資政院：晚清憲政史的那段往事

成慶（上海大學歷史系）在近代憲政史上，晚清的預備立憲雖算得上濃墨重彩的一筆，但因革命史學之故，談預備立憲以及國會請願，大多只是為了鋪墊辛亥革命的大勢所趨，對於預備立憲期間成立的中國第一個國會——資政院，一般只是當作歷史轉型期的曇花一現，輕描淡寫過去，就如史家李劍龍的名著《中國近百年政治史》里，資政院的作用與當時的影響幾乎未置一言，這顯然與資政院當時的真實面貌並不符合。在短短三個多月的資政院院會期間，民選議員的表現顯然超過今日國人對政治運作的想像，不僅當時媒體輿論多有報道，且有所謂「資政院三傑」的說法。三位民選議員，江蘇的雷奮、湖南的易宗夔與羅傑在資政院里表現亮眼，並且大出風頭。據統計，雷奮在院會期間共發言146次，易宗夔發言則高達419次，而羅傑也有138次，相比大多數欽選議員幾乎空白的發言記錄，民選議員的表現無疑令人刮目相看。在資政院的短暫議政史里，影響最大、意義最為深遠的，應以彈劾軍機一案為首。因為在傳統的政治權力架構里，皇權及其衍生出來的權力機關，其權威毋庸置疑，雖在皇權及士大夫官僚之間存在權力分配與相互制約的歷史現實，但就整體而言，皇權與相權仍隸屬在一個大的壟斷體系當中，要想從外部挑戰閣揆乃至皇帝的權力，只有農民起義一途，資政院的設立在這種絕對權力的系統里，顯然開闢了一條前所未有的通道。從當時的歷史語境來看，對於當時立憲派而言，資政院的設立一方面讓他們看到了立憲的希望，但他們一方面又無法接受九年的預備期，此時各地督撫也開始附議立憲派的呼聲，要求成立內閣國會，緩解中央集權對地方的壓力。因此在1909年和1910年，全國爆發了兩次大規模的國會請願活動，甚至部分滿漢督撫也開始聯名電奏，要求速開國會，組建「責任內閣」。此時，攝政王載灃的軟弱性格再次表現出來，他先試答應提前召開國會，並在這之前組織內閣，但一方面他根本無法妥善處理軍機處與資政院之間的矛盾，因為此時資政院的議員們一反往日的溫順與服從，公開挑戰軍機大臣的權威，著名傳教士李提摩太對此十分震驚，「吾輩居中國四十年，一旦得目睹此景象，殊堪驚訝。吾輩今日所見者，與前日所想者，有過之而無不及。土爾基、葡萄牙之兩大革命尚不能比。蓋今日之有資政院，一若滿人權利遞交人民，彷彿二十國同時革命而不流一滴血云云。」可見資政院對於當時政治格局，非但未流於附庸，反而有直搗黃龍之效用。1910年10月3日，北京資政院開院，根據當時議場紀錄，「軍機大臣、大學士、各部尚書及議長、副議長、議員、秘書長、秘書官等均向御座行三跪九叩首禮」，以表達對君權的服膺，但不大為人所注意的一個歷史細節則是，當攝政王載灃致辭時，議員們並未行跪拜禮，而是站立聆聽。這無疑透露出資政院與攝政王不再是等級分明的上下隸屬權力關係，而是平起平坐共謀國事。之後，資政院的常年會討論中，首先關注的就是其目標以及與內閣軍機之間的權責關係，力圖釐清資政院的職責與權力，這顯然與清廷的初衷有所差異。比如在第七號議場紀錄中，民選議員易宗夔就不滿議場大談細枝末節之事，與大局無涉，「現在我們資政院開院已有半月，政府交議之案及核議各省之案，均是枝葉上之問題，不是根本上的問題。至於根本上的問題，就是速開國會。當此存亡危急之秋，惟國會可以救亡。」此番言論，雖是易宗夔一人所為，無疑代表了諸多民選議員的真實願望，從身份上來看，欽選議員出身宗室官僚，基本無留洋背景，而民選議員中，留日者眾多，且大多出身日本法政大學，如議員孟昭常，晚清著名法學家，其兄是大名鼎鼎的史學家孟森，昭常就是留學日本法政大學而深得現代政治精髓，並且早在光緒年間就曾編撰《公民讀本》，在公眾中傳播現代政治觀念。