官員透漏反壟斷與高層經濟決策相關 符合克強經濟學2013年08月31日 02:19 來源：中國經營報 作者：曲麗麗

「反壟斷」季

編者按/很多可能涉嫌壟斷的行業都在惴惴不安，國家發改委對奶粉業6個多億的反壟斷處罰已經落地，輿論普遍在猜測下一個行業會是誰，而汽車、醫藥成為受關注度最高的對象。《反壟斷法》實施5年來，今年有關部門所進行的反壟斷調查和處罰顯得尤其高調而密集。這一現象背後的原因是什麼？中國的反壟斷調查部門是如何工作的？這一輪反壟斷調查對於整體經濟發展走勢意味著什麼？我們試圖尋找這些問題的答案。

一線調查

或與高層經濟決策相關

反壟斷促消費

備受關注的奶粉行業反壟斷案剛剛落定，最新消息顯示，中國汽車流通協會正配合國家發改委對汽車生產企業進行反壟斷調查。與此同時，輿論普遍認為醫藥領域將成為反壟斷的下一個目標。

而就在兩年前，國家發改委價格監督檢查與反壟斷局曾將反壟斷調查的目標首次指向壟斷性央企——中國電信[-2.00%]和中國聯通[0.93% 資金 研報]，儘管調查結果至今懸而未決，但被寄予厚望，認為由此可能推動在缺乏充分競爭的石化、民航、金融、水電等領域展開調查。

顯然，從奶粉到汽車、醫藥，包括黃金、寬頻服務等，這些調查普遍都與居民的日常生活息息相關，包括直接影響居民生活質量的關鍵領域，如此高密度、重力度調查的背後，到底暗含著一個怎樣的規律？

一位不願透露姓名的政府官員向《中國經營報》記者表示，「這或與以城鎮化為核心的克強經濟學有關，城鎮化的目標是在中國經濟拐點的過程中不斷拉動消費，擴大內需，改變過去幾年來依賴大規模工業和基建投資的發展方式，但要拉動消費，首先要保護消費者的利益，改變市場畸形，讓市場恢復正常競爭。」

不過，這也只是分析性的結論，對於反壟斷力度和頻率的逐漸增加，法學專家則有另外的看法，他們認為這與反壟斷法律法規的逐漸完善，執法部門經驗積累增加有關，比如中國人民大學法學院教授史際春就認為如今壟斷行為的不斷出現，要求我國《反壟斷法》的執行應該向常態化方向發展。

中國特色：行業協會牽頭「搞壟斷」

7月26日，在國家工商總局（以下簡稱「工商總局」）的網站上有一則消息引起了反壟斷業界專家的關注，工商總局第一次公布了十二起壟斷案例的執法公告。

值得注意的是，在此之前，雖然商務部與國家發展和改革委員會（以下簡稱「國家發改委」）都曾經定期或不定期地公布過其審結的案例，但工商總局尚未詳細披露過其執法情況。

據漢坤律師事務所李卓蔚律師介紹，「這起執法公告，較為詳細地披露了自2010年至2013年，部分省級工商行政管理機關對十二起案例的執法情況，包括執法依據、查處對象、具體處罰措施等各個方面。」無疑，這將為後續執法提供重要依據和借鑒。

舉例來說，在十二起案例中，由行業協會牽頭組織訂立和執行壟斷協議的一共有九例案件，這暗示了我國目前主要是行業協會牽頭的組織壟斷較多，與國外更多的企業利用市場支配地位實行壟斷有較大差異。

根據《反壟斷法》及其他相關法律法規，中國現行的反壟斷執法部門包括商務部、國家發改委以及工商總局。

對於上述三個部門的分工，李卓蔚律師表示，「商務部主要負責執法涉及壟斷的經營者集中，國家發改委則負責執法涉及價格的壟斷協議和涉及價格的濫用市場支配地位，工商總局負責執法不涉及價格的壟斷協議和不涉及價格的濫用市場支配地位。」

