【洞見】施鵬鵬：法國檢察制度的最新改革走向及其參照意義

檢察權的司法化？

作者：施鵬鵬

中國政法大學證據科學教育部重點實驗室教授

摘要：

法國檢察制度兼具行政性和司法性，並存在一定的內在衝突。2013年，受歐洲人權法院壓力及國內的政治需求，法國政府廢除了司法部部長的個案指示權，重新界定了刑事政策與公訴政策的界限，啟動了檢察權司法化的進程。但法國檢察制度的深化改革仍面臨著目標不明、綜合性及協調性欠缺等嚴重問題，一些具體技術性問題仍亟待解決。法國檢察制度的改革動向在方法、路徑以及內容上均對中國時下的檢察制度改革提供了一定的參照藍本。檢察權的獨立與受製成為兩國所共同面臨的重大難題。

聖誕快樂

法國是現代檢察制度的起源國。早在十四世紀初，國王代理人制度和國王律師制度便搭建了現代刑事檢察制度和民事檢察制度的基本框架，並影響至今。國王代理人主要從中世紀裁判所的法官及處理各種行政及司法事務的官員中選出，以國王的名義專司負責刑事案件的公訴。而國王律師則從律師中選出，在涉及國王的民事案件中出庭應訴。儘管那個時代的國王律師僅維護王權利益，而非公共秩序，但所履行的職責已經十分類似於現代民事檢察中的主當事人制度。而更具影響力的檢察理念與原則還主要構建於1808年的《重罪法典》。在這部帶有濃厚現代職權主義色彩的法典中，法國立法者賦予檢察官在刑事訴訟中舉足輕重的地位和作用，確立了「上令下從」的金字塔型權力結構，將刑事公訴權交由檢察官獨佔，並在相當程度上保障了檢察官權力行使的廣泛性和獨立性。在訴訟法史上，《重罪法典》所包含的這一系列原則和制度構成了現代檢察制度的基石，並影響了歐洲多數職權主義國家，甚至包括一些當事人主義國家，如英國和美國。

法國所確立的檢察制度具有雙重屬性，即行政性和司法性。[1]作為「行政」機構，法國檢察系統奉行「金字塔」型的權力構造，司法部部長是該系統的總「首長」，身居下位的檢察官原則上必須服從上位檢察官的命令或指示。而作為「司法」機構，法國檢察系統又與國家權力機構及行政機構保持相對的獨立性，具有敦促各機構遵守及執行法律的重要職責，負有公正義務和客觀義務。在很多情況下，檢察制度所具有的雙重屬性存在相當的矛盾，尤其體體現在司法部部長的刑事政策制訂權以及對刑事個案的指令權。依2004年貝爾本二號法律之規定，「司法部部長負責推行政府所確定的公共政策，並確保該政策在共和國境內協調適用」（《刑事訴訟法典》原第30條第1款）。尤其是對於涉及重大利害關係的刑事個案，司法部部長有權「向檢察官發布公訴的一般指令」（《刑事訴訟法典》原第30條第2款），「可通過書面指示向總檢察長揭露所知悉的刑事犯罪，並命令其進行或者指派檢察官啟動公訴。該書面指示應納入訴訟案卷。司法部部長亦可向有管轄權的法院提交其認為合適的書面請求」（《刑事訴訟法典》原第30條第3款）。司法部部長所享有的刑事政策制訂權以及個案指令權會否導致行政干預司法，使政府意志凌駕於法律之上？除此之外，檢察系統的財政撥款、人事任免等方面也保留了相當的行政色彩，司法部部長在其中扮演舉足輕重的角色，這與法官形成較鮮明的對比。

應當說，自上個世紀五十年代起，法國學界便對如何協調檢察機關本身的雙重屬性矛盾展開過激烈的討論，並形成諸多立法改革方案。[2]但改革進程十分緩慢，原因既在於政黨輪替太過頻繁，議會兩院的諸多政治勢力形成均勢，在此一敏感問題上很難達成共識，也在於學術界本身仍未形成通說，各種學術觀點林立，幾乎無法相互說服。2012年，法國時任的司法部部長克里絲蒂安娜·杜比拉（Christiane Taubira）承諾對檢察權進行司法化改革，并力促2013年7月25日第2013-669號「關於司法部部長與檢察官在刑事政策及推進公訴方面職權的法律」（ LOI n° 2013-669 du 25 juillet 2013 relative aux attributions du garde des sceaux et des magistrats du ministère public en matière de politique pénale et de mise en ?uvre de l"action publique，以下簡稱「新法」）在議會得以闖關通過。「新法」最重要的一項改革便是廢除了司法部部長在刑事個案中的指令權，但在刑事政策制訂以及檢察組織制度等諸多方面所涉甚淺。這也足以說明檢察權的司法化改革在法國舉步維艱。2013年7月2日，杜比拉部長又組建了由法國前總檢察長冉·路易·納達爾（Jean-Louis Nadal）領銜的「公訴現代化委員會」（Commission de modernisation de l』action publique），嘗試更全面、深入地探討檢察權司法改革的諸議題。公訴現代化委員會最終提交了題為「重塑檢察系統」（Refonder le ministère public）的報告建議，以「檢察權司法化」為重要關鍵詞提出了完善法國檢察系統的十項改革舉措。但遺憾的是，2016年1月27日，杜比拉因與總統在修憲反恐議題上有明顯分歧而選擇辭職，但檢察權司法化的議題卻並未就此成為「過眼雲煙」。恰恰相反，與之密切相關的諸如刑事政策制訂權、檢察官職能定位、檢、警一體化、檢、法關係重塑等重要問題重新成為學術熱點。法國檢察制度的新一輪改革已箭在弦上，其中所蘊含的一般法理值得我們作一分析研究。

「新法」通過前，法國檢察權的行政屬性主要體現在檢察權對行政權的依附作用以及檢察系統「行政化」的財政、人事制度。如前所述，法國檢察系統奉行「金字塔」型的權力構造，司法部部長是該系統的總「首長」，負責在刑事訴訟領域推行本屆政府所確立的「國家政策」（《法蘭西第五共和國憲法》第20條第1款），並保證這些政策在共和國內統一得以適用。司法部部長可通過一般指示及個案指示確保對檢察權運行的指揮與控制。檢察系統的財政撥款以及人事任命等重要事項，也主要受制於司法行政部門。

