判例研究：小客車購車指標（牌照）轉讓或租賃協議的效力認定

文/劉明北京市昌平區人民法院

本文為作者向無訟閱讀獨家供稿，轉載請註明來源

一、據以研究的案例

2011年4月22日，王某（甲方）與張某（乙方）簽訂《車輛轉讓協議》，協議約定：甲方將牌照號為京AXX055,發動機號為DXXX321、車輛識別代號為LFPXXXX976的夏利車賣於乙方，但不含車牌照，車牌照租賃給乙方使用，另簽訂租賃協議。乙方一次性給付甲方裸車車款20000元。同日，甲方與乙方簽訂《車輛牌照租賃協議書》，協議約定："甲方現有京AXX055車牌1個；甲方將京AXX055車輛牌照出租給乙方使用，期限50年，自2011年4月22日起至2061年4月22日；乙方一次性給付甲方牌照使用費25000元；在乙方符合牌照過戶條件時，甲方應無條件協助乙方辦理過戶手續，費用由乙方承擔"。對上述協議內容，雙方均已實際履行。

2012年5月，王某以張某為被告訴至法院，請求法院判令雙方簽訂的《汽車牌照租賃協議》無效。

原告王某訴稱：我與張某簽訂《汽車牌照租賃協議》後，我才知道這種表面上是租賃協議實際上是轉讓牌照的行為是違反行政許可法的。為此我多次和被告協商請求返還汽車牌照，被告根本不予理睬。為維護合法權益，請求法院依法判令原、被告雙方簽訂的《車輛牌照租賃協議書》無效。

被告張某辯稱：不同意原告的訴訟請求。我與原告之間是租賃關係而不是轉讓關係，所以合同不應當無效。在租賃期間，合同約定原告配合我進行過戶，但是原告沒有按照約定履行，給我造成了一定的經濟損失。我是想要租原告的車牌所以才買原告的車。綜上不同意原告的訴訟請求。

經法院審理查明，2011年4月22日，王某將牌照號為京AXX055,發動機號為DXXX321、車輛識別代號為LFPXXXX976的夏利車以2萬元的價格賣於張某。同日，王某與張某簽訂《車輛牌照租賃協議書》，協議約定："王某現有京AXX055車牌1個；王某將京AXX055車輛牌照出租給乙方使用，期限50年，自2011年4月22日起至2061年4月22日；張某一次性給付王某牌照使用費25000元；在張某符合牌照過戶條件時，王某應無條件協助張某辦理過戶手續，費用由張某承擔。"另外查明，張某現在北京市不具備申請個人小客車配置指標的條件。庭審中，張某認可他是為了購買王某車牌才買王某的車。

法院經審理後認為，機動車號牌是經公安機關交通管理部門對機動車上道路行駛許可的標誌，與特定的車輛相聯繫。故涉案車輛牌照租賃協議作為一個依附於車輛轉讓協議的附隨協議，它必須依附於車輛轉讓合同才有實質性意義。同時，車輛號牌的發放須由交管部門決定，任何單位和個人均不得扣留機動車號牌。原、被告之間簽訂牌照租賃協議，實質上規避了交管部門對車輛號牌的發放，客觀上導致了張某對涉案車輛號牌的扣留。本案中，牌照租賃協議雖系雙方當事人的真實意思表示，但張某租賃車牌是為了掩蓋其購買的裸車在未經公安機關交通管理部門登記情況下而上道路行駛的目的，違反了相關法律強制性規定，故對於原告王某要求確認其與被告張某簽訂的車牌租賃協議無效的訴訟請求，本院予以支持。據此，本院依照《中華人民共和國合同法》第五十二條、《中華人民共和國道路交通安全法》第八條、第九條第三款、第十一條第三款之規定，判決確認原告王某與被告張某二〇一一年四月二十二日簽訂的《車輛牌照租賃協議書》無效。

二、相關法律問題研究

為實現小客車數量的合理、有序增長，有效緩解交通擁堵狀況，降低能源消耗和減少環境污染，北京市人民政府於2010年12月23日出台《北京市小客車數量調控暫行規定》，並於2011年12月27日出台實施細則。根據該規定及實施細則，購車者需要通過搖號方式取得北京市小客車購車指標。自該政策實施以來，一部分人為了取得購車指標或行車牌照通過簽訂購車指標（牌照）轉讓或租賃協議的方式規避小客車數量調控政策。

（一）規避小客車數量調控政策的方式

經調研發現，實際中當事人主要通過以下方式規避北京市小客車數量調控政策：

1、"借名買車"。通過搖號獲取購車指標的人，由於各種原因將購車指標轉讓給需要指標的人，雙方簽訂《購車指標轉讓協議》。借名人以出借人的名義購買車輛，購車合同、購車發票及車輛產權都登記為出借人，購車款由借名人交納，雙方在《購車指標轉讓協議》中約定該車輛及牌照的所有權歸屬於借名人。

