中國歷代官制演變之方式

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中國歷代官制演變之方式

【作者：陶元珍來源：五柳村】

　　史學研究之對象為史實。史實包含過去「事」「制」之全部，至為繁賾，欲一一明晰之，勢不可能，要在知其變而明其所以變而已。今茲所述，不過就國史之一極小部分略陳淺見，列舉之方式固多未盡，對各方式之解釋亦非定說。切望讀者教之，當隨時補充修正也。　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　卑官變為高官　　漢制尚書令秩千石，尚書僕射及諸曹尚書秩僅六百石，至魏晉則令仆尚書均列三品，略與漢之二千石相當，地位高於曩昔。蕭梁列尚書令於十六班，尚書左右僕射於十五班，均視二品，令仆品秩復較前為升。至陳則尚書令更升至一品，位極人臣之尊。　　宋升尚書左右僕射至從一品，明升六部尚書列正二品，清復升至從一品，而僕射尚書之用亦幾於極尊矣。　　魏晉劉宋中書監均列三品，至陳則升至二品。又中書令魏晉劉宋陳均列三品，至唐則升列正二品，宋復升至正一品，地位亦愈升愈高。其中書侍郎，魏晉劉宋均列五品，至陳則四品。唐復升至正三品。中書令原系曹操為魏王時之秘書令，曹丕黃初中始改稱，並增置監。秘書令之地位甚低，是中書令本亦卑官也。　　秦之侍中本以丞相史為之，官卑可知。漢代侍中之秩尚不過千石（從「漢官秩」）至魏晉劉宋陳均列三品，北魏北齊侍中亦列正三品，地位已較前為高。唐更升侍中列正二品，宋復升至正一品，較秦之丞相史侍中者，高卑奚啻霄壤了。其給事黃門侍郎，漢代秩僅六百石，魏晉劉宋亦尚列五品。蕭梁猶列十班，視五品。至陳則列四品，北魏北齊及隋之黃門侍郎亦列正四品。唐之門下侍郎更升列正三品，宋又升至正二品。亦非復漢代卑官之舊矣。　　明初設內閣，直閣者悉翰林院侍讀侍講修撰編修檢討之屬。品秩極卑。後漸例以殿閣大學士充之，而殿閣大學士終明之世不過正五品，仍非高官。閣臣之加官如公孤尚侍之類，皆僅虛銜，其本官固頗卑也。至清初始定滿大學士正一品，漢大學士正二品，尋俱為正二品。雍正八年又俱升正一品，而大學士品冠百僚遂為常制矣。　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　高官變為虛銜　　殷周並有太師太傅太保之官，皆為實官而非虛銜。西漢而後，此三官之地位最高，惟常有其名而不備其人，類以為加官或贈官，甚少實居其位者。間並其名亦廢之。沿及清末猶存此三官之名，而固久已為虛銜矣。其少師少傅少保太子太師太子太傅太子太保太子少師太子少傅太子少保諸官，亦高官也，設置較晚，而變為虛銜則同。　　古之三公本指太師太傅太保而言。漢因秦制以丞相太尉為二公，並以太尉司徒司空為三公，太尉司徒司空遂冒三公之名，亦稱三司。地位尊崇，本皆實官也。及至隋代，此三官亦不備置，無其人則闕。初猶有府僚，尋皆省去。沿及唐宋，此三官遂亦僅為加官贈官而成虛銜。至元以後，並此虛銜亦無之矣。　　尚書令侍中中書令至唐代已成高官，而其變為虛銜亦始於唐代。唐自太宗曾為尚書令，後無敢居之者，侍中中書令亦漸為加官及贈官而鮮有實任。宋代此三官均為虛銜，孝宗乾道八年且並此虛銜亦刪去之。元代中書令例以皇太子或相臣兼掌，而實際治事者仍為相臣。明初群臣請依元制以皇太子兼中書令，太祖不許。