（一）司法部部長對檢察權運行的指揮與控制

1.一般指示（刑事政策）

司法部部長可發布具有準法律效力的一般指示，形成檢察系統均應遵守的一般刑事政策。在國家治理層面，刑事政策是國家政策的重要組成部分，也是政府競選承諾的重要內容，因此司法部部長通過在檢察系統發布一般指示來保證政府的決策在刑事司法領域得以推行，包括政府優先打擊某一類型嚴重犯罪以維護秩序穩定（例如恐怖犯罪、有組織犯罪、洗錢犯罪等），強調糾紛替代解決方式的應用以提高訴訟效率（例如ADR的引入），甚至鼓勵被告認罪以獲得寬大處理（例如刑事調解、庭前認罪答辯程序、司法警察刑事交易）等。刑事政策的推行還可確保「公訴的統一性」（《法國刑事訴訟法典》第30條），保證「公民在法律面前人人平等」的憲政原則得以落實。

一般指令主要包括四種：其一，涉及一般刑事政策的行政通令，由司法部部長親自簽發（les circulaires générales de politique pénale）；其二，涉及某一具體問題的一般指令，由重罪案件及特赦局的局長（le directeur des affaires criminelles et des graces）在司法部部長委託授權下籤發；其三，涉及一般指令的適用解讀（les commentaires des lois），由司法部委託該領域的專家學者進行撰寫；其四，司法部與政府其他部門聯合發布的合作倡議（les incitations à coopérer avec d"autres administrations）。不同形式的一般指令均可在法國司法部的官方網站（www.justice.gouv.fr）上查詢。近些年來，隨著犯罪形態的多樣化及複雜化，尤其是恐怖活動所帶來的嚴重威脅，政府介入刑事司法領域的力度明顯加大，一般指令的數量呈井噴狀態。例如1998年，法國司法部僅頒布23件一般指令，而到2010年，一般指令的數量則多達100餘件。

為保證司法部所制訂的一般指令能在各地準確適用，《法國刑事訴訟法典》要求各轄區不同層級的檢察院提交年度報告，說明一般指令在本轄區檢察系統內的適用情況（第39-1條第2款、第35條第3款）。司法部部長據此制訂刑事政策的年度報告，提交議會進行審查、辯論。

2.個案指示

在「新法」通過前，司法部部長可「通過書面指示向總檢察長揭露所知悉的刑事犯罪，並命令其進行或者指派檢察官啟動公訴」，還可「向有管轄權的法院提交其認為合適的書面請求」，書面指示應納入訴訟案卷。從法律文本看，司法部部長要求對個案提起公訴的權力毋庸置疑，但可否要求對某一案件撤回公訴？答案是肯定的，司法部部長「向有管轄權的法院提交其認為合適的書面請求」，便涵蓋了要求撤回公訴的可能性。[3]為避免司法部部長濫用個案指示權，立法主要作了兩方面的設置：一方面，要求個案指示必須以書面形式，且納入訴訟卷宗，接受輿論監督；另一方面，保留了「文書受限，言論自由」（La plume est serve,mais la parole est libre）的基本原則，即提交法庭的卷宗材料必須載明司法部部長或上級檢察官的意見，但出庭的檢察官可在法庭上自由發言，甚至發表與書面意見完全相反的觀點。「只要檢察官認為其在庭審程序中發表相左意見有助於法律的正確適用，則他/她有權讓法官明白這一意見」。[4]

在司法實踐中，司法部部長作出個案指示的情況並不少見，涵蓋各種類型的刑事案件，尤其是涉及安樂死、種族仇恨、弒嬰等較為敏感議題的刑事案件，也包括新形態的網路犯罪、金融犯罪以及恐怖犯罪等。多數個案指示僅是為了確立統一的公訴標準或者整合公訴，保證同種類型案件或關聯案件刑事處罰的一致性。但最受爭議、也是導致個案指示權最終被廢止的情況當屬政治類型的案件，例如司法部部長要求檢察官放棄指控政治盟友或者要求起訴政治對手，這在法國司法實踐中時有發生，引發了輿論的高度關注。例如1996年10月發生的「尼泊爾直升機事件」[5]，便引發了理論界及實務界的極大爭議。

（二）司法部部長對檢察系統財政及人事的管理與控制

法國在司法系統內實行「檢、法同署」，法院院長和檢察長是各自系統的負責人，即 「雙元首制」（la dyarchie）。法官和檢察官並稱「司法官」，在培訓、遴選、晉陞等諸多方面極為類似，故法國學界又將「法官」稱為「坐著的司法官」，檢察官稱為「站著的檢察官」。司法部部長對司法系統的財政及人事均有相當的管理和控制權，但較之於法院系統，檢察系統的依附性更強。

1.司法部部長的財政劃撥權

在法國，各級法院及檢察院的財政劃撥，奉行以司法部為龍頭、上訴法院為基本單位、院長/檢察長主導的尖塔型結構，司法部部長對於司法系統的財政劃撥發揮著最根本的作用。具體而言，司法系統的財政劃撥以上訴法院的司法區為單位。法國本土內共設35個上訴法院。財政劃撥分為四個階段：第一個階段：司法部部長根據各上訴法院所申報的財政申請進行審查，並與財政部協商總的司法財政撥給，方案應報議會兩院進行審批；第二個階段，司法部部長按各上訴法院管轄區內的案件數量、司法官及司法輔助人員的配備、日常的司法耗費、額外的司法耗費等進行相應的財政劃撥；第三個階段，各上訴法院的院長及檢察長依類似的財政劃撥標準在本上訴法院管轄內進行財政劃撥，包括上訴法院以及一審的不同法院（如大審法院、初審法院、商事法院以及勞資糾紛調解委員會等）。每個上訴法院設有一個地區行政管理局（SAR：service regional d』administration），負責財政撥付的輔助工作，含數據審查、數據統計、技術支持等；第四個階段：書記室主任在本法院院長及檢察長的雙重領導下在法院、檢察院各部門內進行財政分配。由此引發的核心爭議是：司法部作為行政機關，負責對司法系統的財政劃撥，是否可能影響司法獨立？

