跟蹤監督的沒跟蹤監督，把緩刑考察工作當作一種負擔，沒有也不會主動地做好此項工作，因而無力有效地監督、改造在社會上服刑的緩刑犯，致使這部分人往往處於放任自流，現實中常常出現了「法院只管判，考察無人管」的狀況，緩刑成了免刑，這與罪刑相適應的基本原則相衝突，也違反了刑法公正性的要求，受到普通百姓較為廣泛的抵觸、誤解。

三、對我國緩刑制度的幾點思考

（一）完善立法及司法解釋　

首先，明確緩刑的適用條件和對象。

《刑法》第72條規定：「對於被判處拘役、3年以下有期徒刑的犯罪分子，根據犯罪分子的犯罪情節和悔罪表現，適用緩刑確實不致再危害社會的，可以宣告緩刑。」第74條規定：「對於累犯，不適用緩刑。」這只是一種粗線條、原則性的規定，刑法不可能也不必要對緩刑適用條件做出涵蓋一切可能的規定，實踐中具體的應用法律問題應由司法解釋給予解決。但97刑法已實施多年，立法、司法機關並未對該法條做出具體如何應用的司法解釋。由於在法律適用上沒有統一的、具有可操作性的具體標準，在司法實踐中必然造成同一犯罪情節和悔罪表現，在不同的法官手裡，會得出不同的預測結論，使緩刑適用具有較大的隨意性。

筆者認為，最高人民法院應根據審判實踐，將緩刑適用的條件進一步具體化、定量化，用列舉的方式將刑法的一些模糊用語明確化，對現行緩刑適用條件加以修改完善，具體可規定為：「緩刑的適用必須同時具備以下三個條件：第一、所犯罪行屬非惡性犯罪，即非暴力性犯罪，可以判處三年以下有期徒刑或者拘役。第二、具有下列情形之一的：①過失犯罪的；②犯罪後有自首、立功表現及坦白交代、積極退贓的；③從犯、協從犯，犯罪情節輕微的；④未成年人或者精神障礙的；⑤賠償被害人的損失或者被害人請求免予處分的；⑥屬初犯、偶犯，因判刑失業，家屬無人撫養，陷於失學，受餒狀態的；第三、未受過刑罰處罰，未因同種行為受過勞動教養或者三次以上拘留治安處罰的。同時，對於貪污賄賂犯罪緩刑的適用問題最高人民法院也應確定「慎用緩刑」的基本原則。完善緩刑的適用條件，既能嚴厲打擊犯罪，也可以對那些確已改過的罪犯，給予重新做人的機會，體現寬大政策，使那些弄虛作假、無心悔過的罪犯得到應有的法律制裁，維護法律的尊嚴。

其次，增加緩刑適用附加條件或義務。

《刑法》第75條規定：「被宣告緩刑的犯罪分子，應當遵守下列規定：（一）遵守法律、行政法規，服從監督；（二）按照考察機關的規定報告自己的活動情況；（三）遵守考察機關關於會客的規定；（四）離開所居住的市、縣或者遷居，應當報經考察機關批准。」我國現行的緩刑在運用過程中，犯罪人宣告緩刑後便將其釋放交付考驗，犯罪分子除了被要求遵守75條規定和承擔可能犯新罪、發現判決前還有漏罪沒有判決、違反法律、行政法規或國務院、公安部門有關緩刑的監督管理規定情節嚴重而要執行原判刑罰的風險外，幾乎不用為自己的犯罪行為做出補償或承擔其他不利義務，基本上沒有遭受任何實質性制裁，這與罪刑相適應原則相衝突，也違反了刑法公正性的要求。應該說，現行緩刑實際上只宣告刑，而不執行刑。

筆者認為，一方面，我們應該將犯罪分子應當遵守的規定，進一步具體化，對不同類型的犯罪分子做出不同的規定，並要求將遵守情況書面報告考察機關；另一方面，應給被緩刑人規定類似於某種刑事制裁或處罰的義務，讓犯罪人對其實施的犯罪行為進行補償或承擔責任，以避免由於適用緩刑而沒有給犯罪人以任何實質性制裁，從而緩和緩刑與罪責刑相適應原則的衝突，減弱緩刑的不公正性。

