【特稿】監察委來了（3）：如何確定其法律地位、職責、機構？看看這個方案| 7

06-16

來源：微信公號我們都是紀檢人，作者：重慶市紀委周克軍。未經允許，禁止轉載，違者追究法律責任。本文原題《對監察體制改革中監察機關職能定位及機構設置的幾點思考》。歡迎原創稿件，採用就有獎勵。【2017年度原創作品7】
一、關於監察機關的法律定位
在監察體制改革中，監察機關在經濟社會發展全局中發揮怎樣的作用，事關監察機關的性質定位，關係到監察工作立身之本。在憲法法律層面對監察機關作出明確的法律定位，成為本次監察體制改革不可迴避的必然要求。
一是從機構本質視角把握定位。中央紀委書記王岐山同志指出，監察委員會實質上是黨領導下的國家反腐敗機構，監察體制改革的任務是加強黨對反腐敗工作的統一領導，整合行政監察、預防腐敗和檢察機關查處貪污賄賂、失職瀆職以及預防職務犯罪等工作力量，成立監察委員會，作為監督執法機關與紀委合署辦公，實現對所有行使公權力的公職人員監察全覆蓋。《方案》提出在試點省市，由省級人大產生省級監察委員會，作為行使國家監察職能的專責機關。
二是從職能設置維度確立定位。改革國家監察體制，旨在整合反腐資源，形成統一的反腐敗機構，破解「同體監督」難題，成立監察委員會必將全面提升反腐機構的法律地位，在更大格局上、更大程度上解決內部監督與外部監督的問題。

三是從對比分析視野明晰定位。監察機構在國家權力結構中應有舉足輕重的地位，自秦漢以來御史大夫就與丞相、太尉並列為「三公」，監察權也長期與行政權並列。中國革命先驅孫中山提出「五權憲法」(行政權、立法權、司法權、考試權及監察權分立)，在民國時代「一府五院」的政體中，也設有專門「監察院」。
考慮到監察機關監察對象覆蓋了行使公權力的公職人員等因素，監察委員會在性質和地位上不屬於立法機關、不屬於行政機關（如不能對監察機關的行為提起行政複議和行政訴訟）、不屬於司法機關，是傳統的國家權力中立法權、行政權與司法權之外的獨立權力，監察委員會是獨立的監察機關，不是任何現有國家機關的工作部門，其本質上屬於反腐機構，應當在《憲法》及有關法律中明確：各級監察委員會由同級人民代表大會選舉產生，是行使國家監察職能的專責機關。
監察體制改革到位後，將會在全國人大及其常委會下形成國務院、中央軍委、中央人民監察委員會、最高人民法院和最高人民檢察院五個最高國家機關並列的格局，地方上除鄉鎮外將形成人大及其常委會下的「一府一委兩院」體制。
二、關於監察機關的職責設定
（一）設定職責要權衡三個維度
監察機關的職責設定，可以從三個維度進行分析：
一是從監察的邏輯看職責設定。從監察的邏輯上，應當在事前、事中、事後三個層面進行監察，並不僅僅限於職務犯罪偵查，既要全程監督、又要突出重點。
二是從監察的職能看職責配置。明晰監察機關的定位確定後，可以更加明晰監察機關的職責內容。監察委員會應當承擔預防職能、監督職能、懲處職能，履行監督、調查、處置等職責。
三是從機構的整合看職責設定。監察機關改革涉及原來的行政監察機關、原檢察院的有關部門合併整合，原有相關機關的職責應當納入新的監察委員，機構整合後必然涉及相關職能的轉移。如目前檢察院下設的反貪污賄賂機構負責的辦理貪污賄賂、挪用公款、巨額財產來源不明、隱瞞境外存款、私分國有資產、私分罰沒財物等犯罪案件偵查等職責應當納入，反瀆職侵權局負責對特定的幾類人員的瀆職侵權犯罪立案偵查，檢察院預防腐敗機構負責的職務犯罪預防工作和綜合治理等職責應當納入新設立的監察委員會。
（二）設定監察職責的具體建議