法院基本不受影響。因為司法部部長與各級法院院長並不存在行政上的隸屬關係，因此無論在正式的法律制度上，還是在可能的「潛規則」下，司法部部長均沒有直接的渠道去干預個案的審理。尤其是依《法蘭西第五共和國憲法》第64條之規定，法官任職為終身，履職不受行政機關及立法機關的干預。行政首腦幹預案件辦理，均會受到彈劾，甚至可能受到司法追訴。故近代以來，法國從未出現司法部部長直接干預法官裁判的案件。但檢察院的情況則剛好相反：一方面，檢察系統對司法部存在行政依附性，司法部部長可以直接過問具體的個案；另一方面，憲法也未保障檢察官的獨立地位。在這種情況下，司法部部長的財政劃撥權必然強化其對檢察系統的控制，弱化檢察權的司法屬性。

2.司法部部長的人事管理權

在法國，各級法院及檢察院的司法官和司法輔助人員的職數設定均由司法部進行確定。各級法院和檢察院的負責人僅得遵照執行，無權修改（既不能增加職數，也不能凍結招聘）或變通（例如不能將少年法官的職數設定修改為預審法官）。上訴法院院長和檢察長的唯一裁量權便是對司法部所設定的職數在轄區內進行分配。但法院系統與檢察系統的人事制度上存在根本的區別：（1）人事任命。在法院系統，高級別的法官（包括最高法院的法官、上訴法院院長以及大審法院的院長等）由司法官最高委員會[6]提出人事建議，再由共和國總統進行任命。而其他級別的法官則由司法部部長提出建議，且應聽取司法官最高委員會的意見，方由共和國總統進行任命。司法官最高委員會的意見對司法部部長具有約束力。但在檢察系統，檢察官的任命均由司法部負責，司法官最高委員會僅可就任命建議提出不具約束力的意見，最終的決定權還屬於司法部部長；（２）任職保障。法官終身任職（《法蘭西第五共和國憲法》第64條）。未經法官同意，不得對法官進行職務調整，甚至晉陞（1958年《司法官身份法》第4條）。這是司法獨立的重要保障。而檢察官則不享有這一特權；（３）紀律懲戒。司法官在履行職責過程中存在「個人過錯」（la faute personnel）的，應予以紀律懲戒。《司法官身份法》第43條區分了三種「個人過錯」的情況：一為違背司法官「國家義務、榮譽、正直或尊嚴」的行為；二為違背職業義務的行為，如泄露合議秘密、違背不得兼職之義務等；其三，檢察官違背「上令下行」義務的行為。但對於法官，司法官最高委員會負責紀律懲戒，並直接適用處罰。而對於檢察官，司法官最高委員會僅可提出一般的紀律懲戒意見（必要的前置條件，《法官身份法》第59條），由司法部部長負責最終的紀律懲戒。

由此可見，司法部對檢察系統的人事制度具有更直接的管理與控制權。檢察官的職數設置、任命、晉陞等均主要由司法部負責。檢察官未遵守「上令下行」義務的，還可能受到紀律懲戒處分，而負責懲戒的機構便是司法部。

二、檢察權「去行政化」的動因

自上個世紀九十年代起，檢察官「去行政化」的呼聲時而有之，核心動因有內有外：在內部，行政化的機構設置不利於檢察權的獨立運行，尤其是司法部部長的個案指示權在許多政治案件中引發了媒體的高度關注。此外，司法部部長所制訂的刑事政策雖有利於保證法律在全國範圍內統一適用，卻可能與各地較具差異的政治經濟社會背景以及個案的差異性產生衝突；在外部，歐洲人權法院在諸如梅德韋傑夫訴法國（Medvedyev c/ France）案和穆蘭訴法國（Moulin c/ France）均中認為，法國的檢察官依附於行政機關，不屬於《歐洲人權公約》第5條第3段意義上的司法官，不能在刑事偵查階段保障犯罪嫌疑人的基本人權。這也令法國檢察機構的職能定位處於尷尬境地。

（一）內部「去行政化」的動因

在法律淵源上，法國檢察權對行政權的依附性主要體現在1958年的《司法官身份法》中。但一般認為，這一依附性自檢察系統誕生之日起便早已有之，僅不過是「國王」在為「主權國家」所取代後，「國王代理人」才逐漸轉變化「行政機構代言人」。[7]因此，不少固守傳統的學者甚至包括法國憲法委員會均默認這種「依附性」。例如冉·布拉戴爾教授便堅持認為取消個案指示權有悖「古老且穩定的傳統」，「1808年的《重罪法典》便已允許司法部部長對檢察院發布提起公訴的指令。現行《刑事訴訟法典》第36條最初也是以十分相近的方式規定，『司法部部長可以命令總檢察長提起或令他人提起公訴』。1993年1月4日的法律作了補充規定，『命令應以書面形式』。1993年8月24日的法律又進行了補充，『命令應載入卷宗』。應注意，1993年的兩部法律均為政治立場不同的議會兩院多數派所批准，這意味著儘管政治立場多樣化，但司法仍保持延續性。因此，檢察系統的層級原則……具有穩固的傳統」。[8]2004年，法國憲法委員會在對貝爾本二號法律進行違憲審查時，便明確指出「（檢察院對司法部部長的依附性）既沒有違反法國的權力分立原則，……也沒有違反其他具有憲法效力的原則或規則」。[9]

但這仍然無法阻止公眾對行政干預檢察權獨立、公正運行的擔憂。基本的學理邏輯非常簡明清晰：一方面，如果司法部部長可以干預個案的辦理，那麼就可能存在打擊政敵或保護盟友的可能。而法國事實上已經發生了若干較為嚴重的干預事件，並引發了社會輿論的廣泛關注；另一方面，如果檢察權無法獨立於行政權，就很難定位為《法蘭西第五共和國憲法》第66條所規定的司法機關。在「檢、警一體化」及「預審法官日趨衰微」的背景下，檢察官在批准適用各種特殊的偵查手段（包括強制措施，如刑事拘留）時是否可保持與預審法官一樣的獨立性？如何保證檢察官公允、客觀地審查法定的各種實體、程序要件是否具備？「行政化」的檢察權與偵查權又有怎樣實質的區別？這些很現實的問題都不能簡單地以「固守歷史傳統」敷衍了之。

