「省直管縣」是國家重大戰略等文章

「省直管縣」是國家重大戰略

國家行政學院張占斌教授新著、國家社會科學基金重大項目資助成果《省直管縣體制改革的實踐創新》（以下簡稱《創新》）一書，已經由國家行政學院出版社2009年1月正式出版。國內學者系統研究「省直管縣」問題的還不是很多, 張占斌教授多年來一直關注縣域經濟，在很多重要場合一再強調「省直管縣」是實現統籌城鄉和推動縣域經濟發展的有效手段。《創新》一書在理論與實踐方面做出了積極的探索，提出了一些有價值的觀點和政策建議，非常值得一讀。

2009年中央一號文件明確指出，推進省直接管理縣（市）財政體制改革，將糧食、油料、棉花和生豬生產大縣全部納入改革範圍。穩步推進擴權強縣改革試點，鼓勵有條件的省份率先減少行政層次，依法探索省直接管理縣（市）的體制。中央近年來在不同文件中對「省直管縣」改革問題已數度涉及，但一號文件中的這段話無疑是最新的表述。這也再次表明中央鼓勵地方大膽創新、推進行政體制改革的決心。下面結合對《創新》的理解，談一下有關「省直管縣」問題。

「省直管縣」改革目的是把縣域經濟做強

改革開放以來，縣域經濟較快發展很大程度上得益於制度創新的推動。上世紀80年代初期實行的家庭聯產承包責任制的制度創新，極大地調動了農民發展生產的積極性，促進了農村經濟大發展。另一次是90年代初中期，有了農村辦工業的制度創新，鄉鎮企業異軍突起，農村經濟又一次得到較大的發展。當前，伴隨著全面建設小康社會的推進，縣域經濟制度創新又進入活躍期。從政府管理的角度來看，政府管理體制的創新和公共資源的配置變化，也會對縣域經濟發展產生重要的影響力。

縣域經濟是我國區域經濟的基本單元。據統計，目前我國有2070個縣域經濟體，占國土面積的95%，占人口的74%，佔地區生產總值的60%。全國已轉移的農村勞動力，縣域經濟吸納了近70%。我們這麼大國家，如果縣域經濟不能較快發展，會直接影響到城鄉一體化進程，也會直接影響到「三農」問題的解決。這些年，我國縣域經濟發展活力不夠的一個重要原因在於縣級政府權責不對等、經濟管理較弱、自主發展的空間較小。「省直管縣」改革出台，它的目的就是推進縣域經濟的發展，推動城鄉一體化。

現在壯大縣域經濟迫切需要推進扁平化放權式改革，增強縣一級政府發展經濟的自主性、積極性和創造性。縱觀我國改革開放三十年的發展，放權式改革是調動行政或市場主體積極性和創造性的基本經驗。當前，促進縣域經濟的發展迫切需要制度創新，從管理體制上對縣域經濟「鬆綁」，實行「擴權強縣」直至「省直管縣」。如果全面回顧浙江改革開放三十年，我們不難發現，浙江奇蹟的出現，「省直管縣」的財政體制發揮著重要的作用。這是作者在《創新》中重點論述的內容。

今年中央一號文件，明確指出，調整財政收入分配格局，增加對縣鄉財政的一般性轉移支付，逐步提高縣級財政在省以下財力分配中的比重，探索建立縣鄉財政基本財力保障制度。推進省直接管理縣財政體制改革，將農產品的大縣全部納入改革範圍。這說明中央要減少地市環節，鼓勵省「一竿子插到縣」，這是中國當前地方行政改革的端倪，是國家的大戰略。

怎樣看待「省直管縣」的改革動力

市管縣在某種意義上是改革階段性產物，有它的階段性和局限性。今天市管縣的弊病越來越多地暴露出來，這說明我們正在經歷的又是一個新的歷史階段，由於社會的進步，政治經濟條件的變化，市管縣的改革是一種必然。《創新》一書指出，實行「強縣擴權」和「省直管縣」改革，有著鮮明的時代動因和深遠的戰略意義，在新的歷史發展階段，需要我們加深認識。

經過三十年的改革開放，再看我們的行政體制設置、行政基本格局，確實在一些方面存在不相適應性。比如像崑山這樣的縣級市，經濟快速發展，但行政體制設置、行政基本格局變動卻相對滯後，發展和解放生產力，對整個行政的基本格局提出了改革要求。另外，現在我們國家正處在工業化、城鎮化發展的重要時期，縣域經濟社會的快速發展顯得尤為重要。由於發展的需要，客觀上就變成了改革的動力。