《全國人民代表大會常務委員會關於在北京市、山西省、浙江省開展國家監察體制改革試點工作的決定》規定了監察委員會履行監督、調查、處置3項職權和可以採取的12項相關措施。在綜合考量以上因素的情況下，筆者建議監察機關的主要職責包括但不限於：
一是關於監督方面的職責。主要包括：監督監察對象遵守和執行法律法規及有關規定情況，監督監察對象依法履職、秉公用權情況，監督監察對象工作效能情況，監督監察對象廉潔從政情況，監督監察對象道德操守情況，根據人大的授權開展相關監督，等等。
二是關於調查方面的職責。主要包括：根據信訪舉報及有關線索調查監察對象違反紀律的行為，調查監察對象涉嫌職務犯罪的行為（含涉嫌貪污賄賂、濫用職權、玩忽職守、權力尋租、利益輸送、徇私舞弊以及浪費國家資財等職務違法和職務犯罪行為），調查監察對象的不作為、慢作為、亂作為行為，調查監察對象的相關重大事項情況，等等。
三是關於處置方面的職責。改革後的監察機關應當有特定的處置許可權，這是監察機關地位獨立性、監督權威性、作用有效性的內在必然要求，主要包括：對違紀違法行為的處分，對監察機關給予的處分不服的申訴複查，將涉嫌職務犯罪的監察對象移送檢察機關依法提起公訴，將相關線索移送相關有權機關，作出監察建議要求相關機關履行相關職責，等等。
四是關於其他方面的職責。這主要是考慮到監察機關改革後，隨著日新月異的經濟社會發展，新形勢新任務需要監察機關履行相應的特定職能，或者相關法律賦予監察機關的新職能職責，或者人大授權監察機關履行的相關職責，旨在為監察機關的履職在預留一定空間。
三、關於監察機關的機構設置
（一）關於相關部門整合為監察機關
制度化、法治化反腐的一個關鍵性要素是優化反腐機構建設。目前我國承擔反腐倡廉職能的機關主要有：黨內監督機構紀委、政府系統的行政監察機構、隸屬檢察院的反貪部門，其他相關部門還包括審計部門和2007年新設立的國家預防腐敗部門。目前反腐敗機構存在主體多元、力量分散，職能重疊、工作重複，獨立不足、權威不夠等問題。如檢察院反貪反瀆等部門存在的機構設置不合理、力量分散、案多人少、統籌乏力等問題日益凸顯，已經不能完全適應反腐敗鬥爭新形勢的需要，檢察院自己偵查、自己監督也廣受詬病，將檢察院的職務犯罪偵查及預防機構納入監察委員會也有科學性、合理性。隨著反腐倡廉系統工程的縱深推進，通過優化機構設置，協調好紀檢、監察、反貪、審計等機關的關係，克服現有弊端，構建一個享有獨立和權威法律地位的監察專門機構，已是大勢所趨。
成立國家監察委員會的目標就是要整合反腐敗資源力量。反腐敗相關機構整合有三種模式：
一是現有的反腐敗機構均維持現狀，但接受監察委員會的統一領導；

二是把所有反腐敗機構都併入監察委員會，不僅是上述貪腐犯罪偵查部門，還包括審計部門等；
三是把部分承擔反腐敗職能的機構或部門整合納入監察委員會。《全國人民代表大會常務委員會關於在北京市、山西省、浙江省開展國家監察體制改革試點工作的決定》規定：「在北京市、山西省、浙江省及所轄縣、市、市轄區設立監察委員會，行使監察職權。將試點地區人民政府的監察廳（局）、預防腐敗局及人民檢察院查處貪污賄賂、失職瀆職以及預防職務犯罪等部門的相關職能整合至監察委員會。」
此次監察體制改革的任務是加強黨對反腐敗工作的統一領導，整合行政監察、預防腐敗和檢察機關查處貪污賄賂、失職瀆職以及預防職務犯罪等工作力量，成立監察委員會，建立具有獨立性、權威性的監察機關，作為監察專責機關與紀委合署辦公。監察機關的人員聘用、經費預算、業務工作等也必須獨立於其他部門，從而保證監督機構的獨立性和權威地位。
（二）關於監察機關的內設機構設置
在設置內設機構上，應當至少重點考慮三個方面的因素：
一是兼顧紀委內設機構設置。要充分體現紀委和監察機關合署辦公的要求，合署不是簡單的機構疊加而是有機的優化整合，必須充分考量十八大以來紀檢體制改革後的紀檢機關內設機構設置，機構設置應當體現違法違規調查與職務犯罪偵查一體化推進的要求，調整和優化紀檢監察合署辦公運行體制。
二是滿足監察機關職能許可權要求。尤其是在職務犯罪偵查方面專業性強，應有相關內設機構承擔專業性較強的業務職能，如要設置有專門機構負責反貪、反瀆職侵權、預防腐敗工作。
三是體現紀檢監察業務內容差別。重點體現違紀調查、違法調查之區別，凸顯監督公共機構和私營組織的不同，體現事前預防、事中監督、事後懲處的差異。
綜合以上因素，著眼於違紀調查與職務犯罪偵查一體推進，筆者在監察委員會的具體機構設置上有三個建議：
一是目前紀委的絕大部分內設機構也作為監察委員會的內設機構（名字可以適當微調）。