除此之外，刑事政策的地方差異性也是檢察權「去行政化」的另一原因。依法國現行體制，司法部部長統一制訂、發布全國性的刑事政策，各地方檢察院必須嚴格貫徹執行。但隨著諸如多元糾紛解決、刑事和解、刑事調解、庭前認罪答辯等較具靈活性程序機制的引入，賦予各地方檢察院必要的裁量空間亦是應有之意。因此，各地區檢察總長、共和國檢察官與司法部部長在刑事政策制訂權及解釋權上的衝突日益凸顯。此外，檢察官在個案的公訴中「言論是自由的」，是否意味著在刑事政策的貫徹中也應有一定的「自由」許可權？事實上，在司法實踐中，刑事政策與個案公訴沒有太明顯的分界線，檢察官是否可以以「個案差異」為由拒絕適用某一具體的刑事政策，且不受紀律懲戒處分？不難看到，金字塔型的權力構造雖可以保證法律適用的統一性，但卻無法考慮政治經濟社會環境的差異性，而這在情況千差萬別的刑事訴訟中尤為明顯。

2.外部「去行政化」的動因

在法國的刑事司法體系中，司法警官是最主要的偵查主體，享有極為廣泛的調查權。因此，法國刑事訴訟的諸多程序機制便是以約束司法警察的權力為主要內容，防止偵查權的過分膨脹損及犯罪嫌疑人乃至無辜公民的基本人權。以司法實踐中最常見的警察訊問權為例。2011年4月14日，法國專門出台了以約束司法警察訊問權為核心內容的《刑事拘留法》，確立了口供的「自由」、「自願」原則。依《刑事拘留法》之規定，約束警察訊問權的方式主要有兩種：一種是設立嚴密的權利保障體系，防止警察侵害犯罪嫌疑人的自由意志，另一種是通過權力監督，主要是司法官的司法審查，包括事前介入與事後監督。兩種方式雖各有側重，但並沒有嚴格的分界線。事實上，侵害權利後的程序制裁主體均為司法官。但與其他國家不同，法國對司法官的作用尤為重視，通說認為獨立司法官的介入比抽象的沉默權更能保護犯罪嫌疑人和被告人。司法官的介入方式主要包括：其一，檢察官指揮偵查，保障司法警官採取合法的訊問方式獲取口供；其二，預審法官在重罪案件中審查訊問手段的合法性（至少訊問犯罪嫌疑人、被告人一次），並據此決定「是否應當撤銷全部或部分的程序文書及證據以及決定是否延及之後全部或部分的程序」（《法國刑事訴訟法典》第174條第2款）；其三，法官對進入庭審程序的口供進行證據資格審查及證明力評價。但需要特別指出的是：時下，法國96%的刑事案件中的偵査活動均由檢察官負責監督和領導，而另外4%的案件則由預審法官負責，檢察官在約束警察偵查權方面發揮著至關重要的作用。

但令法國政府頗感尷尬的是，歐洲人權法院在2010年3月29日對「梅德韋傑夫等訴法國」（Medvedyev et autres contre France）一案中對法國檢察官作為獨立司法官的地位表示嚴重質疑，認為檢察官依附於行政機關，不具有獨立性。而與之相反，歐洲人權法院在本案中卻肯定了預審法官作為獨立司法官的地位。2010年11月23日,歐洲人權法院在「莫蘭訴法國」（Moulin contre France）一案中更直接指出，法國的檢察官不屬於《歐洲人權公約》第5條第3段意義上的司法官。這意味著法國一直引以為傲的「檢警一體化」、「檢察指揮、監督偵查」以防止警察濫用偵查權的體制受到嚴重挑戰。對此，法國最高法院刑事庭在2010年11月15日的一起判決[10]中作了規避處理，認為「超過24小時且未有法官監督的刑事拘留」是合法的，符合《歐洲人權公約》第5條所規定的「立即送交法官」，但對於「檢察官是否屬於獨立司法官」的問題避而不談。可見，法國國內嘗試對「立即」作靈活解釋以試圖保留現有的檢察模式。但可以想像，這一解釋難以滿足歐洲人權法院所確立的「人權保障標準」，法國或許可能接連在類似的案件判決中敗訴。

正因為內、外動因，法國一直嘗試通過改革協調檢察系統本身的屬性矛盾。綜合既有的學術文獻，我們可以大體區分四種改革方案：1. 純粹行政化。檢察官由清一色的公務員組成，奉行嚴格的等級位階制度，檢察官在訴訟中僅代表政府的利益；2. 完全司法化。檢察官不再對司法部部長負責，檢察系統的最高負責人為駐最高法院的總檢察長。總檢察長在全國範圍保障法律適用和公訴的統一性；3.系統分割。依檢察系統的雙重屬性將其一分為二，分別行使行政職權和司法職權；4.技術改良。依法律傳統保留檢察制度現狀，從技術上實現檢察職能的透明化和清晰化。從現有的立法草案以及較具影響力的專家建議稿看，第一種改革方案基本上屬於學術主張，且支持的學者並不太多。檢察權的司法化還是法國較主流的學術觀點，僅是程度有所不同。例如1990年，戴爾瑪斯·瑪蒂教授教授所領導下的刑事司法和人權委員會（la Commission Justice pénale et droits de l"homme）便主張強化檢察系統的獨立性，由最高法院的總檢察長擔任檢察系統的最高負責人。司法部部長擬推行刑事政策的，可以通過向法院提交書面請求，也可以通過律師捍衛其觀點。[11]哈薩教授在「刑事訴訟改革建議」中持類似觀點，主張在檢察系統內部進行層級化構建，並賦予政府特定的訴權。[12]特呂什所領導的反思司法委員會則持不同觀點，主張一方面維持司法部部長在檢察系統中的領導地位，另一方面強化檢察官的職位保障。[13]2013年的「新法」便主要採用了特呂什報告的觀點。當然，檢察權的司法化進程還涉及憲法性文件的修改，尤其是檢察官身份的重新定位、檢察系統人事制度的司法化設置、各級檢察官在刑事政策及個案公訴中的權力配置等。由於憲法性文件的修改必須在議會內達到五分之三的多數方可獲通過，政治門檻極高，因此多年來法國司法官身份法的修改屢受阻礙，難有作為。但原司法部部長杜比拉堅信，檢察權司法化的改革勢在必行，成功也可以預期，這也是2013年「新法」得以順利通過的重要推動力量。