於是中書令繼尚書令侍中之後，先中書省而永廢矣。　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　差遣變為實官　　漢文帝命丞相史出刺諸州，刺州乃差遣，非實官也。及武帝定設各部刺史，刺州乃不復為丞相史之兼差，而刺史為實官。此各部刺史，顯由刺州之丞相史演變而來，故以刺史為名也。　　唐常以他官參宰相職，所加使命不一，胥屬差遣，均無品秩。宋之同平章事參知政事亦然，元則明定平章政事列從一品，是乃實官，非復差遣矣。　　宋以朝臣出知府州，曰權知某府軍府事，權知某州軍州事，又有知軍知監者，縣令亦命京朝官出知，要皆差遣。明興不因元制，遙承兩宋，普設知府知州知縣之屬，惟俱有定品，則又為實官而非差遣矣，其同知通判，亦同此例。　　明以都察院都史副都史僉都史或各部尚書侍郎之屬總督軍務，巡撫地方，總督巡撫，俱無品秩，亦皆差遣。至清代則定總督從一品巡撫正二品，並為實官矣。　　明制總兵官副總兵參將游擊將軍守備把總，無品級，無定員。總兵副總兵率以公侯伯都督充之。參將以下亦各有本官，是總兵以下把總均差遣也。至清乾隆十八年定提督軍務總兵官從一品，鎮守總至兵官正二品，悉停所系都督都督同知都督僉事各銜，而總兵遂為實官。其副將以下諸官則在清初即已定品矣。　　明布政司左右參政左右參議，按察司副使僉事均無定員。其分司各道，名稱不一。曰督糧曰督冊曰分守，參政或參議之所分司也。曰提學，曰清軍，曰驛傳，曰分巡，曰兵巡，曰兵糧，曰水利，曰屯田，曰鹽法，曰管河，曰撫治，曰監軍，曰招練，曰巡海，曰糧儲，曰兵備，則參政參議副使僉事均有分司者。無論所司何道，均系差遣，並無品級，其參政參議副使或僉事始為本官。清代定道員列正四品，悉廢參政參議副史僉事諸官名，而道員遂非差遣矣。　　清光緒元年定出使制。命侍郎郭嵩燾使英，翰林院侍講何如璋使日，京卿陳蘭彬使美及西秘，是為對外有駐使之始。郭等均帶本官其出使為差遣，後此星使聯翩四齣，使差仍非實官其使館中之參贊翻譯各員及分設各地之總領事領事副領事亦然。光緒三十四年定頭等出使大臣正一品，其下參贊正三品，通譯官正五品。二等出使大臣正二品，其下參贊官，二等參贊官，三等參贊，二等通譯官，三等通譯官，一等書記官，二等書記官，商務委員等品級有差。其總領事列從四品，領事正五品，副領事從五品。又三等出使大臣正三品，於是均成實官。惟頭等出使大臣為特使，非駐使，事畢則省。三等出使大臣亦不恆置。由使領各差至使領各官，亦差遣變為實官之例也。　　　　　　　　　　　　　　　　　　　實官變為虛銜　　實官變為虛銜，可分為二方式。一為他官治此官之事，居此官者徒有官名而無職守，此官遂成虛銜。一為此官治他官之事或兼任他差，於其本官之事反不過問，而此官亦成虛銜。宋在元豐改定官制之前，官名職守，泰半虛寄，三師三公不常置，宰相不專任，省寺監官，無定員，無專職，三省六曹二十四司，類以他官主判，雖有正官，非予敕不治本司事。中書令侍中尚書令不預朝政，侍郎給事不領省職，諫議無言責，起居不記注，中書常闕舍人，門下罕除常侍，司諫正言，非特旨供職亦不任諫諍，至於僕射尚書，丞郎員外，居其官不知其職者，十常八九。斯誠極實官變為虛銜之大觀。又節度團練防禦諸使及刺史，自宋初命朝臣出知其事，即成空名，元豐改制以後猶如是也。　　明代總督巡撫總兵官副總兵之屬以及布按分司諸道道員，雖各帶本官，實際並不治其本官之事，一旦離差，其本官亦連帶罷免，故其本官實為虛銜。