從另一個視角看，市場經濟體制改革正在逐漸深化，社會管理問題、公共服務需求問題更加突出了，這就需要我們在省和縣兩個層面更有效強化對老百姓的公共服務。當初省一級沒有這個財力，現在我們省一級的財力明顯增強了，我們有力量通過「省直管縣」的財政體制的調整，來強化縣一級在基本公共服務、社會管理這方面的職能。所以無論從提高行政效率，還是適應發展階段，強化縣一級政府這些基本公共服務職能，還是從現實條件來看，省一級有這個財力做到「省直管縣」。這樣，縣在履行它的事權的時候，就有財力的保障。

我認為「省直管縣」改革動力主要來自三個方面：一是來自普通群眾。就是老百姓對建設公共服務型政府的訴求，對改善民生的訴求。改革開放發展到這個階段，我們的社會問題、民生問題更加突出了，我們現在要強縣，強在哪裡呢？就是要強它的社會管理、基本公共服務，並且通過財政體制的調整，來保證縣一級政府有足夠的財力改善民生。這是我們改革的最大動力。二是來自縣一級廣大幹部。我們的政府要執政為民，要保證縣域經濟、社會有一個可持續的發展。幹部們力爭更大的發展空間，擴展更大的發展權力，這是「省直管縣」改革政策得以推進的很重要的因素。三是來自於中央決策層。中央看到了政府管理在推動城鄉一體化過程中的重要作用，「省直管縣」就是要用最小的行政成本產生最大的行政管理效益，而且這一改革有可能帶動地方整個行政效率的提高，降低持續攀升的行政成本。

怎樣看待「省直管縣」的適合條件

中央一號文件提到穩步推進擴權強縣試點，探索省直管縣的體制時，強調在「有條件的省份」展開，怎樣看待這一問題呢？

改革開放以來，地方政府的建設有了很大的變化，縣一級政府所在地交通已非常發達，電子政務已經完全改變了信息傳遞的手段，這使我們從客觀上具備了省直管縣的能力。另外很重要一點，這些年來縣一級政府的工作人員整體素質和能力有了很大的提高，他們大多都為改革開放以後正規院校的畢業生，並接受一定的考核進入到政府中來，這對推動「省直管縣」改革是有非常意義的。《創新》一書對浙江、海南、重慶等地「省直管縣」執行情況給予了充分的肯定，並用統計數據加以說明。

我認為縣級完全有能力，完成「省直管縣」賦予的職責，完全有能力承擔起本地的公共服務、社會管理這些最基本的政府管理的責任。要相信我們的各級幹部隊伍，現在之所以感到縣級行使很多的權力，或者很多需要地級市來協調，這主要是縣一級行政體制固化下來了。現在推進「省直管縣」的過程中，最大的障礙一個是省里一些部門是否願意把一些權力下放，另一個是地級市是否願意把一些權力往外剝離，這是我們需要認真思考的問題。行政體制改革越往下推就越涉及到政府間的利益關係，部門利益、層層的官員利益，這是客觀存在的問題。從我們改革經驗來說，也許高層強力推進「省直管縣」進展會順利些。

由於多年的市管縣領導體制，地級市和縣級在利益上形成一定聯繫，特別是城市化的發展中。現在要剝離開來，使他們能夠各自發揮各自的作用，確實有大量的工作需要做。這也可能是中央先搞財政上的「省直管縣」的一個出發點。不管怎樣說，省直管縣是一個符合階段發展重大戰略，我們就要推進下去，視不同地域情況有所變化。在沿海、內地、特別是少數民族地區要結合當地的實際推進這項改革，不要一刀切，也不要一窩蜂，要有條件的開展。

河南省管縣改革中存在的問題及對策

一、現行「市管縣」體制存在的弊端

所謂「省管縣」改革,就是將現存秩序下的「縣由市管」模式改為「縣由省管」模式。何以要進行「省管縣」改革這須從「市管縣」體制的弊端中尋找答案。1.「市管縣」法理上缺乏依據。憲法是國家的根本大法,國家的制度設計和施政方略必須以憲法為依據,建立在憲法的條文解釋上,這也是依法治國原則的基本要求。然而,現行憲法中卻沒有「市管縣」的定位。我國現行憲法第30條規定:省、自治區分為自治州、縣、自治縣、市;直轄市和較大的市分為區、縣;自治州分縣、自治縣、市。就此而言,我國可以轄縣的行政單位有省、自治區、直轄市、較大的市和自治州五類單位,其中沒有市(地級市)。所以,改「市管」為「省管」符合憲法精神。2.「市管縣」體制阻礙縣域經濟發展。縣由市管,一方面縣級財政稅收要受制於市,被市提留一部分;另一方面,中央或省的財政轉移支付也會經常性的出現被市級政府截留的現象,由此造成縣級政府財政空虛,經濟發展後勁不足。而且,由於種種原因,一些重大的經濟發展項目難以進入縣,嚴重製約了縣域經濟的長遠發展。3.「市管縣」體制不便於省級政府與縣級政府直接溝通。過去信息技術不發達，地方政府部門之間的空間距離遠，市管縣是建立在這種省縣跨度過大，省縣難以融通的基礎之上的，而今信息技術已高度發達，交通也日益便利，省與縣之間的空間距離已大大縮短，他們能夠直接地進行交流與溝通。省政府的政策能迅速傳達到縣，縣政府的具體情況也能很快傳達到省。實施「省管縣」，一方面有利於減少政府層次，降低政府溝通成本，提高行政效率；另一方面也會增強縣級政府對上級決策的執行能力。