關於緩刑適用增加義務和負擔的具體內容，可參照其他國家並結合我國實際情況，從經濟和勞務方面設定，如：1.要求緩刑適用者為自己行為造成的損失承擔經濟補償責任；2.要求犯罪分子為公益事業或公益設施提供經濟支付；3.犯罪分子提供一定時間的公益性服務和義務勞務等等。具體由法院在判決中予以規定。例如，可在附帶民事訴訟案件中，確立附條件緩刑制度。在處理刑事附帶民事案件中，經常遇到被告人除未能全部賠償被害人損失外，其他條件均符合判處緩刑的條件，若對被告人判實刑，則不利於被告人在社會上賺錢儘快賠償被害人。筆者認為，可以嘗試對這類案件適用附條件緩刑，對被告人判處相應刑罰，同時以分期賠償的時間為緩刑考驗期，被告人必須在緩刑考驗期內履行分期賠償協議，以此取得被害人的諒解，違反協議則撤銷緩刑。這一制度既有利於改造罪犯，又有利於儘快彌補被害人的損失，真正體現刑罰的公平正義價值觀。

第三、具體緩刑的撤銷條件。

我國現行法律規定撤銷緩刑有三種情況：①犯新罪；②發現判決宣告前還有其他罪沒有判決；③違反法律、行政法規或國務院、公安部門有關緩刑的監督管理規定情節嚴重的。筆者認為，撤銷緩刑的第三種情形需要進一步明確化、具體化。「情節嚴重」沒有具體解釋，完全取決於法官的自由裁量，這既不利於具體操作，也易導致權力的濫用。這一機制的不健全，主要問題在於對緩刑犯所實施的一般違法、違規行為，缺乏相應的處理措施，致使實踐中出現了兩種不合理的傾向，一種是對於違規情節一般、小錯不斷、大錯不犯的被緩刑人，只好聽之任之，不採取任何懲戒措施；另一種是所謂的「唯撤銷主義」，不管違規行為情節輕重，動輒撤銷緩刑。我們可以根據實際需要，對「情節嚴重」作進一步的規範，如規定：緩刑人持續一段時間或兩次以上無正當理由違反法院為其規定的緩刑附加義務；緩刑人持續或者兩次無正當理由脫離緩刑考察機關的監督管理等等。

緩刑制度本為避免自由刑之弊端而設，因此，對於撤銷緩刑、恢復原判自由刑的執行應持慎重立場，應將撤銷緩刑作為最後手段使用，只要有其他手段足以懲戒被緩刑人時，就不要輕易撤銷緩刑。我國也應建立緩刑的「延長考驗期」制度，對於輕微違反緩刑條件的罪犯，並不立即取消其緩刑資格，而是立足於挽救犯罪人的目的，先通過警告、延長考驗期等途徑，給其一個改正的機會，只有對違反程度嚴重或再犯罪的被緩刑人才撤銷緩刑。這樣規定富有彈性，給被緩刑人留有一個緩衝的餘地，有利於促使他們悔過自新，也可促使有關考察機構注重對被緩刑人的平時考察，起到防微杜漸的作用。

（二）建立判前人格調查制度、緩刑聽證制度

在我國，適用緩刑，進行再犯預測，是以犯罪情節和犯罪分子的悔罪表現為根據的，無疑，犯罪情節、行為人的悔罪表現，是適用緩刑的實質條件，也是進行再犯預測的重要根據，但是，僅依據犯罪情節和行為人的悔罪表現進行再犯預測是不夠的，提高適用緩刑再犯預測的水平有很大的餘地。筆者認為，我國可以借鑒國外的做法，在適用緩刑前對行為人進行調查，在適用緩刑前徵求行為人住所地、工作單位的意見，判前建立人格調查制度，以提高再犯預測的準確率，降低緩刑適用的風險。

所謂人格調查制度，又稱判前的調查，是指為了在刑事程序上對每個犯罪人都能選擇恰當的處理方法，使法院能在判決前的審理中，對被告的素質和所在環境做出科學的分析而制定的制度。人格調查應包括以下內容：

首先，犯罪與違法行為的調查。主要是調查犯罪分子的犯罪與違法經歷。其次，社會調查。包括以下內容：一是了解罪犯家庭、父母和兄弟姐妹的情況，監護人的住址、職業、資產、健康情況，父母的個性與和睦情況等；二是犯罪分子學歷、學習成績、嗜好，對學校老師的態度，退學理由及升學願望等情況；三是居住地和近鄰的環境，近鄰對犯罪分子的信任度，以及被告人過去和現在的交友情況；四是就業歷史、出勤狀況、工作成績，對工作抱有的希望與態度、與同事的關係等情況；五是被告人過去與現在的經濟狀況情況；六是被告人的道德品質、宗教信仰、娛樂、習慣、興趣等情況；七是婚姻情況等。第三，調查確認。調查人員經過訪問犯罪分子的家庭、單位、近鄰等方法，確認調查的真實性。以上三方面的調查，形成被告人的人格調查表，作為對被告人是否適用緩刑的依據之一。

