區劃改革與路徑依賴

機構改革已經塵埃落定，下一步改革的方嚮應該是行政區劃改革。從歷史上來看，為了適應社會的發展，提高行政管理的效率，中國的行政區劃也一直在變遷調整之中。從上古時期傳說的九州制，到秦漢時期的郡縣制度，再到魏晉時期的州郡制度，唐宋時期的道、路制度，直到元明清的行省制度。

中國當下的制度從清朝的行省制度繼承而來，根據實際情況做了一些調整。雖然國家憲法規定的是「省、縣、鄉」三級體制，但是事實上實行的是省——地級市——縣——鄉的四級管理體制。這種管理體制有其歷史原因，中國疆域遼闊，人口眾多，許多大省的人口和面積超過過中等國家，在當時的科技水平下，不在省和縣之間設立中間層級，直接管理有一定的難度。在上世紀，一些人口大縣甚至的在縣和鄉鎮之間設立了中間層級「區」，稱之為為「區公所」，為縣政府的派出機構,直到世紀之交鄉鎮改革「撤區並鄉」才去除了這一中間層級。所以中國的行政管理層級曾經是五級制，目前是四級制。

唐代行政區劃

層級多的優點是，上級單位直接管理的下級單位減少，管理相對容易，但帶來的問題是機構數增加、冗員增多，信息傳遞失真。上級的政策在層層傳遞中被變形、扭曲，落到實地時跟中央出台政策的初衷已經是南轅北轍。

在互聯網革命沒有興起之前，受限於技術水平，管理困難，例如在古代中國從帝都發出行政命令到邊遠地區，哪怕驛站以八百里加急換人不換馬，也得一個星期才能收到；出現電話、電報等通訊工具後，雖然重大命令可以傳遞，但是報送材料、審批，到省城、帝都還是需要幾天幾夜的時間。所以中國不得不採取多層級的架構。而隨著互聯網、大數據時代的到來，管理更多的單位在技術上已經不是問題，組織架構層級偏平化也是一種潮流和大趨勢。例如美國主要就是州——縣、州——市兩級制，如果說這跟其居民自治、小政府的傳統有關，那麼美國軍事機構的改革就很明顯看出扁平化的傾向。美軍陸軍的編製已經以轉變為旅——營體制，去掉了團級結構，虛化軍、師組織，軍、師只保留數百人的指揮部，不直接管理部隊，戰時根據需要再調配旅、營進行指揮，組織結構大為簡化。

中國目前也在進行層級簡化改革——省直管縣改革，弱化市一級對縣一級的管理。但是主要還是財政上直管縣和部分事權直接管理，市一級依然管理縣一級的人事（除了縣委和區委書記需要報省批准），並未全面直管。可以算「三級半」管理體制。

財政直管縣減少了中間層級，避免了「腸梗阻」現象的出現，總體上來說是一個成功的改革。但是也出現了一些問題，就是一些人口大省省一級機關直接管理的事項和下級單位過多，忙不過來，無法有效管理。在「省直管縣」改革之前，省一級部門只管理「地、州、市」，通常為10-20個下級單位，省直管縣後，像江浙等下轄縣不多的省份還好說，像四川有124個縣、14個縣級市、43個市轄區，共181個縣級單位；河南有88個縣、21個縣級市、50個市轄區，共159個縣級單位，江西、湖南等中部省份縣級單位也上百。

省直管縣，哪怕是財政和部分審批事項直管都造成省直機關門庭若市，根本管理不過來，想想看，省廳一個處室要對應上百個縣級單位，還有10餘個地級市，一天只要有五分之一的單位來報送資料，都會造成辦公室裡面全是人，彙報情況得排隊，站都沒地方站。

而地級市一級之前是按照管理7-8個到10餘個縣的人員配備的，財政和審批直管後，大部分地級市機構職能虛化，只管理市轄區（市轄區也有相應的機構），無所事事。

省級部門管理如此多的下屬單位是無法管理到位的，因此很多地方依然回到了老路上：部分事權委託省直事業單位代管或者全力下放給市州管理，失去了改革的本意，而且造成權力跟責任不統一：資金和項目申報都不通過市州，監管委託給市州，出了問題找市州問責，市州一級不願管理。

改革還有進一步優化的空間。那麼，該如何改革呢？在網路上有觀點認為，應該虛化省一級管理機構的職責，審批直接跑北京好了；強化城市和地級市，撤併下轄縣為區，由地級市直接管理，減少中間層級。這個建議中，弱省的建議是不可取的，也與目前改革的方向背道而馳。不可能所有的審批都去帝都，現在的方向是強化省一級管理許可權，中央事權下放，資金撥付也逐步減少專項資金擴大一般性資金，方向是由省一級統籌使用。強化城市和地級市有可取之處，但也只是在經濟發達的城市適用，在中西部一些經濟落後的地區，地級市下轄十多個縣，城市面積不大，經濟實力不強有的山區縣地廣人稀，全部改為市轄區即無法進行管理城市也帶不動廣袤農村，所以方案不太現實。