二是單獨設立職務犯罪審查、職務犯罪預防及研究等三個機構，承擔職務犯罪移送檢察院提起公訴前的審查職能（也可思考與審理部門的歸併設置）、職務犯罪預防相關工作職能（也可思考與宣傳部門的歸併設置）、職務犯罪相關政策研究（也可思考與法規部門的歸併設置）等職能。
三是檢察系統轉隸過來的三個部門人員應當分別配置在信訪、案件檢查、案件審理、案件管理、法規、研究等內設機構，同時還應當配備一定數量的法律專業人才充實巡視機構，以切實發揮巡視監督綜合實效。香港廉政公署80%左右工作力量配置在執行處，負責一線辦案。在監察機關的力量配置上，法律專業人才應重點配置在執紀執法辦案一線。
關於監察機關及內設機構的級別，筆者認為，由於國家監察委員會是由人大選舉產生的，級別上應當與檢察院、法院平行，監察委員會主任級別應與同級檢察院、法院主要負責人相當，同時還應當兼任一定級別的黨內職務，如可考慮由紀委書記兼任監察委員會主任，這有利於確保黨的統一領導。考慮到紀檢監察機關合署辦公的實際，因此其內設機構的級別要兼顧與紀委內設機構級別層級相匹配，即在級別上比同級政府職能部門低半格。
（三）關於監察機關的派出機構設置
關於監察委員會是否要設置派出機構，有一定爭議，有學者建議借鑒香港廉政公署，用一個監督機構全面覆蓋、全面監督。筆者認為，這種方式不切合作為監察對象的機構多、人員多等實際情況，建議借鑒目前紀委系統派駐紀檢機構的作法，設置派出機構且與紀委派駐機構合署辦公，這樣更有利於實現監察的全覆蓋。
一是監察機關派出機構的原則。應當按照監察全覆蓋的基本要求，公共權力運行到哪裡，監察就跟進到哪裡。在紀委、監察機關合署辦公的要求下，在派出紀檢機構的地方均應當派出監察機構，與此同時，對屬於監察對象範圍但未能派出紀檢機構的地方，也應當以點派出或者片派出等適當方式派出監察機構，實現監察全覆蓋。
二是監察機關派出機構的許可權。監察機關派出機構的許可權及履職方式等主要內容應當在法律層面予以明晰，便於實踐中發揮好監察神經末梢的功能作用，切實發揮監察實效。
三是對監察機關派出機構的管理。一方面，應當明確派出機構與監督對象的關係，定位在監督與被監督，應不存在領導與被領導的關係為宜，否則監察實效大打折扣。另一方面，應當明確監察機關和派出的監察機構的關係。派出機構應當對監察機關負責並報告工作。監察機關對派出的監察機構和監察人員實行統一管理，對派出的監察人員實行交流制度等。
（四）關於監察人員的任職資格及有關津貼
一是對工作人員任職資格的總體要求。這和一般公務員的要求應當基本一致，同時應當突出監察工作的特點，對工作人員的總體要求應當主要包括：理想信念堅定，在思想上政治上行動上同黨中央保持高度一致；堅持原則，敢於擔當，依法辦事；公道正派，清正廉潔，遵守紀律，嚴守秘密；本科以上學歷，具有法律專業背景或者熟悉相關政策法律法規；具有較強的發現問題、溝通協調、文字綜合能力；身體健康，能勝任工作等。

二是對職務犯罪調查人員的特殊要求。黨的十八大以來，反腐倡廉取得明顯公認成效，其中一個重要原因是各級紀委保證了約2/3的力量在辦案一線。監察委員會也應當增強一線辦案人員力量，同時對一線辦案人員應當有較高的法律素養要求，但要求所有的監察人員都通過法律職業資格考試則是不太現實的。對職務犯罪案件的調查人員而言，法律是最為基礎的專業素養要求，反貪局、反瀆局轉隸之後，職務犯罪的調查人員必須通過國家統一的法律職業資格考試（中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關於完善國家統一法律職業資格制度的意見》將司法考試改為「法律職業資格考試」）。
考慮到對監督對象的違紀行為與違法行為的調查，在實踐中不大可能截然分開，從實務操作維度，筆者認為，在目前的紀委內設的信訪、案管、案件檢查、案件審理等監督執紀機構，必須配備滿足獨立辦案要求且通過法律職業資格考試的人員。尤其是監察委員會對職務犯罪嫌疑人移送檢察院提起公訴前，必須要由通過法律職業資格考試且具有豐富辦案經驗的專業人才、公職律師嚴格審核把關。
三是關於工作人員的津貼問題。目前，在紀檢監察系統，辦案人員的津貼低於司法機關的相關津貼。檢察院相關工作人員轉隸後，如果不提升監察委員會工作人員尤其是案件調查人員的津貼，則導致與檢察院同級別人員待遇差距較大。因此必須適當提升監察委員會工作人員尤其是職務犯罪調查人員的辦案津貼，使之與法院、檢察院同級別專業人士的津貼適度匹配。同時，要探討是否借鑒法院、檢察院員額製法官、檢察官的相關銜接對接問題。
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