的確，在國家發改委處理的反壟斷案件尤其是在乳粉價格壟斷案中，涉案乳粉企業均對下游經營者進行了不同形式的轉售價格維持，存在固定轉售商品的價格或限定轉售商品的最低價格的行為，是典型的縱向壟斷案。由於排除、限制同一乳粉品牌內的價格競爭，削弱了不同乳粉品牌間的價格競爭，破壞了公平有序的市場競爭秩序，嚴重損害了消費者的合法權益。

而在上海黃鉑金飾品價格壟斷案中，上海黃金飾品行業協會涉嫌通過行業會議，組織具有競爭關係的企業達成了上海黃鉑金飾品價格壟斷協議，約定黃鉑金飾品的價格計算公式並限定企業價格浮動範圍，限制、排除了上海市場中黃鉑金飾品的價格競爭，嚴重損害了消費者的合法權益，是典型的橫向壟斷。

據國家發改委價格監督檢查與反壟斷局局長許昆林透露，「《反壟斷法》實施5年來，國家發改委查處的價格壟斷案件，既有經營者或者行業協會達成價格壟斷協議的案件，也有濫用市場支配地位和濫用行政權力排除、限制競爭的案件；涉及的企業類型既有國有企業和民營企業，也有外資企業，還有行業協會；案件涉及航空、圖書、造紙、日化、汽車、保險、電信、醫藥、奶粉、液晶面板、酒類、黃金、海砂、玉米種子等多個行業。」

發改委的自由裁量權

對於為什麼最近反壟斷案件會大案要案頻出，許昆林表示，「從世界各國的發展情況看，反壟斷法的有效實施都需要一個過程。由於經濟生活的複雜性，反壟斷的專業性和技術性很強，社會各方面了解和熟悉這部法律需要時間；反壟斷執法機構也需要不斷學習和總結經驗，提高反壟斷執法能力，才能有效開展執法工作。因此，各國反壟斷執法機構在反壟斷法頒布初期，實際執法的案例都很少。」

「從我國來看，經過五年來的鍛煉和積累，價格主管部門反價格壟斷的執法力量顯著增強，執法能力得到很大提升；社會各方面的相關法律意識也有所提高，為《反壟斷法》的有效實施奠定了堅實基礎。」

不過，遺憾的是，自2008年8月1日《反壟斷法》實施以來，發改委處理涉及反壟斷調查案件的總體性數據至今沒有一個公開的披露，比如發改委到底收到的反壟斷舉報材料數量、未立案調查的舉報材料數量、立案調查的案件數量、作出反壟斷處罰決定的案件數量、結案案件數量和正在反壟斷調查的案件數量等等這些匯總信息外界不得而知。

反倒是國家商務部對經營者集中的審核案件每個季度都會公布批准列表，並對具體案件附條件批准或不批准進行公告，而從這些公告信息來看，商務部每年處理的經營者集中案件呈現逐年上升的態勢。在剛剛過去的2013年第二季度，商務部無條件批准的經營者集中案件共有56起，遠遠高出《反壟斷法》剛剛實施之初僅有兩三起案件的情況。

伴隨與反壟斷民事訴訟相關司法解釋的推出，與反壟斷相關的民事訴訟也有增加，但總體數量有限，僅有200餘起。

國務院反壟斷委員會專家諮詢組專家、中國政法大學教授時建中認為這不如人意，並表示，「這次進口嬰幼兒奶粉反壟斷案和上海黃金反壟斷案後，應當能夠引發一些民事訴訟，由消費者或消費者組織提起，通過追究民事賠償責任，加大違法企業的成本。」

據中國國家發改委反壟斷局透露，合生元[0.33%]、美贊臣、多美滋、雅培、富仕蘭(美素佳兒)、恆天然等六家企業，已分別將共計6.6873億元(人民幣，下同)的罰款匯入財政部指定的物價罰沒收入賬戶，全部上繳中央國庫。