在經濟學上，有規範經濟學和實證經濟學之分。所謂規範經濟學，是從理念和價值觀念出發，回答的是「經濟應該是怎麼樣」的問題；而實證經濟學則是從現實出發，回答的是「經濟是什麼樣」的問題，不包含價值判斷。當然，二者的區分並不是非此即彼的。事實上規範經濟學和實證經濟學無法截然分開。任何實證經濟學也帶有一定的價值觀判斷，完全客觀的立場是不存在的；而任何規範經濟學也有實證的基礎，不可能憑空設計出一個經濟制度。只是二者的側重點不同罷了，任何一個好的經濟學理論都是二者有機的結合。

行政區劃改革也類似，應該在立足現實、尊重歷史的基礎上，做出順應形勢和實際需要的改革，不可不改，也不可像在一張白紙上畫圖，結果僅僅在理論上可行。也就是說，制度改革是有路徑依賴的，過去對與現狀和未來是有約束的。

在總結近期區劃改革經驗教訓的基礎上，立足現實情況，樓主提出一種思路：分省、實市、強縣、並鄉。

首先說分省。有網友要問，改革的思路不是加強省級事權、強省嗎？為何要分省呢？事實上分省和強省並不矛盾，即可分省也能強省。做強並不等於做大。中國十三億人口，內地只有31個省級行政單位，像美國3億人口，51個州，俄羅斯不到2億人口有89個州級單位，中國一些大省管理人口和地域面積過大。像江浙等省份下轄三、四十個縣，省直管縣沒問題，有70-80乃至上百個縣，還是適宜分省，減少直接管理單位，從管理的角度而言，不超過50個管理單位為佳。

同時，末大必折，尾大不掉。在一些經濟發達的省份和面積廣袤的邊疆區，分拆也有利於地區穩定。

全面分拆大省影響面廣，可以作為一個遠期目標，暫緩實施，近期可以做的是設立直轄市，把經濟發達地區的城市直轄，例如深圳、廣州（可以跟佛山合併，構建大廣州都會圈）、南京、廈門、青島、大連都可以升格為直轄市，間接地減少了大省的管理幅度。

為何廣州、南京等省會城市要直轄？最初考慮是通過省會城市的發展來帶動一省之內貧困地區的經濟發展，但是事實上證明這只是一種美好的願望。各個省的省會城市大都一枝獨秀，貧困地區依然如故。就像之前希望把農村的地區改為地級市，希望城市反哺農村，帶動縣域經濟發展，但是除了東部沿海的少數地級市，中西部地區大多數地級市不僅沒有促進下屬縣經濟的發展，反而攔截、吸取下屬縣的資金和項目，與初衷相違背——這也是為何要進行「省直管縣」改革的重要原因。

所以，乾脆將發達地區的省份升級為直轄市，把省機關搬遷到省域內欠發達地區，以促進當地經濟發展。像武漢、成都、西安都如此。如果分步走，第一批深圳、廈門、青島、大連等非省會副省級城市和南京可以先直轄。南京的位置並不在江蘇中部，周邊跟安微接壤，不如直轄更能促進周邊經濟的發展。

二是實市。許多地級市直接管轄的區域過小，省直管縣後，發展的空間受到束縛。可以根據市的經濟實力，像蘇州、寧波這樣實力強勁的可以把下轄縣全部該區，一些面積不大的地級市可以採取東莞、中山模式，撤銷區、縣一級架構，直接管理到鎮；而對於絕大多數實力不強的中西部地級市，則可以把市城區周圍的一兩個縣改區，拓寬城市發展的空間，做實市一級行政區劃。

三是強縣。許多地級市下轄縣過多，一些小縣是近幾十年分拆出來，完全可以跟中心縣強縣合併，除了邊遠山區、戰略要地的小縣，其他區域達不到一定人口和面積標準的縣都應當合併，做大做強中心縣，縮減縣級行政單位，合併後的縣與地級市均有省直接管理，減少管理層級。先可以分步走，第一步把所有的縣級市都由省直管。

四是並鄉。並鄉並村這項改革已經在進行之中，需要進一步改革的地方是許多農村地區的鄉鎮財力無法負擔，可以考慮把鄉鎮公共服務部分改為縣級派出機構，類似於街道辦事處。其餘的能夠自我負擔的部分自治，把村民、居民自治提升到鄉鎮、街道一級。過去中國皇權不下縣，縣以下都是自治，這樣也能大幅度減少財政供養人員。

區域改革一個很重要的因素是級別問題，過去管理體制下級別很僵化，像發達地區的鄉鎮哪怕GDP高於中西部的縣甚至地級市，級別也是科級。改革應該面對現實需要，靈活設計級別。市可以有直轄市、副省級計劃單列市、地級市、縣級市，鎮也可以有縣級鎮、副縣級鎮、科級鎮，根據實際需要確定不同的機構和管理許可權。總之，區劃改革在立足現實的基礎上從從實際需要出發進行改革，即不可拘泥於過去的體制，也不能冒進危及穩定，循序漸進改良。