有此背景，民選議員自然不會安於內閣軍機的議案，而是試圖推進政治的轉型，孟昭常就曾在議場有這樣一段發言，「大家說現在世界各國沒有不負責任的政府，若政府不負責任，就是沒有政府，沒有政府就是沒有國家。我人民不幸而生長在無政府之國，恐不久而為無國家之人。」如此簡單明確的「責任政府」觀念，從根本上顛覆了傳統皇權官僚體系下自上而下的權力安排習慣，認為民眾（儘管是間接代表）有權力監督政府的責任履行，這無疑透露出資政院彈劾軍機的觀念端倪。彈劾軍機一事，源於湖南巡撫不經省咨議局的統一而簽發公債，資政院以投票形式支持咨議局的反對意見，但攝政王一方面責備巡撫楊文鼎，一方面卻仍要通過此項公債協議，這使得資政院諸位議員大為不滿，甚至提出要軍機處大臣來院問責。此後雲南與廣西也都發生類似地方大員與咨議局之間的矛盾，儘管資政院仍支持地方咨議局，但朝廷卻根本無視資政院的請求，這最終導致資政院發動了近代憲政史上破天荒的內閣彈劾事件。11月22日，因為對諭旨中將資政院的議案交付行政部門審查不滿，易宗夔率先發炮，認為這與立憲政體的三權分立違背，要求彈劾軍機，得到議員的鼓掌響應，緊接著民選議員陶鎔、陶峻、羅傑相繼發言，直斥內閣軍機不負責任，激進之語甚多，「本院議事現在毫無效力，我們議員還是要在這個地方做什麼事？軍機大臣把資政院推倒之後，試問軍機大臣能否把中國鬧到不亡？試問中國亡了，軍機大臣身家何在？富貴何在？」如此種種激烈話語，充斥在當日的議場中。拋卻言辭的不滿情緒，議員的核心要求其實在於軍機處應對皇上與議會負責，建立起現代的內閣責任制度，資政院這樣才能實現立法與監督的作用，否則根本無法挽救國事的危急。不過一到彈劾軍機處的議題，資政院內即開始劇烈分化，民選議員與欽選議員的立場顯然有別，議員陶峻就說：「議院責任在於維持國家的安寧，軍機大臣不負責任，置國家安寧於不問，我們百姓就危險的很，所以民選議員要彈劾他。但如果國家亡了的時候，試問欽選議員還能坐在這個地方嗎？」對於民選議員而言，儘管他們深知國家與人民的直接關聯，但他們也試圖讓欽選議員們認識到，亡國對於他們的利益百害而無一利，因此不能以袒護的心態去看待彈劾軍機的議案，而是要督促內閣責任制的形成。不過，彈劾一事雖讓議員們群情激奮，但權柄畢竟操控於攝政王為首的宗室內閣手中，最終也只是落到「雷聲大，雨點小」的尷尬境地。但從資政院的前後表現來看，無論欽選、民選，其實對於立憲、內閣，均無大的異議，政府應要負責等等現代政治觀念，也算不得什麼石破天驚的想法，如有分歧，也只是或激進、或漸進的些許差別。到了宣統年間，立憲已不再是觀念上的傳播，而是箭在弦上不得不發的局面。而且以當時資政院的議政記錄來看，議員們的發言、辯論、議事，其公開程度、對議事規則的把握，專業的水準，都可稱為一時之美，遠非今人所能想像。1911年5月，攝政王載灃宣布推出新的責任內閣，基本維持了舊體制的人選，儘管內閣中有多達五位王公成員，被譽為「皇族內閣」，但立憲派顯然更在意的是擔任總理大臣的慶親王奕劻，這意味著原本可以緩衝皇室與立憲派之間矛盾的責任內閣，反而成為君權的延伸。不久，資政院聯合會就發表聲明，認為新的責任內閣實質上仍然是軍機處，「名義上是憲政體制，實質上還是君主政體」，要求皇室宗親不能入閣，但是載灃在政治上的「短視」使得他一如既往地拒絕了資政院的要求，認為這是朝廷權力，不容改變。如此一拖，辛亥革命接踵而來，當年資政院尋求立憲的種種努力，也從此進入歷史的故紙堆中，以致今日讀來，仍讓人唏噓不已