（一）失敗的司法官最高委員會改革

2013年3月13日，杜比拉部長提交了關於修改司法官最高委員會的法律草案，目的在於「強化司法官最高委員會的獨立性與權威性」，核心內容主要包括：1.改革司法官最高委員會的人員組成。司法官人數為8名，成為多數，司法外人士不再由政治權力機構任命，而由獨立人士任命。司法官最高委員會的主席應由司法外人士擔任，且經由全體會議選舉產生；2.紀律懲戒制度改革。強化司法官最高委員會在紀律懲戒方面的作用，允許司法官最高委員會依職權主動受理關於司法官獨立履職及職業倫理方面的問題；3.強化檢察官的身份地位。與法官相同，對檢察官的任命及紀律懲戒也應獲司法官最高委員會的同意。

可以看到，2013年司法官最高委員會的改革目的非常明顯，即削弱行政權對司法權可能的干預與控制。尤其是對於檢察系統，法律草案致力於推動檢察官作為「司法官」的角色定位，而非「行政職權機構」的附庸。檢察系統的人事任免及紀律懲戒制度將與法院系統並軌，主要由司法官最高委員會負責，而非司法部。

遺憾的是，這一法律草案在國民議會一讀後受到上議院的政治杯葛而未進入議事日程。評論者認為，改革之所以失敗，是因為「政府成為議會右派及左中派聯盟的犧牲品」。[14]但情況顯然並未如此簡單。事實上，早在1997年的聯合政府時期（左右派共治），若斯潘政府也提出了類似的法律草案，主張強化檢察系統的獨立性，賦予司法官最高委員會在檢察人事任命、紀律懲戒等方面更直接的許可權等，但時任的總統希拉克拒絕將該法律草案提交議會兩院表決。可見，檢察權的司法化改革反映了行政權與司法權之間的複雜關係，既涉及多維、錯綜的政治勢力角逐，也涉及司法系統內職權的重新設定，很難簡單地使用政治的視角予以審視。

（二）階段性成功的「新法」改革

改革司法官最高委員會的法律草案雖未獲成功，但卻引起了相當的關注度。杜比拉部長不失時機地推出了另一立場較為保守的法律草案，即「關於司法部部長以及檢察官在刑事政策及刑事公訴領域職權的法律草案」，並成功地轉化為2013年7月25日第2013-669號「關於司法部部長與檢察官在刑事政策及推進公訴方面職權的法律」。「新法」採用較折衷的立場，謹慎地繞過了政治暗礁區，取得了階段性的成功。而此部法律最核心的內容便是廢除了司法部部長的個案指示權，並區分了刑事政策與公訴政策，對司法部部長與各轄區檢察總長、共和國檢察官的職權進行了適度的分割。

1.廢除司法部部長的個案指示權。

如前所述，司法部部長享有個案指示權，這是法國較具特色的法律傳統。但這一設置無論在國內法層面還是在歐洲法層面均倍受質疑，尤其是可能導致行政干預司法、妨礙檢察官公正履職。不過在法國，也有部分學者主張保留司法部部長的這一權力，具中不乏有代表性學者，如冉·布拉戴爾教授。布拉戴爾教授提出了保留司法部部長個案指示權的三項論據，基本上囊括了支持者的意見，分別是[15]：其一，在憲法層面，司法部部長的個案指示權為憲法委員會確認為有效。2004年，法國憲法委員會在審查貝爾本二號法律是否違憲時便援引《法蘭西第五共和國憲法》第20條之規定，指出「政府有權制訂並指導國家的政策」，包括在刑事公訴領域，因此1958年《司法官身份法》第5條的規定並未違反權力分立原則。[16]在司法實踐中，個案指示權主要涉及技術性問題，而非政治問題；其二，在歐洲法層面，歐洲理事會部長委員會第2000-19號建議並非批評司法部部長的個案指示權，而是指出個案指示應符合「透明原則」，且以「層級的方式作出」。[17]自1993年起，司法部部長發布個案指示便應以書面的形式作出，且須載入卷宗，這顯然早已符合建議的要求。歐洲人權法院新近所作出的判例僅是針對「刑事拘留」，不能擴及刑事訴訟的全部。如果檢察系統應對司法部部長獨立，是否也應對歐洲檢署獨立？；其三，在國內法層面，司法部部長的個案指示權可以保證刑事政策執行的一致性，確保法律面前人人平等，避免刑事司法「零碎化」的危險。且司法部部長的個案指示權也存在制約，檢察官在法庭上的言論依然是自由的。

在諸多爭議中，「新法」最終決定廢除司法部部長這一倍受詬病的權力。其第1條明確規定，「司法部部長不得在個案中發布任何指示」。至此，法國1808年以降的法律傳統終究得以破除。檢察權司法化邁出了非常重要的一步。

2.刑事政策與公訴政策的區分：

「新法」的另一項核心內容便是對「刑事政策」與「公訴政策」進行了區分，正如立法理由書所明確指出的，「司法部部長有責任制訂刑事政策，檢察院也可充分行使公訴權」。但區分刑事政策與公訴政策並非「新法」的創舉。早在1990年，戴爾瑪斯·瑪蒂教授教授團隊所提交的報告便已在「屬於政府正當許可權範圍之列的刑事政策」與「屬於給司法職權機構施壓之政策」之間確立了分界線。[18]前者是政府制訂國家政策的正當權力，後者則可視為「行政權力對刑事訴訟的干預」。