2、"租名買車"。通過搖號獲取購車指標的人，由於暫不使用該指標，於是將該指標租給需要指標的人，雙方簽訂《購車指標租賃協議》。約定指標所有人將購車指標租給承租人使用一定期間，承租人支付相應費用。等租期屆滿後，承租人返還指標。

3、"轉讓牌照"。轉讓牌照發生在二手車轉讓中，賣方將二手車及其牌照一同賣給買受人。買受人一般不具有購車指標或牌照，其買過來後無法辦理過戶。於是雙方在轉讓合同中約定：汽車及牌照歸買受人所有，等具備過戶條件時，賣方再協助買方辦理過戶手續。

4、"租賃牌照"。租賃牌照也發生在二手車轉讓中，車輛所有權人將裸車賣給買方，買方與賣方簽訂《汽車牌照租賃協議》，約定賣方將牌照租給買方使用一定期限，買房交納相應租金，等買方符合過戶條件時，賣方再協助辦理過戶手續。

（二）協議的效力認定分歧

針對購車指標籤訂的《購車指標轉讓協議》、《購車指標租賃協議》抑或是《汽車牌照轉讓協議》、《汽車牌照租賃協議》的效力問題，在學理上存在分歧，在司法實踐中法院也存在同案不同判的現象。

1、認定上述轉讓協議或租賃協議無效。其依據為：上述轉讓協議或租賃協議違反了法律、行政法規的強制性規定。《北京市小客車數量調控暫行規定》系北京市人民政府為落實北京市城市總體規劃，實現小客車數量合理、有序增長，有效緩解交通擁堵狀況於2010年12月23日頒布並實施的。《北京市小客車數量調控暫行規定》規定，小客車配置指標按照公開、公平、公正的原則，以搖號的方式無償分配；指標的有效期為6個月，不得轉讓。關於購車指標轉讓或租賃的行為違反了《北京市小客車數量調控暫行規定》的相關規定。依據《中華人民共和國合同法》第五十二條第（五）項關於違反法律、行政法規的強制性規定的合同無效的規定，轉讓雙方簽訂的《協議書》應屬無效。

2、認定上述轉讓協議或租賃協議有效。其依據為：當事人之間簽訂的協議的效力是指法律賦予依法成立的合同具有的約束當事人的強制力。我國《合同法》第52條第5項規定，違反法律、行政法規的強制性規定的，合同應確認為無效。最高人民法院關於適用《中華人民共和國合同法》若干問題的解釋（一）第4條規定，合同法實施以後，人民法院確認合同無效，應當以全國人大及其常委會制定的法律和國務院制定的行政法規為依據，不得以地方性法規、行政規章為依據。在北京市範圍內購買車輛並辦理牌照需通過搖號方式取得指標的做法系由北京市人民政府出台的《北京市小客車數量調控暫行規定》所規定，該規定及實施細則並不屬於法律、行政法規，因此不得據此來確認合同無效。當事人之間簽訂的轉讓協議或租賃協議系雙方當事人真實意思的表示，並不存在違反法律、行政法規的強制性規定之情形，該合同應為合法有效。

（三）協議的效力認定分析

筆者認為，認定購車指標（牌照）轉讓或租賃協議的效力，需要釐清以下問題：

1、《北京市小客車數量調控暫行規定》的屬性及效力

1999年最高人民法院《關於適用〈中華人民共和國合同法〉若干問題的解釋（一）》（以下簡稱"《合同法司法解釋一》"）第4條規定："合同法實施以後，人民法院確認合同無效，應當以全國人大及其常委會制定的法律和國務院制定的行政法規為依據，不得以地方性法規、行政規章為依據。"其中，"法律"是指全國人民代表大會及其常務委員會制定並頒布的法律；"行政法規"是指國務院制定並頒布的行政規範。只有違反了法律、行政法規的規定，才有可能導致合同的無效。

《北京市小客車數量調控暫行規定》（以下簡稱規定）系北京市政府於2010年12月23日頒布並實施的，該規定應該屬於地方政府規章。地方政府規章的效力低於憲法、法律、行政法規、本級和本級以上地方性法規、上級地方政府規章。因此法院不得以雙方當事人簽訂的協議違反《北京市小客車數量調控暫行規定》為由，而認定協議無效。

2、購車指標（牌照）轉讓或租賃協議是否違反了法律、行政法規的強制性規定

合同法第52條第5項規定"違反法律、行政法規的強制性規定"的合同無效。現行法律、行政法規的強制性規定中沒有關於禁止轉讓或租賃購車指標、牌照的相關規定。只是《北京市小客車數量調控暫行規定》第6條第1款規定指標有效期為6個月，不得轉讓。然而，《北京市小客車數量調控暫行規定》並不屬於法院確認合同無效的依據。因此，直接以違反《北京市小客車數量調控暫行規定》為由，認定當事人簽訂的協議違反了法律、行政法規的強制性規定，進而判令協議無效，於法無據，難以令人信服。