清代疆吏每有就拜大學士，並不至京入閣辦事。又咸同以還，勇營將領補授綠營武官實缺者，往往仍留軍中帶勇，不赴任。亦屬此類。所不同者，明代督撫總兵等所帶本官均無定員尤濫耳。　　　　　　　　　　　　　　　　　佐官變為正官正官變為虛銜　　尚書省之正官本為尚書令，其下之左右僕射均佐官也。唐代因太宗曾為尚書令，其官非人臣所敢居，遂以左右僕射為尚書省之正官。宋元豐改定官制，尚書令官高不除人，由左右僕射分任宰相，亦系以左右僕射為正官。此尚書省也。又門下省之正官本為侍中，其下之門下侍郎亦左官也。唐代侍中已成虛銜，宋元豐改定官制以尚書左僕射兼門下侍郎行侍中職，是門下省之佐官亦成正官矣。其中書省之正官本為中書令，中書侍郎乃其下佐官，而元豐改定官制以尚書右僕射兼中書侍郎行中書令之職，是亦以佐官為正官也。元代中書省左右丞相之上以皇太子兼中書令，而實際任事者仍為左右丞相。明初不設中書令，而左右丞相在名義上亦為中書省之正官矣。佐官變為正官之前，正官類已變為虛銜，如前舉尚書令侍中中書令均久成虛銜，茲不贅述。尚書左右僕射諸佐官之所以變為正官，即由其正官或有其官而無其人，或有其人而不居其職故也。　　　　　　　　　　　　　　　　中朝官變為外朝官中央官變為地方官　　中朝官為君主私人之官，外朝官則國家之官也。中朝官變為外朝官如大將軍在漢代列中朝之首，至魏晉則為外朝官。又如侍中在漢代亦為中朝官，厥後地位日崇，亦成為外朝大臣。又如中書令在魏代本為君主私人，其後亦成為外朝高官，非復天子近臣。均其例也。中央官變為地方官如漢初刺州之丞相及武帝所設之部刺史，均非地方長吏，（刺史內統於御史中丞），至東漢末刺史兼攬地方行政權，不僅司監察，遂成為地方官。又如魏置都督，唐置節度使均系以中央官出外治軍，厥後都督節度使亦均變為地方官，又如明之總督巡撫均為京官之一員，固明史職官志不列作外官，至清代則總督巡撫並為疆臣。均其例也。　　　　　　　　　　　　　　　　　　長官本位變為機關本位　　以長官為主，因長官而有機關，是為之長官本位，以機關為主因機關而有長官，是為之機關本位。吾國古代，類以長官為主而鮮以機關為主，降及秦漢猶然。如因丞相而有丞相府，因太尉而有太尉府，因九卿而有九卿之寺。魏晉以還，則漸入機關本位時期。曰台曰省曰寺曰監皆機關也。而諸卿之改為諸寺卿，尤為由長官本位至機關本位之象徵。隋唐逮於明清，中央幾悉以機關為主，而如元之行省，明清之兩司則在地方亦趨於機關本位。今吾國由中央以至於縣，大都以機關為主。如委員長行營，戰區司令長官部，監察使公署，行政督察專員公暑一類長官本位之機關，究屬較少。蓋國史之趨勢如斯，不僅受他國之影響已也。　　　　　　　　　　　　　　　　　　對上述各方式之解釋　　以上所述不過說明吾國過去官制曾如是變，非謂其悉如是變，亦非謂其必如是變也。而其曾如是變者，絕非偶然，茲請略為解釋，並稍加評論。　　大凡君主欲集權於個人，恆喜重用與己接近之小臣以奪大臣之權。小臣官卑，雖重用之，不患其逼，且系與己接近者，亦不虞其背己，此於君主有利也。固漢光武帝政不任下，雖置三公，事歸台閣，而尚書職重，三公皆擁虛器。魏文帝承其父重用秘書令遺習，以中書監令並掌機密，而中書之職亦重。其侍中則在西漢已為要職。漢之侍中，直侍左右，分掌乘輿服物，下至褻器虎子之屬，事至卑而與君主亦至接近，所以能預國政，正由為君主之私昵故也。