二、河南省「省管縣」改革的現狀

1、改革概況。2005年溫家寶總理在農村稅費改革工作會議上指出：「具備條件的地方，可以推進『省管縣』試點」；2009年6月，財政部要求，在2012年底前，力爭在全國除民族自治地區外，推行財政「省管縣」。在此背景下，全國共有22個省（直轄市）在進行「省管縣」的改革探索。河南省於2004年5月下發了《河南省人民政府關於擴大部分縣（市）管理許可權的意見》，賦予鞏義、項城、永城、固始、鄧州等35個擴權縣（市）與省轄市相同的經濟管理許可權和社會管理許可權。其後又於2007年9月下發了《河南省人民政府關於進一步落實擴權縣（市）政策的通知》，針對「省管縣」改革進行積極的政策引導。擴權的內容的10項：第一，計劃直接上報。擴權縣（市）的國民經濟與社會發展計劃直接由縣（市）有關部門直接向省有關部門上報、銜接。第二，財政直接結算。擴權縣（市）財政體系直接對省。第三，經費直接安排。省有關部門向設區市劃撥經費等資金時，凡規定擴權縣（市）應當享有的，一律在所設區市名下以「其中」形式直接向擴權縣（市）劃撥。部分收費由擴權縣（市）組織徵收，直接上繳國庫，部分資金由擴權縣（市）直接向省申請。第四，稅收部分調整。如營業稅減免，規定萬元以上由擴權縣（市）直接申批；規定萬元以上由擴權縣（市）審批處理損失，申報稅前虧損；國產設備額的抵免企業所得稅審批；由擴權縣（市）直接報省里等。第五，項目直接申報。凡不需要國家、省、設區市出資或平衡條件的政府投資項目（不含黨政機關辦公樓和培訓中心），均由擴權縣（市）投資主管部門按照建設程序自行審批；需報送國家和省投資主管部門審批的政府投資項目，由擴權縣（市）投資主管部門按照建設程序直接向省投資主管部門申報，並抄報所在設區市投資主管部門。第六，用地直接報批。擴權縣（市）國土規劃、土地利用總體規劃的編製、修編和調整，由擴權縣（市）政府直接報省政府審批，報省有關部門備案，同時抄報所在設區市有關部門。第七，證照直接發放。擴權縣（市）有關部門直接核發所在設區市許可權內的各種證照，國家法律、法規明確規定由設區市發放的證照除外。第八，部分價格管理許可權下放。第九，統計直接發布。發布分地區統計資料時，將擴權縣（市）的主要統計數據在所在設區名下的以「其中」形式列出。第十，政策直接享有。今後省政府及其的關部門依據法律、法規的實際管理的實際需要，委託設區市政府及其有關部門代行的管理許可權；擴權縣（市）原則上同時享有。2009年5月5日，河南省人民政府在《關於完善省與市財政體制的通知》中進一步擴大了省管縣改革試點範圍，增加了蘭考、滑縣等15個縣（市）為「省管縣」，賦予其與省直轄市相同的經濟管理許可權和部分社會管理許可權，省財政在體制補助、稅收返還、轉移支付、財政結算、專項補助、資金調度等方面直接核定並監管。