「新法」第1條、第4條及第5條對司法部部長、檢察總長及共和國檢察官的許可權進行了區分：

·司法部部長負責推行政府所確立的刑事政策，並確保刑事政策在共和國疆域內平等適用（《刑事訴訟法典》新的第30條）；

·駐上訴法院的總檢察長負責推動並協調共和國檢察官的行為，包括犯罪預防及犯罪懲處。總檢察長負責明確以及在必要情況下可依本轄區的具體情況調整司法部部長的一般指令（《刑事訴訟法典》新的第35條）；

·共和國檢察官可依本轄區的具體情況推行司法部部長依一般指示所確立的刑事政策，以及總檢察長所明確或調整的刑事政策（《刑事訴訟法典》新的第39-1條）；

可以看到，「新法」賦予檢察總長及共和國檢察官依本轄區情況「調整」刑事政策的權力，強化了檢察系統之於司法部部長的獨立性。但刑事政策與公訴政策的模糊界限並沒有得以完全釐清。議會兩院的會議紀要指出，「應明確每個層級在推行刑事政策方面的責任」。但「新法」事實上並沒有做到此點，在「政策統一性」及「地區特殊性」之間仍有較強的彈性，這恐怕將為後續的爭議埋下禍根。

3.後續可能的改革舉措

2016年1月27日，杜比拉因與總統在修憲反恐議題上有明顯分歧而選擇辭職，社會黨議員於爾伏阿斯（Jean-Jacques Urvoas）接任。但檢察權司法化的改革方向並沒有因此改變。納達爾團隊所提交的「重塑檢察系統」報告建議確立了法國未來檢察系統改革的基本方向，包括：進一步保障檢察官身份的獨立性、豐富檢察官的履職手段、強化刑事政策的可讀性、重新界定檢察系統的根本職責、強化檢察官對司法警察的監督等。[19]

而尤值一提的是，新司法部部長於爾伏阿斯在新近的履職計劃中明確宣稱，將不遺餘力地推進檢察權的司法化，確立檢察系統之於司法部部長的獨立性，改革司法官最高委員會，使其成為保障司法獨立的重要機構。時下，最新的司法官最高委員會改革方案也已在國民議會闖關成功（292票支持，196條票反對，44票棄權），目前還將經受上議院的考驗。

較之於法院，檢察院的改革更為頻繁、複雜，原因是檢察機構擁有更多可能存在一定聯繫、但並非完全同質化的權力，且還在不斷地擴張之中：從刑事政策推行到具體個案處理，從刑罰適用到犯罪預防，從監督法律適用到保障個人自由，等等。多重的角色定位讓檢察系統遊離於政治機構、公訴機構與司法審查機構之間，檢察權的定性顯得尤為困難。自上個世紀九十年代起，法國的檢察制度便一直處於改革的前沿，國內各方政治勢力的博弈以及歐洲人權法院的外部壓力將檢察權的定位之爭從幕後推向台前，「去行政化」成為當下改革的主要內容以及未來的發展趨勢。但檢察權司法化的最終目標是什麼？檢察權是否可成為司法權的一部分？檢察權的司法化改革又將面臨著怎樣挑戰？這值得我們作進一步分析探討。

首先是檢察權司法化改革的目標問題。從「新法」及後續改革建議的內容看，法國檢察權的司法化進程便是擺脫外部行政權力干預的過程，故從嚴格意義上講，所謂的檢察權「去行政化」僅指祛除「外部行政化」，而非摒棄檢察系統內「金字塔」型的權力構架,下位的檢察官原則上仍必須仍服從上位檢察官的命令或指示，僅不過由總檢察長取代司法部部長成為檢察系統的首長。檢察系統的「統一性」原則（Unité）[20]依然是檢察權運行的核心原則。故檢察權與審判權在運行機制上存在根本的區別，檢察權的「司法化」理應具有完全不同的內涵。但很遺憾地看到，無論是司法部部長的改革藍圖，還是納達爾團隊所提供的改革建議，法國檢察系統的改革目標均主要參照法院系統，未能凸顯檢察系統的特性，改革目標並不明確。很顯然，「公訴現代化」[21]的抽象概念無法涵蓋檢察系統方方面面的問題，這是法國檢察制度改革所面臨的第一大挑戰。

其次是檢察權諸多權力要素綜合性改革的問題。如前所述，法國檢察官享有極其廣泛的職權：不僅體現在刑事訴訟中，也體現在民事訴訟、行政訴訟甚至是行政管理中。有些權力本身便屬於行政權，很難進行司法化的改造。例如監督權，檢察官有權監督司法輔助人員、獄政機構、精神病機構、私人教育機構以及酒類出售機構等。以獄政機構的監督權為例。共和國檢察官每一季度至少應視察一次管轄區內的獄政機構。在視察期間，共和國檢察官應準確核實囚犯入獄名單並認真聽取被羈押者所提出的請求。共和國檢察官還應在視察登記冊上發表意見，並以書面形式提交至檢察總長處。檢察總長也應定期視察獄政機構，並履行與共和國檢察官相同的義務。檢察總長還有義務向司法部部長報告相關獄政工作所面臨的困難或所存在的問題。共和國檢察官和檢察總長也是管轄區內每一獄政機構監管委員會的成員。監管委員會每年至少應開會一次，聽取獄政機構負責人的報告。檢察官可對報告發表意見，並將信息反饋到司法部。如果管轄區內的獄政部門出現囚犯自殺案件，則共和國檢察官應立即介入，調查死因，並協同省長、司法警察調查部門以及其他相關組織儘快恢復獄政部門的正常秩序。可以看到，檢察系統的監督權本身更多是行政權，與司法權的內涵相去甚遠，不可能進行司法化改造。因此，檢察權的諸多權力要素應進行綜合性改革，不能以點代面，失之偏頗。

再次是檢察權改革的協調性問題。如果檢察權實現某種程度的「司法化」，則勢必涉及與現有制度的協調。例如檢察官與預審法官及自由與羈押法官的關係釐清。依改革思路，檢察官負責某些強制措施及偵查手段的司法審查，則預審法官及自由與羈押法官的職權亦應作相應調整。事實上，早在薩爾科齊時代，勒吉爾先生所領銜主持的「反思刑事司法委員會」（Comité de Réflexion sur la Justice Pénale）便主張廢除預審法官，設立「單一的偵查程序」，僅受共和國檢察官指揮。[22]同樣，如果檢察官負責羈押措施的審查，則也必然涉及與自由與羈押法官的職能協調。總之，檢察權改革涉及司法體制的方方面面，牽一髮而動全身，很難進行零星、孤立、策略型或「定點爆破」式的調整。