而在這個總計6.6873億元的史上最大罰單中，一些奶粉企業被處以上一年銷售額3％、4％甚至6％的罰款，遠遠高於茅台和五糧液[-0.15% 資金 研報]相關案件中上一年銷售額1％的罰款額度。這還不包括各大乳粉企業總額24億元的降價。

而在黃金反壟斷案中，上海市物價局依據《反壟斷法》第四十六條對行業協會處以了最高50萬元的罰款，對五家金店處以上一年度相關銷售額1%的罰款，共計人民幣1009.37萬元。

那麼，國家發改委對於處罰的自由裁量權到底是如何適用的，為什麼會讓外界感覺到處罰越來越嚴格呢？

有不願透露姓名的內部人士表示，「這一方面與被調查者的態度有關，對主動向反壟斷執法機構報告達成壟斷協議有關情況、提供重要證據，並積極主動整改的企業可以免除處罰。對那些存在陽奉陰違、暗地實施違法行為的情況，反壟斷機構將依法從嚴從重處罰。」

「另一方面，伴隨反壟斷處罰證據規則的完善，反壟斷機關經驗的積累，執法機關可以獲得越來越多的企業違法的真憑實據，所以，前兩年反壟斷調查中會存在調查沒處罰的情況，而最近越來越多的調查將以嚴格的處罰作為結案。」

案件多以舉報為主

值得注意的是，在越來越多的反壟斷調查案件中，這些案件的來源到底有哪些呢？對於人員、力量均有限的執法部門來說，這麼多的大案要案到底從何而來？

北京高朋律師事務所談亞軍律師告訴記者：「反壟斷執法案件的來源主要有三種，一是任何人或單位的舉報；二是經營者主動提出；三是反壟斷執法機構發現。」

不過，在國家發改委和國家工商總局處理的反壟斷案件中，舉報正成為主要的案件來源。

「根據國家工商總局對十二起案例的公告來看，有八個案例的來源被執法機關公布，分別包括：群眾舉報（2例）；媒體報道（2例）；地方政府糾正不正之風辦公室轉來的群眾投訴（2例）；檢察院的建議（1例）；以及工商部門發現（1例）。」李卓蔚律師表示。

「由此，從目前已經公布的案子來看，工商行政管理機關反壟斷案件的執法來源以舉報（形式包括群眾舉報、媒體報道、政府部門轉來的群眾投訴）的形式為主。」

而來自國家發改委的工作人員也告訴記者，「發改委調查的案件大都是當事人舉報的案件，舉報者只需要將書面材料郵寄到發改委的信訪部門即可，發改委收到這些材料會先進行前期調查，然後確定是否立案。」

國家商務部審核的經營者集中的案件則大有不同，這些案件幾乎都是由當事人主動申請的案件。

談亞軍律師就告訴記者，「這多少與實施經營者集中的企業大都聘請了專業的律師、會計師機構有關，他們會提醒當事企業進行相關的諮詢，以確定是否需要申請。」

當然，也有律師表示，商務部案件較多與企業對經營者集中案件適用標準不是特別清楚有關，為避免出現違法事件引發併購行為被撤銷，企業普遍願意主動適用這一程序。

反壟斷法規逐漸完善

越來越多的重罰案件，無異於為壟斷行為敲響了警鐘。而7月1日正式實施的《價格行政處罰的證據規定》，更讓人們感覺到價格壟斷的行政處罰有可能進入一個常態化階段。

細心人在國家發改委反壟斷局網站上，不難看到國家發改委上半年發布的有關價格處罰的一系列政策性法規，《價格行政處罰的證據規定》只是其一，此外還包括，「《價格監督檢查證據規定》的通知」《價格行政處罰程序規定》「關於印發《價格行政處罰證據規定》的通知」，以及關於印發《價格行政處罰案卷管理規定》的通知、關於印發價格行政處罰文書示範文本的通知等。