2、 改革中存在的主要問題。在這兩次試點推動中，共實現了50個縣（市）的省直管，是河南縣（市）的近一半。在改革試點中，因各地情況不同，改革的許可權也不同。鞏義、項城、永城、固始、鄧州5個試點與其餘縣（市）的擴權幅度有較大區別。就河南省「省管縣」改革實踐來講，存在的問題是顯而易見的。第一，省級政府內部在政策制定上缺乏連續性，致使縣級政府推進改革的信心不足。河南省自2004年實施「省管縣」改革以後，特色經濟強縣在「放權」的寬鬆政策環境下，縣域經濟和城鄉經濟均顯現出新的活力。但是在2008年1月份河南省發改委發布了河南省發展改革委員會關於取消若干擴權管理許可權的通知，共有12項特權項目被取消或者調整，約佔總項目的20%。「特權」的取消會對已經享受政策優惠的縣（市）造成一定程度的衝擊，比如，關於「外派勞務」這條許可權的取消，可能對一些工業基礎好的後勁（市）影響不大，但對於勞務輸出大的縣固始不講，就造成了很大的衝擊。第二，縣在省和市之間的地位尷尬。由於尚停留在財政許可權改革，體制內的矛盾顯現。縣（市）財政體制上雖然實現了與省的對接，但是行政管理體制不變，全部或大部分人事任免權仍然歸地級市管，這就使縣（市）的主要領導在擴權改革的實際執行上不得不顧慮所在市的整體發展規劃。第三，地級市對「省管縣」改革試點工作支持力度不夠大。大部分的省（市）在財政經濟許可權方面都是部分地下放，並非完全意義上的統收統放。在一些需要省、市、縣三級財政共同承擔的項目配套資金上，地市級政府以縣級財政已經實現與省實現對接為由，不在安排其對應的資金。比如，如果一項三級承擔的配套資金在改革之前，省市縣是按照6：3：2的比例進行資金劃撥，但是在改革後，市一級的配額撥款就以縣財政與省財政已經對接為由拒絕發放，結果在一定程度上使試點縣（市）獲得的政策優惠大打折扣。

三、「省管縣」改革後市級政府的發展問題思考

由「市管縣」改革到「省管縣」，從一定意義上說是權力與利益的再調整，所以改革中最大阻力自然是地市級這層政府。

1、市級政府應未雨綢繆，積極尋求自我發展的路子。為推進「省管縣」的良性開展，市級政府不管自身利益如何，都只能「忍痛割愛」，服務於改革大局。誠然，管縣的權力收歸省之後，市的財政收支減少。「省管縣」改革實施之後，市級政府為了保持穩定和可持續發展，就必須採取「自救」措施，可以通過精簡機構人員、重組和調整機構職能的方式，減少經常性行政開支，從而減輕財政壓力；另一方面，由於政策的調整，市級政府由原先的縣財政「管理者」轉變成了自己「創業者」，這就要求市政府提高自主創收能力，增加市政府的收入。由於歷史的緣故，在「省管縣」改革前，市政府發展的優惠政策要比縣多，區位優勢也比縣明顯，交通、基礎設施等硬體建設和政風民情等軟環境都較縣有優勢，並在招商引資方面也具有很強的競爭力，所以，省管縣改革後，市在工業經濟的發展方面還是大有可為的。

2、國家、省政府要給予市級政府必要的扶持性保障措施。一方面，地級市設置的初衷就是發揮中心城市的輻射帶動作用，從而影響周邊統轄縣（市），以期實現區域的全面發展。「省管縣」改革後，一個明顯的事實，就是地級市政府的管理幅度縮減。為了保證其發展空間和潛力，在行政區划上需做出一定的調整，比如對與地級市毗鄰的縣（市）進行撤市（縣）劃區，納入地級市政府的管轄範圍，從而增加其利用資源和發展空間。河南省鶴壁市轄兩縣三區，本來就地域有限，「省管縣」改革後，發展空間上更是捉襟見肘，對於這種特殊情況，改革時應當考慮。為地級市政府的可持續發展，繼續使其擔負中心城市輻射帶動作用的歷史使命，國家在行政區劃的調整法規上應該對地級市有所簡便的傾斜。另外，改革前後，市級政府財政收入反差會很大，對於一些市級財政相對困難的地方，在一定時期和規劃內省級財政有必要扶持和照顧其發展。

3、「省管縣」改革後，地級市政府的職能要作相應的調整。地級市作為一級政權機構，麻雀雖小，卻五臟俱全，以往主要扮演「管理者」的角色，自身財力有限，更多地是靠對縣的「提留」維持生計。實行「省管縣」體制後，由於縣級財政和省對接，省一級的財政和轉移支付能力得到很大加強。而與此相對的是，地市級財政大幅度縮減，成為與縣級財政地位平等的主體。地級市除了靠自力更生，增加財政收入外，為了維持其財政的正常運轉及其穩定，在改革後地級市的職能做出明顯的調整，應把注意力轉移到城市管理、市民服務等公共職能上來，積極地開發城市功能。

眾所周知，我國地方政府制度的原則之一就是在中央政府的統一領導上，充分發揮地方的主動性、積極性。的確，推行「省管縣」改革有助於減少行政層級、降低行政管理成本和促進縣域經濟健康發展。但是，對於喪失既有按理許可權的市級政府，無論是從「省管縣」改革順利進行的全局來說，還是就地方發展積極性的調動上來說，這一利益主體在改革後的健康發展問題都應該引起我們足夠的重視。