汪玉凱：破除政府特殊經濟利益

06-16

　　摘要：中國的經濟轉型在很大程度上取決於政府本身的轉型；而中國政府轉型在很大程度上又取決於能否破除政府自身的特殊利益行為。

　　特約作者汪玉凱國家行政學院教授、中國行政體制改革研究會副會長　　在整個「十二五」期間，轉變經濟發展方式將是貫穿其中的一條主線。但在筆者看來，中國的經濟轉型在很大程度上取決於政府本身的轉型；而中國政府轉型在很大程度上又取決於能否破除政府自身的特殊利益行為。　　防止政府利益演化為特殊經濟利益　　根據諾斯的理論，國家有兩種職能：一是促進社會福利最大化；二是追求自身利益的最大化。這兩個職能有時是相互矛盾的，　　諾斯根據不同國家對兩個職能的側重點不同，把國家分為三種，即「中性」的國家、契約的國家和掠奪型的國家。他認為能促進社會福利最大化的國家屬於前兩種類型，這類國家能夠提供有效產權制度安排、平衡各種利益集團之間的利益。而把自身利益放在第一位的是掠奪型國家。這類國家以促進統治者利益最大化為己任，無心提供有效產權制度安排，在各種利益集團之間更傾向於統治者自身利益。　　諾思的理論值得我們思考，這裡面政府是國家的代表，政府是追求利益的。對此，我們需要考慮三點。　　第一，政府如果有自身的利益，那麼政府的利益究竟是什麼？第二，政府應不應該有自身的特殊利益？第三，政府能不能追求自身特殊利益最大化？我認為，這三點都是需要我們去分析的。我的判斷是：一是政府有自身的利益，這就是國家的利益。二是政府利益和國家利益相一致時，與人民的整體利益也大體上一致。三是如果政府把自身利益異化為特殊利益，特別是追逐自身的特殊經濟利益，就會侵害公眾利益。四是如果政府把追逐自身的特殊經濟利益演變成為一個既得利益集團的利益，就走向了反面。　　如果把政府自身利益異化為特殊利益，特別是追逐經濟利益，就是極端錯誤的。我們應反對的是政府的特殊利益，尤其是政府的經濟利益。原因有三：第一，不符合政府權力來源於民的理念；第二，不符合主權在民的基本理念；第三，承認政府自身的特殊利益可以最大化，是對公眾利益的褻瀆。這涉及到如何認識政府的本質。　　就政府的本質而言，政府的所作所為都應和「公共」相聯繫：代表公共利益、行使公共權力、管理公共事務、提供公共服務、維護公共秩序、承擔公共責任。這實際說明政府、市場、社會三者是互補關係。其中，政府是公共部門的最主要組織，市場不能解決的問題才由政府公共部門出面來解決，而政府的公共部門的所作所為不能以營利為目的。在政府和市場雙重失靈的領域，則由社會承擔。當然，政府也有失靈的地方，政府解決的是多數人的問題，但無法為每個人提供個性化服務。比如，政府只能提供九年義務教育，但卻無法滿足小孩上貴族學校這種個性化的需求。這一部分，只能交由市場解決。當然，個性化需求越強烈，社會可能越發達。　　但在現實生活中，政府存在自身特殊利益是一種普遍現象。政府既是國家利益執行者，同時又是人民利益的代表者。國家利益和人民利益儘管根本上是一致的，但在現實生活中常常是有明顯衝突的。比如，目前中國存在的國富民窮問題，就是國家利益和人民利益在分配領域衝突的反映。因此，既要看到國家利益和人民利益一致的一面，還要看到國家利益和人民利益衝突的一面，而且要特別注重研究國家利益與人民利益衝突的一面。　　再比如，維持國家利益的費用與人民福利的關係。有資料顯示，目前中國維持社會穩定的人員大量增加，維穩的費用大幅度上升，行政管理費用居高不下。根據溫家寶總理在今年的政府報告中披露的數字，2010年全國的公共安全支出高達6400億元，而當年的軍費開支也就6000億元。儘管這6400億元公共安全支出中，維穩只是其中的一項支出，但這方面的費用大幅度上升，可能也是一個不爭的事實。很顯然，國家在這方面的開支越大，必然會擠壓投放於人民福利的財政支出。再比如，一個國家的財政支出結構中用於民生的醫療、教育、社保、就業四大支出所佔比重，也很能反映這方面的真實情況。從國外發達國家的情況看，用於上述四大支出的財政支出，一般都要佔一個國家財政支出的50%以上，但是中國2009年這四大支出占財政支出的比例只有28.8%，遠遠低於世界平均水平。可見，在現實生活中，國家利益與人民的利益實際上也有衝突的一面，需要認真研究和處理。　　在缺乏對政府有效監管、權力有效制約的體制框架下，國家利益給政府追求自身特殊利益提供了很大的制度和政策空間。政府可以用維護國家利益為託詞，謀求自身特殊利益的最大化，國家利益也就成為侵害群眾利益的借口。