而在《價格行政處罰的證據規定》中，第一次明確規定了政府價格主管部門可以依法通過下列方式收集證據：包括（一）進入當事人的營業場所或者其他有關場所進行檢查；（二）詢問當事人、利害關係人、其他有關單位或者個人；（三）查詢、複製與價格違法行為有關的賬簿、單據、協議憑證、文件、電子數據及其他資料；（四）查詢涉嫌價格壟斷行為經營者的銀行賬戶，核對與價格違法行為有關的銀行資料；（五）對當事人會計資料中的數據進行驗算或者計算；（六）聽取當事人或者有關人員的陳述申辯；（七）聘請有資質的機構，對與價格違法行為有關的問題進行鑒定；（八）對價格違法行為發生的現場或者涉及的物品進行勘驗、檢查；（九）依法收集證據的其他方式。

同時規定，《價格行政處罰的證據規定》還明確了政府價格主管部門在收集證據時，可以採取抽樣取證的方法。

專業人士表示：「這將為價格行政處罰行為提供更多便利的途徑，更加有法可依，有政可章。」

無獨有偶，就在今年上半年，商務部《關於經營者集中簡易案件適用標準的暫行規定（徵求意見稿）》也公開徵求意見，也案件簡易程序的適用，將有助於更多案件的快速審核。

而在此之前，有關經營者集中的一系列法規也已出台，比如商務部令2011年第6號《未依法申報經營者集中調查處理暫行辦法》，2011年第55號關於評估經營者集中競爭影響的暫行規定，以及附條件批准中涉及的具體問題，如《關於實施經營者集中資產或業務剝離的暫行規定》，在積累執法經驗的同時，越來越多富有操作性的法規政策已經出台，這反過來也助於反壟斷案件的執法。

或與高層經濟決策相關

據不願透露姓名的政府官員表示：「涉及居民生活密切相關的反壟斷案件的嚴格懲處，或與當前高層的經濟決策有關。」

中國目前正處於一個重要的經濟拐點階段，中國下一步的發展，到底是要投資多一點，還是更多地要依靠內需是一個特別關鍵性的問題。

依靠投資拉動的效果，無疑會進一步固化很多涉嫌壟斷機構的利益，比如此前備受詬病的石油石化、電信、電力、鐵路、機場等，但投資的負面效應越來越顯現，二三十萬億元投下去，造就了大量的地方債，同時導致了大量的利益貪腐行為。

全國人大財經委副主任賀鏗就表示：「這個政策會導致兩個大的問題，一個問題是破壞了國民收入的初次分配結構，使最終消費率越來越低，勞動者報酬的比例越來越低，引起內需不足。第二個問題是生產資料產品的價格不斷上升，能源、鋼鐵、水泥、玻璃、陶瓷，基礎設施的建設特別大的情況下，把這些產品的價格拉上去，這些上游產品的價格上去之後，必然影響下游產品的價格、成本，也就是說，消費品價格不可能不上漲。」

目前，我國最終消費率已經降低45.5%，比世界平均水平低了20個百分點。這是一個扭曲的結構。

因此，克強新政的推出，讓人們看到了重振內需的希望，並很自然地與反壟斷案件結合到了一起，認為「反壟斷案件的增加以及執法力度的增強，有助於創造一個公平競爭的市場環境，最終維護消費者的利益」。

其中，擠壓價格泡沫就是一個重要的舉措，事實上，擠壓價格泡沫的政策從去年即已經開始，接近核心層的人士告訴記者，這是克強經濟學的核心要義之一，如今，擠壓價格泡沫的政策已經由上游原材料領域逐漸向居民生活消費品遞延，國家發改委今年展開的嬰幼兒奶粉價格反壟斷調查，以及藥品的價格調查正成為新政策的先聲。

在分析人士看來，降壓價格，就有了擴大消費的空間。這是典型的消費拉動型政策。

推薦閱讀：