最後是檢察權改革的技術性問題。即便所涉領域較窄，「新法」依然存在很多技術性問題，未能有效釐清一些核心的概念。最典型的當屬刑事政策與公訴政策的界限問題。如前所述，「新法」賦予檢察總長及共和國檢察官依本轄區情況「調整」刑事政策的權力，但什麼屬於「本轄區的情況」？「調整」的許可權有多大？共和國檢察官與檢察總長在公訴政策上是否具備相同的權力？對於這些技術性很強的問題，「新法」語焉不詳。可以預判，「政策統一性」及「地區特殊性」之間的模糊界限，勢必導致司法實踐的混亂。此外，檢察系統財政、人事制度的改革走向、檢察官身份地位的全新界定、檢、警一體化的重新解讀、檢、法關係的重新塑造等，這些重要問題在「新法」及後續的改革舉措中亦未過多涉及。

時下，法國正面臨前所未有的「恐怖主義」威脅。檢察權與行政權之間的微妙關係顯得尤為突出：一方面，共和國總統希望司法部及內政部可以融合偵、檢力量，加大打擊恐怖主義的力度，力保國民安全及社會秩序，另一方面，檢察官的客觀、中立以及檢察權的「獨立」、「公正」運行在某種程度上消解了刑事偵查及打擊犯罪的效率。但制度改革本身便是在複雜環境下的一項系統工程，難免受到偶然事件的影響甚至是衝擊，諸多要素的綜合考量最終形成了相對成熟、穩定的體系。改革時間可能橫跨數十年甚至上百年，改革思路勢必也會有所調整甚至推倒重來。我們不可能期待每一次改革都能驚世駭俗，但保持耐心、穩步推進、反覆試錯、精細校準，在漸進中成熟，這恐怕才是建構現代化檢察體系的必由之路。

時下，中國的檢察制度也面臨著嚴峻且複雜的改革挑戰，甚至比法國有過之而無不及：不僅涉及到檢察權運行體制的調整及檢察人事制度的重新釐定[23]，甚至還涉及到檢察權內容的重塑。[24]在此一背景下，明晰檢察制度的改革方向便顯得尤為必要，以防止改革在繁蕪多維的舉措中迷失，陷入政策空轉甚至走向歧途。依拙見，法國檢察制度的改革至少在如下四個方面對中國具有相當的參照意義：

其一，檢察制度的改革多數涉及憲政體制，應進行廣泛的探討及成熟的醞釀。如前所述，法國檢察制度的諸多改革舉措幾乎均涉及憲法性文件的修改，這意味著改革法案必須在議會內達到五分之三的多數方可獲通過，政治門檻極高，改革難度非常之大。雖然這在一定程度上影響了效率，但也保證了制度改革的穩定性及漸進性。中國時下的檢察制度改革更多還是「自上而下」的宏大建構，缺乏更耐心的商討與醞釀，很多舉措事實上已突破憲法所設定的制度框架，未來或許需要通過修憲予以解決。例如新近所試點的國家監察委員會便可能涉及司法職權的重新配置，《憲法》、《檢察院組織法》、《刑事訴訟法》等均面臨著重大修改。但遺憾的是，試點方案的相關文件至今並未向社會公布，理論界及實務界因此也難以進行深入的探討。未來檢察系統的自偵權何去何從，國家監察委員會的權力如何制約，黨紀與刑事訴訟法如何無縫銜接等重要問題，均處於模糊地帶，這委實令人感到心憂與不解。

其二，檢察權的司法化可能是未來的發展趨勢。與法國類似，中國的檢察機構擁有很多可能存在一定聯繫、但並非完全同質化的權力，例如偵查權、公訴權與法律監督權。而隨著時下諸多司法改革舉措的全面鋪開，中國檢察權未來的定位可能還是會走向完全的「司法化」。這一方面固然是因為中國檢察系統原本便享有事實上的「司法審查權」（主要體現為偵監及批捕），時下所推行的諸多改革舉措亦具有很明顯的司法性（幾乎與法院沒有任何區別），故檢察權在中國的司法制度理論上亦屬於司法權；而另一方面，也是最為重要的，帶有明顯行政權色彩的「偵查權」將剝離出檢察系統，這勢必也影響到檢察系統法律監督權的力度及有效性。由此筆者可以大膽推斷，未來中國檢察權的基本構造將極其類似於法國的檢察權，司法化是最可能的發展趨勢。

其三，檢察權的獨立運行是檢察權司法化的必然結果。近些年來，法國執政當局孜孜以求的一項重大改革舉措便是強化「檢察官的身份地位」，減輕檢察系統對行政部門的依附程度，以保障檢察權的獨立運行，這也是檢察權「去行政化」的必然結果。中國當下所進行的以「人、財、物、案」等為主要內容的檢察行政事務管理體系改革亦以「完善保障依法獨立公正行使檢察權的體制機制」為目標，初步確立了檢察系統內的財政及人事的省級直管制度，探索設立跨行政區劃的人民檢察院，建立健全檢察人員履行法定職責保護機制，完善防範外部干預司法的制度，這些舉措均是為了避免地方及行政權力干擾檢察權的獨立運行。但也應看到，各試點單位在司法改革舉措推行過程中面臨著固有的體制障礙及各種非常現實的技術難題，許多省市很難全面、嚴格貫徹中央司改的精神，行政權直接或間接干預檢察權運行的情況依然屢見不鮮。「管理」與「干預」的界限在許多重大敏感案件中模糊不清，檢察人員獨立辦案的動力及保障機制不足。故在可預期的未來，檢察權獨立運行恐怕將成為中、法兩國共同追逐的目標。