因此，政府行為是否端正、制定的公共政策能否代表公平正義，就成為人們衡量一個政府好壞的重要尺度，也是社會評價一個政府是否追求自身特殊利益的重要指標。　　中國政府特殊利益在膨脹　　一是政府過度主導經濟生活，由此容易導致政府與民爭利。具體包括政府招商引資；開辦國有企業；直接投資；經營城市；土地徵用與出讓等。現在政府在城市周邊拿地越來越困難，因為農民都知道土地要增值。現在的城市化發展模式對農民形成了雙重剝奪。一方面，農村向城市提供了源源不斷的廉價勞動力，但是農民工在城市中卻沒有基本的社會保障。另一方面，城市化成為圈地化，農民基本上被排斥在獲取土地城市化後的增值收益之外，這再次構成對農民的剝奪。　　政府與民爭利，還表現在政府過多開辦國有企業以及國企任職的官員拿高薪。國有企業主要應該集中在市場不能企及的公共領域，從競爭性領域退出。要堅決廢除國有企業的高管層拿高薪的制度。其基本原則是，凡是能在國有企業和黨政部門輪迴任職的官員，工資可以比在政府任職略高一些，但一律不能拿市場高薪。總經理的待遇要與企業的業績相聯繫，可以拿高薪，但必須經由公開招聘，且永遠不能回到黨政部門當官。　　正是由於政府存在著明顯的與民爭利現象，從而強化了其特殊利益傾向：如權力部門化、部門利益化、部門利益法定化、利益個人化。　　二是形成特權頑症。我們已經形成了一個由特權支撐的、巨大的官僚體系，這在世界上是少見的。比如領導幹部享有個人專車，這在世界上許多國家，別說退休領導人員不可能擁有專車，連在職官員也不可能有那麼多人擁有專車。但在中國卻暢行無阻。儘管社會對「三公消費」（公車消費、公款招待、公款出國）有很多質疑的聲音，但這個問題依然長期得不到應有解決，甚至至今仍是一本糊塗賬。　　三是公共屬性被異化，政府過度關注自身利益。由於強勢利益集團干擾太多，使收入分配製度改革從2006年提出以來至今難有大的突破。如果說過去中國更多的是面臨著改革派與保守派的爭論，到目前為止，已經在很大程度上變成了利益之爭。有人說，中國的權力、資源、資本三者疊加已經形成了巨大的利益集團，正在吞噬全國人民的福利。以壟斷行業為例，2008年全國在壟斷行業就業的人群只佔全國就業人群的8%，但是卻拿走了全國工資福利的一半，形成了巨大的行業不公。　　政府特殊利益膨脹，造成行政壟斷嚴重，市場規則被破壞，導致公共政策制定的公平、公正性受到質疑，政府公信力下降。目前中國群體性事件每年發生近10萬起，這與政府的公共治理不當甚至侵害公眾利益有直接系，值得我們警醒。　　關鍵是抑制政府的特殊利益　　一是理念上要破除政府可以有自身特殊利益甚至將之合法化的思維。這一點也許是最重要的一個方面。因為在許多政府官員頭腦中，不僅看不到處理國家利益和人民利益之間關係的複雜性，而且往往將之簡單化，還自覺不自覺地捍衛自身的特殊經濟利益，甚至將之合法化。　　二是要界定政府、市場和社會的邊界，把政府行為的行駛嚴格限制在公共領域。從根本上說，政府只有不亂作為，不越權，才能從根本上有效遏制政府的特殊經濟利益。　　三是按照上述思路，加快政府自身改革的步伐，包括減少行政審批、剷除腐敗溫床，公開官員財產，降低行政成本，廢除各種不合理的特權。從全球看，很少有國家像中國的審批範圍這樣廣、面這樣寬、程序這樣不規範、自由裁量權這樣大。中國的審批制度實際上已經演變成一個由計劃經濟轉向市場經濟的怪胎。這個怪胎反過來是要「吃人」的。有這麼多的官員在這個怪胎面前「敗下陣」來，就是很好的注釋。　　資料顯示，從黨的十六大以來，中國每年抓出的省部級腐敗分子平均達到8人，而2009年竟然達到20人。反映了腐敗蔓延的勢頭還沒有得到有效的遏制。實際上，中國的腐敗問題在一定程度上是當前的體制機制所導致的。1974年之前的香港也很腐敗，1974年，香港創建了廉政公署，廉政公署完全獨立，只向總督負責，公署對工作人員的素質要求及管理非常嚴格，工作人員有任何瑕疵都要離開。從此，香港的廉潔度直線上升，在全世界公共治理評價中，廉潔指數近幾年連續排在世界前幾位。香港反腐成功的例子再一次證明鄧小平所說的，制度好可以使壞的行為受到約束，制度不好可以使好人走向反面。　　所以，要大刀闊斧地改革幹部選拔制度。在官員的財產申報與公開、加大對官員的問責等方面要有實質性的改革舉措。說到底，中國的改革只有在政治體制改革層面有了真正的進展，才能真正取信於民，未來改革才能夠步入一個新的境界，2020年建成完善的社會主義經濟體制的目標才有可能實現。