然諸臣職既重要，事實上其地位亦必隨之增高，官品之升，實系君主以法律承認事實。明清之大學士亦同此例。明代始則內閣與六部爭權，繼則六部屈於內閣之下，張居正當國時，各部尚書恂恂殆若屬吏。閣臣為君主所親信，其職重要，故部臣官雖高而不能與之抗。清代升高大學士之官品，即以法律承認閣臣事實上之地位。此前舉卑官變為高官之由來也。　　然君主究不欲高官要職合而為一，為免威柄之下移，常使高官無事可作，有同虛寄，故當職務重要之卑官地位增高而漸成高官之日，亦即其失職閑散漸成虛銜之時，前舉尚書令侍中書令之屬，由卑官而高官，由高官而虛銜，如出一轍。太師太傅太保在殷周初非最高之官，大學士在清世宗設軍機房（即後之軍機處）之後，雖未悉成虛銜，而重要事務移歸軍機，即在閣之大學士亦固已投閑置散。均可以此例通之。此前舉高官變為虛銜之由來也。　　政治制度雖常在變動之中，究不若實際政治變動之速，每有若干新的事務發生為舊官職守所無，而此新的事務最初每為臨時的，又不值增設新官，故每於舊官之中遣人兼理。厥後所兼理之事務漸成為經常的，則勢必於舊官之外命人專任，雖仍帶舊官名義，實已為額外之官，其所帶官名不過虛銜而已。終期以法律承認事實，以差遣為實官，於是舊官之外，復增新官。如前舉總督巡撫總兵道員及出使大臣等之變為實官，均循此例。巡撫之名起於明太祖時懿文太子巡撫陝西，成祖永樂十九年復遣尚書騫義等廿六人巡行天下安撫軍民，以後不拘尚書侍郎都史少卿等官，事畢復命，是巡撫尚為臨時差遣，任此差者其本官亦尚非虛銜。更後巡撫成常差，例以都史或僉都史充之，事實上都察院中並無如是多之員缺，任撫差者，罷差之後，鮮能返院，是其差遣不啻即其本官矣。總督之設始於明景泰初，本亦非常差旋設旋罷，任此差者，或為尚書侍郎或為都御史，要皆各有本官，厥後督差經常設置，任差者之本官亦遂成虛銜，胥屬因任差而加，罷差即連帶失去，非任差之前即為此官，罷差之後猶為此官也。明初總兵官亦非常設，有事始遣人充之，事已則罷。稍後例設總兵官鎮守各地，遂成常差，其所帶本官之成為虛銜與總督巡撫同，總兵官下之副總兵等亦同其例，清代之改總督巡撫總兵等為實官，即系以法律承認事實也。清廷之遣駐使，非出本願，故其始但命他官充之，未設專官。庚子亂後，依辛丑和約之規定，改總理衙門為外務部設尚書侍郎以下各官，前此之大臣章京等悉罷，而駐外各使仍為差遣，延至七年後始改為實官，其無誠意與各國交親，於此可見，而終不能不改，事實使之然也。其宋代知府知州知縣之制較為不同，本有府尹刺史縣令諸官，乃遣他官代治其事，使此諸官成為虛設，此實以他官奪此官之職，非因有新的事務而差人理之也。厥後出知者所帶本官，事實上皆為虛銜，則此諸差勢非變為實官不可。明代遙承宋制而不仍其差遣之舊，知府知州知縣均為實官，可謂善於因襲矣。此前舉差遣變為實官之由來也。　　實官變為虛銜之由來，前於舉例時已略述及，茲請更略論君主以他官干預此官之事而使此官變為虛銜之用心。蓋居其官而無其職，則事權不屬，居其職而非其官，則名義不正。或事權不屬，或名義不正，則均不足以犯上而作亂。此宋初君主所以寧使官制凌亂而不加以改正也。神宗銳意改制，似不明其祖宗之微旨，然其時宋室政權已極鞏固，亦不必惟事消極防範矣。至前舉高官變為虛銜，本可包於實官變為虛銜之內，惟高官之變為虛銜，主因由於官高故另釋於前，茲不再贅述。　　佐官變為正官，正官變為虛銜，性質與卑官變為高官，高官變為虛銜相同。