放權的好事如何避免變成濫權的壞事

立法法十五年來首次大修。修訂之後，全國所有設區的城市都將擁有地方立法權，這意味著原來僅限於少數較大城市的立法權，將擴張到全國。這種中央和地方在立法權力關係上的變化，引發了普遍而激烈的爭議。「地方濫權」是當代中國法治領域的常見話語。一些諸如征地、投資、行政性壟斷、限購等針對地方政府的「維權」案件，根源大多在於地方政府以紅頭文件或是其他規範性文件的形式，發布有違上層法律法規的決定。在這種時代背景下，一些人認為，此時放開地方立法權，無異於為虎作倀，可能會使地方濫權變本加厲。也有一些人認為，立法法雖然擴大了享有地方立法權的城市範圍，但同時也規範和限制了地方立法權的行使，因此可能是剎住地方濫權的一大契機。還有人認為，擴權還可以使更多城市參與到「改革探路者」的隊列中來，為改革尋找更多出路。擴權還可以使地方城市能夠主動應對一些缺少法律法規依據，卻又必需處理的事項，例如城管、環保等關係到民生的事務。除了這些討論較多的好處以外，一個較少討論的好處是，擴張地方立法權實際上對中國的政治生活具有深遠意義——更多城市的人大將被「激活」。擴權之前，大部分地市級的人大雖然性質上是立法機關，但實際上除了參與上層人大的立法諮詢以外，幾乎沒有其他立法實踐。假如地方人大沒有立法權，他們發揮政治功能的空間就比較小。他們或許能夠通過選舉、監督、質詢等其他人大功能牽制政府機關，但這些功能畢竟很容易走向形式化。當然有人會說，地方政府行使地方立法權不一定非得通過人大制定地方法規，完全可以撇開人大，制定政府規章。奧妙不在於《立法法》，而在於《行政許可法》。作為政府最主要的權力形式，近年修訂的《行政許可法》規定地方政府要增設行政許可事項的，必須制定地方法規。這部法律使各地方人大相對政府的政治地位有所提升，因為政府想「擴權」，至少在形式上得經過人大的立法認可。人大與政府的立法博弈可以隨著地方立法權的擴張，普及到更多城市去。立法是利益交鋒、權力博弈和公眾參與的過程。這樣的博弈哪怕力度較小，也能在一定程度上幫助地方城市的主政者、人大代表和普通民眾提高政治權力運行的現代意識。因此地方立法權的擴張從很多方面看都是一件「好事」，但是從另外一些方面來看，人們的顧慮也是有道理的。擴權的結果會不會是濫權？放權的好事如何避免變成濫權的壞事？全國人大法工委已經在全國人大代表大會上從立法的角度回應了這一顧慮。立法法為防止地方立法權濫用，設置了五道防線。五道防線假如能夠堅守，或許可以起到一定作用，但還需要至少注意兩個問題。首先，立法法修正案中對地方立法權範圍的限制，在表述上留有口子。草案雖然規定的是地方城市「對城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護等方面」具有立法權，但這些事項可能涉及的範圍都非常廣。例如城市管理就可能涉及教育、交通、計生、城市建設、征地、醫療等等事項。因此看上去像是限制性條款，而實際上什麼都限制不了，更何況還包括了一個「等」字，意味著還有更多未寫明的立法事項。其次，目前不論是全國人大還是國務院，法律法規的備案審查制度還不完善，力量還不充足，現有法律法規和規章的備案審查工作都不一定能做的很好。地方立法權放開後，將會面臨更大的備案審查工作壓力，成效存疑。所以為了更好地避免好事變壞事，還應該強調更多防線。其中一道重要防線是法院在審判工作中對地方立法的審查與監督。新近成立的最高院巡迴法庭和跨區域法院等，為法院排除地方干擾，跨區域受理行政訴訟案件展開了探索。去年修訂的行政訴訟法也規定，法院在審理案件時可以審查地方性法規；在發現地方政府規章不合法時，則可以不適用規章。但是行政訴訟法沒有規定法院發現地方性法規有問題之後，地方城市應該怎樣應對。這些制度若能進一步完善，擴張之後的地方立法權便更有機會結出善果。
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