所謂緩刑聽證制度，即凡對故意犯罪被告人擬適用緩刑的，必須經過緩刑聽證程序。在以往的司法實踐中，對被告人不再犯罪可能性的認定，法官僅憑案卷材料做出主觀判斷。這種做法一方面容易發生主、客觀不一致，以致適用緩刑的罪犯再次犯罪危害社會，另一方面由於缺乏具體的客觀依據，在認定上有很大的隨意性，難以阻卻人情案、關係案。

為此，緩刑聽證制度可規定：承辦法官到被告人轄區召開聽證會，邀請轄區民警、基層組織領導、被告人的同事或鄰居等參加，向聽證對象闡述適用緩刑的條件、執行方式，同時向聽證對象了解被告人的一貫表現，分析這次犯罪的原因等，並徵詢聽證對象對被告犯罪可能性的判斷意見。承辦法官綜合聽證情況和案情做出是否適用緩刑的決定。

（三）強化緩刑的執行工作，更好的發揮緩刑的監督、管理和教育功能

緩刑的成敗在相當程度上決定於緩刑監督的實施，而緩刑監督的主體是緩刑監督機構，因此，緩刑監督機構在緩刑工作中應占舉足輕重的地位。我國刑法第七十六條規定：「被宣告緩刑的犯罪分子，在緩刑考驗期限內，由公安機關考察，所在單位或者基層組織予以配合。」即在我國，緩刑監督工作是由公安機關承擔，緩刑人員所在單位或基層組織予以配合。由於我國緩刑監督工作不是由專門的、獨立的機構承擔，且公安機關對緩刑監督工作的規定也不統一，有的地方由治安大隊負責，有的地方由戶籍股負責等，再加上公安業務量大等原因，致使公安機關中負責監督的機構無暇顧及緩刑人員的監督工作，致使有的地方出現公安機關對緩刑人員不管不問的情況，緩刑人員也認為自己「一放了事」，從而出現放任自流現象。

鑒於以上情況，應借鑒國外緩刑的監督工作由專職人員承擔的制度，修改現行刑法中考察機關的規定，把緩刑考察權賦予一個比較合理的專門機構，在公安機關內部設立專門的緩刑監督組織。在我國，公安機關是維護社會治安的主要行政機關，具有管理戶籍的權力，與緩刑人員本人及所在單位、基層組織接觸最多，因此，從目前現實出發，緩刑監督工作仍應由公安機關負責較為合適，但為了強化緩刑監督工作，使緩刑工作落到實處，應在公安機關內部設立專門機構和人員從事緩刑監督工作，即在縣級以上公安局設立專門的緩刑監督組織和專職人員從事緩刑監督考察工作，並應通過立法規定，該緩刑監督組織應定期向法院提交緩刑人員的考察報告，由法院來監督緩刑的執行，對應當撤銷緩刑的，及時做出裁決。

四﹑結束語

當前，我國犯罪總量持續上升，司法資源的投入與需求的矛盾進一步加劇，司法機構和人員超負荷運轉，致使刑事積案上漲，監獄愈加擁擠，重新犯罪率上升，一些罪犯出獄或假釋後犯下更嚴重的罪行，嚴重威脅了社會秩序，也使社會公眾的安全感降低。如果在打擊嚴重犯罪的同時，不對某些輕微犯罪實行寬鬆的刑事政策，刑事司法資源的供需矛盾將進一步加深，在抗制犯罪問題上，越是加重打擊嚴重犯罪，越應放寬對輕微犯罪的監控和處理。「從重打擊」的單向運行，只會導致刑法的過分張揚，而一味地輕緩又會造成刑罰的乏力。只有合理配置司法資源，才能在維持對重大犯罪持久的高壓態勢的同時，使輕刑犯得到更好的矯治。順應全球「刑罰輕緩化」的刑事司法制度的發展潮流，大力推行緩刑制度的改革與完善，擴大緩刑適用範圍，既注重了法律秩序、社會秩序的恢復，又注重了社區參與共同對犯罪人的矯治。「正義不僅應當實現，而且要讓人們以看得見方式實現」。公眾的充分參與，體現了緩刑適用程序的真正的民主性，同時，減輕了國家刑罰的壓力，故而是較為理想的應對犯罪的司法機制。

（作者系西北政法大學教授，北師大刑科院兼職教授、博士生導師，中國法學會刑法學研究會顧問）