正官之地位較高，君主不欲其位高而職重，故使佐官行正官之事。佐官行正官之事，事實上為正官，終則名義上亦為正官。正官無事可作，其成為虛銜，又乃必然之勢，前舉之例均可如是解釋。元常以太子兼中書令，是並較崇之虛銜亦罕予臣下矣。　　中朝官變為外朝官，由中朝官干預外朝之事，中央官變為地方官，由中央官干預地方之事。君主欲集權於個人，故使中朝官干預外朝之事，欲集權於中央，故使中央官干預地方之事。干預既久，則事實上取外朝官或地方官之地位而代之，終則名義上亦成為外朝官或地方官。君主集權於中央，亦即集權於個人，要皆為其一己之私。而使朝廷大臣屈服於宮廷私人之下，地方大吏屈服於中央特派員之下，徒損朝政之尊嚴，加地方以壓力，公正大臣，賢明有司，均不克行其志而展其才，此於國於民均不利也。故西漢自武帝以侍中或大將軍預外廷之事，丞相御使大夫即鮮以賢能著稱者，有之若王嘉蕭望之則均不得其死。東漢三公，職既不若尚書之要，復受大將軍之壓迫，袁君山之流涕，非徒然矣。明初循吏輩出，而自撫按之遣成為常制，即循良日少，彼為地方官者謹事撫按之不暇，尚何能為小民造福？及干預地方事務之中央官變為地方官，地方官之階層亦隨而增多，此更有弊而無利。蓋地方官階層既多，不僅小民疾苦難以上達天聽，即階層較卑之官欲向君主提供其意見亦殆不可能。明代知府尚得直接言事，至清代督撫之權日重，則即布按兩司亦僅能例請聖安，君主所聽取者惟督撫之意見，使闔省官吏胥仰督撫之鼻息，阿附鑽營，無微不至，地方政治欲不壞其可得乎？私心之為害若此，誠可慨也。　　長官本位變為機關本位亦由於君主之私心，蓋變為機關本位，則為長官者因機關而存在，非機關因彼而存在，其崇隆實較殺，此亦於君主為有利。如漢曾有左右丞相，而漢之丞相因丞相而有丞相府，元則因有中書省而有丞相，丞相之名雖同，地位實有高下之別。為君主者究何所擇，可從而知矣，惟由長官本位至機關本位，究為由人治而法治之表現，利於君亦利於國。以君主之私心致之，又不啻意外之收穫也。　　（一九四四，思想與時代三十三期）　　跋：「中國歷代官制演變之方式」乃先父在浙江大學史地系任教時所作。 <思想與時代>為浙大主辦之學術刊物。此時抗戰已近六年，浙大遷在貴州遵義之湄潭，物質條件極為艱苦，然師生精神振奮，學術空氣濃厚，張曉峰先生主持之史地系，人才薈萃，更極一時之盛。先父此文概括兩千年來中國官制之演變，並揭示其核心乃為鞏固帝王個人獨裁之權力，蓋非通古今之變並有感於當世，不能發此論也。而此與當時浙大民主思想比較活躍蓋亦有關。先父時新交研究民主憲政之專家費鞏先生，極為投契，其後費先生不幸遇害而當局以失蹤稱之，先父痛惜不已，曾為詩文以悼之。文即「我所知道的費鞏」，因柳浪先生髮表於<青年生活>而得以留存；詩為七絕兩首，未曾披露，檢先父遺物，亦未得見，惟尚能記得一句：「石不能言月渺茫」。天地之間，如此渺茫之事又何其多也，痛哉！　　1966年，「中國歷代官制演變之方式」被 Joseph P.L.Jiang 譯成英文，收入美國東西中心出版部 ( East-West Center Press ) 印行的 Chinese Bureaucracy and Goverment Adiminstration 一書中。此「中心」設在夏威夷，為研究東方文化實力雄厚之學術機構，其目光竟能及於數十年前在中國窮鄉僻壤出版印刷窳劣之<思想與時代>，注意到「中國歷代官制演變之方式」之價值，亦甚可感焉。