3、購車指標（牌照）轉讓或租賃協議是否屬於以合法形式掩蓋非法目的

合同法第52條第3項規定"以合法形式掩蓋非法目的"的合同無效。當事人簽訂的協議是否屬於"合法形式"？當事人的目的是否屬於"非法目的"？"非法目的"為什麼違法？該條文中的法，是指的法律或行政法規，非法，是指不符合法律、行政法規的規定。如果依據該項來認定合同無效，要面臨非法目的非法性解釋的問題。而現依據法律、行政法規難以解釋其非法性。因此，筆者認為違反《北京市小客車數量調控暫行規定》及北京市小客車數量調控政策，不屬於不符合法律、行政法規的規定，不宜做擴大解釋。在全國人大法工委的解釋中，《合同法》第52條第1項中損害國家利益的規定從目的上看是為了保護國有資產，防止國有資產流失；該條第3項以代理人與第三人勾結而損害被代理人利益為例，說明其立法目的主要是為了"維護正常的合同交易"。綜上所述，筆者認為不宜將當事人簽訂購車指標（牌照）轉讓或租賃協議規避小客車數量調控政策的行為認定為"以合法形式掩蓋非法目的"。

4、購車指標（牌照）轉讓或租賃協議是否損害了社會公共利益

合同法第52條第4項規定"損害社會公共利益"的合同無效。何謂"社會公共利益"在學理上眾說紛紜，見仁見智。有學者認為，所謂的社會公共利益應是指以社會公眾為利益主體的，涉及整個社會最根本的法律原則、道德的一般原則及隱藏於它們之後的與時代相適應的公平正義觀念，體現了社會的平等、正義和秩序。也有學者認為，"社會公共利益是一種既涉及個人利益又不專屬於任何個人的社會整體利益，具體表現為和平、穩定的社會秩序和純樸善良的社會風俗習慣"。筆者認為，社會公共利益的概念雖然難以明確，但根據正常人的樸素認知，社會公共利益是針對社會公眾即大多數人而言的利益，其內容既有社會經濟秩序、環境保護、國防安全等物質方面的內容，也有倫理道德、善良風俗、公平正當等非物質方面的內容。

《北京市小客車數量調控暫行規定》第1條規定："為了落實本市城市總體規劃，實現小客車數量合理、有序增長，有效緩解交通擁堵狀況，制定本暫行規定"。《<北京市小客車數量調控暫行規定>實施細則（修訂）》第1條規定："為實現小客車數量的合理、有序增長，有效緩解交通擁堵狀況，降低能源消耗和減少環境污染，根據《北京市小客車數量調控暫行規定》制定本細則"。由此可見，北京市政府實施小客車限購政策的目的是為了落實本市城市總體規劃，實現小客車數量合理、有序增長,有效緩解交通擁堵、降低能源消耗、減少環境污染。因此，北京市的小客車數量調控政策是為了社會公眾大多數人的利益而制定實施的。如果允許購車指標或牌照的所有權人將購車指標或牌照通過轉讓、租賃的方式交付給他人使用，不僅與北京市政府制定的小客車數量調控政策相悖，使政策的推行流於形式，無法達到政策制定的初衷，同時也損害了廣大潛在符合購車條件的群眾的利益。鑒於此，購車指標（牌照）轉讓或租賃協議擾亂了社會經濟秩序、損害了社會公共利益，其效力應該認定為無效。

5、合同法第52條第4項與第5項的適用關係

合同法第52條第4項規定"損害社會公共利益"的合同無效。本條第5項規定"違反法律、行政法規的強制性規定"的合同無效。當事人通過簽訂購車指標（牌照）轉讓或租賃協議的方式規避北京市小客車數量調控政策的行為，法院應該依據合同法第52條第4項來認定當事人簽訂的上述協議無效。而不能依據合同法第5項來認定上述協議無效。而合同法第52條第4項本身也是法律的強制性規定。從而得出上述協議因為違反了合同法第52條第4項從而違反了合同法第52條第5項的悖論。

這就涉及到合同法第52條第4項與第5項的適用關係問題。在《合同法》第52條第4項與第5項的適用關係上，崔建遠教授認為，雖然兩項規定都有強行法的特徵，但該條第5項具有指引具體的強制性規定及引入公法強制性規定的功能，而該條第4項可能包含的強制性規定具有法律適用上的價值補充與漏洞填補功能，《合同法》第52條第5項只是該條第4項的特別法，為避免規範適用上的矛盾，應將《合同法》第52條第4項做目的性限縮。

筆者認同崔建遠教授的觀點，合同法第52條第5項的功能在於指引具體的強制性規定和引入公法強制性規定。而合同法第52條第4項的功能在於法律漏洞補充和價值補充。在本案中，當事人沒有違反法律、行政法規的強制性規定。但違反了地方政府規章。法律、行政法規、地方政府規章等法律性規範的制定都是以維護社會公共利益為基本目的和根本出發點。因此，在當事人的行為雖然沒有違反法律、行政法規的強制性規定但違反了以維護社會公共利益為目的的地方性政府規章的時候，可以依據合同法第52條第4項的規定，以損害社會公共利益為依據來認定合同無效。

實習編輯/孫顯

為無訟供稿/tougao@wusongtech.com