其四，檢察權司法化配套機制的深化改革。與法國相同，如果中國的檢察權實現「司法化」，則勢必涉及與現有制度的協調。例如檢、警一體化改革的全面深化、刑事政策與公訴政策制訂權的集中與分立、檢察官職能的重新定位以及檢、法關係的重塑等。尤其是在「以審判為中心」及「認罪認罰從寬」等重大改革方向確定並推行後，檢察權勢必還面臨著職能的轉化以及職權的擴張，如何在「檢察獨立」與「檢察受制」之間形成較恰當的平衡，這也是中、法兩國共同面對的棘手問題。

法國安托瓦內特·佩羅德（Antoinette Perrodet）博士在研究歐盟檢察制度時曾斷言，「檢察制度可能是歐洲差異性最大的一項（刑事）司法制度」。[25]這一論斷其實可推及歐盟外的其他國家及國際組織。但檢察權的司法化貌似已成為一種較重要且主流的發展趨勢，其主要動因還是保障檢察權的獨立運行，保障刑事司法免受行政權的干預。在新近所發生的韓國總統朴槿惠「親信干政」事件中，檢察系統的獨立、強勢地位令國人矚目，這在某種程度上也代表著中國檢察系統未來的一個發展方向。

參考文獻

[1] 關於「司法」與「行政」的區分標準，參見拙作《司法權研究——以實定法為中心》，載《中國政法大學學報》2016年第5期。

[2] J. Volff., Le minstère public, PUF, 1998, p.87.

[3] Jean Pradel., Faut-il supprimer les instructions pénales individuelles du garde des Sceaux au parquet ?, Recueil Dalloz 2013 p.1361.

[4] J. Volff., Le minstère public, PUF, 1998, p47 et s.

[5] 時任的法國司法部部長杜彭（Toubon）得知埃夫里市的助理檢察官正在草擬對巴黎市長夫人涉嫌受賄的初步公訴意見書。為阻止案件偵辦，法國政府租用了一架直升飛機前往尼泊爾，希望儘快接回正在該地登山遠足的共和國檢察官，以終止對案件的辦理。事件曝光後，法國媒體對政府進行了口誅筆伐，但終究不了了之。

[6]　法國司法官最高委員會創設於1883年，原先為最高法院的紀律懲戒庭，後為1946年憲法確立了獨立機構，並延續至1958年憲法。1993年7月27日的法律對此進行了重大修改。司法官最高委員會由共和國總統任主席，司法部部長任副主席，司法部部長可代總統主持司法官最高委員會。司法官最高委員會設兩個組，一組負責法官事務，一組負責檢察官事務。兩組設四名共同的成員，分別由共和國總統、國會議會議長、眾議院議長以及最高行政法院全院大會遴選產生。此外，每組還有6名遴選產生、來自不同司法層級的司法官代表。委員任期四年，可連任。因此，法國時下的最高司法委員會由主席、副主席及16名委員組成。法官小組中包括5名法官和1名檢察官，檢察官小組中則包括5名檢察官和1名法官。在憲政框架下，司法官最高委員會是保障司法權獨立運行的重要機構。

[7] Michèle-Laure Rassat, Le ministère public entre son passé et son avenir, LGDJ, 1967, p.1 et s.

[8] Jean Pradel., Faut-il supprimer les instructions pénales individuelles du garde des Sceaux au parquet ?, Recueil Dalloz 2013 p.1361.

[9] Cons. const., 2 mars 2004, n° 2004-492 DC, D. 2004. 2756 , obs. B. de Lamy ; ibid. 956, chron. M. Dobkine ; ibid. 1387, chron. J.-E. Schoettl ; ibid. 2005. 1125, obs. V. Ogier-Bernaud et C. Severino ; cette Revue 2004. 725, obs. C. Lazerges ; ibid. 2005. 122, étude V. Bück ; RTD civ. 2005. 553, obs. R. Encinas de Munagorri , consid. 98.

[10] Crim., 15 déc. 2010, n° 10-83.674, D. 2011. 338, obs. S. Lavric , note J. Pradel ; cette Revue 2011. 142, obs. A. Giudicelli.

[11] Commission justice pénale et droits de l"homme, Rapport sur la mise en état des affaires pénales, 1990, p. 131.

[12] M. L. Rassat., Rapport au Garde des Sceaux, 1996 et 1997, p.13.

[13] Rapport Truche, Documentation fran?aise, 1997, p. 34-35.

[14] Etienne Vergès., Politique pénale et action publique : la difficile conciliation du modèle fran?ais de ministère public et des standards européens, RSC 2013, p.605.

[15] Jean Pradel., Faut-il supprimer les instructions pénales individuelles du garde des Sceaux au parquet ?, Recueil Dalloz 2013 p.1361.

[16] Cons. const., 2 mars 2004, n° 2004-492 DC, D. 2004. 2756 , obs. B. de Lamy , 956, chron. M. Dobkine , 1387, chron. J.-E. Schoettl , et 2005. 1125, obs. V. Ogier-Bernaud et C. Severino ; RSC 2004. 725, obs. C. Lazerges , et 2005. 122, étude V. Bück ; RTD civ. 2005. 553, obs. R. Encinas de Munagorri.

[17] F. Falletti., La recommandation 2000-19 du Comité des ministres du Conseil de l"Europe, Rev. pénit, 2001, p.490,

[18] Commission justice pénale et droits de l"homme, Rapport sur la mise en état des affaires pénales, 1990, p. 131.

[19] Commission de modernisation de l』action publique, sous la présidence de Jean-Louis Nadal, Refonder le ministère public, 2013.

[20] 統一性原則，又稱為不可分性原則（indivisibilité），指檢察院內的每位檢察官在履行職責時均代表整個檢察院，而不得簡單地分割成檢察官個人的集合。

[21] 如前文所述，時下負責檢察制度改革的團隊就叫「公訴現代化委員會」。

[22] Rapport du Comité de Réflexion sur la Justice Pénale, p. 4 et 8.

[23] 參見最高人民檢察院《關於深化檢察改革的意見（2013—2017年工作規劃）》。

[24] 例如新近北京、山西、浙江三省市將試點設立各級監察委員會，將檢察系統的自偵權納入其中。

[25] Antoinette Perrodet., étude pour un ministère public européen, préface de John Spencer, LGDJ, 2001, p.1.

作者：施鵬鵬