案例 | 工商機關應當履行撤銷公司登記的義務嗎

國務院關於印發註冊資本登記制度 改革方案的通知 國發〔2014〕7 號最高人民法院關於審理行政許可案件若干問題的規定 法釋〔2009〕20號關於審理公司登記行政案件若干問題的座談會紀要 來源：最高人民法院 2011股權變更登記虛假簽名問題如何處理 2013-07-23文／南京市工商局　徐真《註冊資本登記制度改革方案》中規定，「工商行政管理機關對工商登記環節中的申請材料實行形式審查」，明確了工商機關在工商登記環節中只需審查申請人提交的申請文件和材料是否齊全、是否符合法定形式。形式審查提高了登記效率，符合商事制度改革的目標。然而在實踐中，行政相對人因股權糾紛而以登記材料虛假提出撤銷登記申請的情況越來越多，工商機關是否應當作為、應當如何作為，成為工商幹部關注的問題。本文以一起撤銷公司登記申請案例來分析。案情2014年5月，蔡某委託北京某律師事務所向某市工商局發出律師函，請求工商機關撤銷虛假的公司變更登記行為。理由是：2014年1月，南京XX房地產開發有限責任公司經該市工商局核准，將股東蔡某變更為陳某某。但該股東變更不是蔡某的意思表示，蔡某與陳某某間未發生股權轉讓行為，公司在申請變更登記時提交的《股權轉讓協議》及《股東會決議》上蔡某的簽字非蔡某本人書寫。評析接到律師函後，針對工商機關是否要對上述撤銷公司登記申請進行核查處理，以及應當如何處理撤銷公司登記申請，執法人員產生了爭議。討論爭議前，筆者認為應當先明確撤銷公司登記的性質。首先，公司登記屬於行政許可。《行政許可法》規定，企業或者其他組織的設立等，需要確定主體資格的事項，可以設定行政許可。公司登記包括設立登記、註銷登記和變更登記，符合上述規定，屬於行政許可範疇。其次，撤銷公司登記不屬於行政處罰。公司登記是授予性行政許可，撤銷公司登記則是剝奪性行政決定，是對公司登記行政許可決定的否定，屬於《行政許可法》調整的範疇，不是對行政相對人的懲戒，不屬於《行政處罰法》調整的範疇。2013年3月14日，最高人民法院《關於山西星座房地產開發有限公司不服山西省工商行政管理局工商行政登記一案法律適用問題的答覆》稱：《中華人民共和國公司法》一百九十九條（現為一百九十八條）規定的撤銷公司登記，其行為性質不屬於行政處罰。爭議一：工商機關是否要對撤銷公司登記申請進行核查處理？一種意見認為工商機關不應處理此類撤銷公司登記申請。申請人應當通過民事訴訟途徑解決民事糾紛，工商機關根據民事判決書撤銷公司登記。理由為：《註冊資本登記制度改革方案》指出， 「股東與公司、股東與股東之間因工商登記爭議引發民事糾紛時，當事人依法向人民法院提起民事訴訟，尋求司法救濟」。另一種意見認為工商機關可以建議申請人先通過民事訴訟途徑解決民事糾紛，但申請人不接受的，工商機關應當核查情況後予以處理。理由為：首先，行為的性質。公司登記申請人向工商機關提交虛假材料的行為，是用欺騙的不正當手段取得行政許可，破壞了正常的公司登記秩序，屬於行政監管事項。其次，處理爭議的部門。「股東與公司、股東與股東之間因工商登記爭議引發民事糾紛」中涉及到兩個法定的解決爭議的部門：一個是解決民事糾紛的人民法院，一個是處理工商登記爭議的工商機關。《註冊資本登記制度改革方案》並未免除工商機關的處理職責。《行政許可法》中規定申請行政許可的材料必須真實。在行政許可申請階段，法律將保證材料真實的義務交給了申請人（《行政許可法》第三十一條：申請人申請行政許可，應當如實向行政機關提交有關材料和反映真實情況，並對其申請材料實質內容的真實性負責）；在行政許可決定作出後，保證行政許可材料真實的義務則轉移到有行政許可決定權的行政機關（《行政許可法》第六十九條規定，作出行政許可決定的行政機關或者其上級行政機關是撤銷行政許可的執行機關）。工商機關作為作出行政許可決定的行政機關，有義務對提供虛假公司登記材料的行為予以糾正。再次，先處理民事糾紛的優勢。從解決爭議的本質來看，解決民事糾紛的人民法院能夠從根本上解決爭議。只要確認了公司股權的歸屬，那麼相應的公司股東也就明確了，工商機關憑著生效的法院判決或者相關當事人的認可，解決工商登記爭議，省時省力，且沒有後顧之憂。最後，工商機關應當對撤銷公司登記申請進行核查處理。先處理民事糾紛不是法律規定解決工商登記爭議的必經途徑。而從工商機關與行政相對人的角度來看，工商機關有履行職責的義務，行政相對人有選擇的權利──可以選擇先申請工商機關處理工商登記爭議，恢復到違法前的狀態，然後解決民事糾紛。綜上，工商機關在建議不被申請人採納的情況下，應當對撤銷公司登記申請核查情況後予以處理。筆者同意第二種意見。爭議二：如何處理撤銷公司登記申請？目前，對於工商機關應當如何處理撤銷公司登記申請，法律法規未作具體規定。筆者試從公司登記及撤銷公司登記中當事人應承擔的義務來分析處理流程。公司登記及撤銷公司登記中的當事人包括三類：公司登記機關、公司登記申請人以及撤銷公司登記申請人。第一，公司登記時，當事人應承擔的義務。公司登記機關：根據《行政許可法》第三十四條和《公司登記管理條例》第五十一條的規定，公司登記機關應當審查申請人提交的申請文件、材料是否齊全（如是否缺少登記申請書等），是否符合法定形式（如登記申請書上是否有法定代表人的簽名等），即「形式審查」。而對於股東的簽名、蓋章是否真實，公司登記申請是否是材料署名人真實意思表示等「實質審查」內容，因為法律法規並沒有規定這是公司登記機關的審查事項，所以均不屬於公司登記機關的審查義務。公司登記申請人：根據《行政許可法》第三十一條和《公司登記管理條例》第二條的規定，申請辦理公司登記，申請人應當對申請文件、材料的真實性負責。如果公司登記的申請文件、材料虛假，申請人應承擔過錯責任。第二，申請撤銷公司登記時，當事人應承擔的義務。一種是公司登記機關存在過錯的情況下。撤銷公司登記申請人：僅需提出撤銷公司登記的申請。公司登記機關：在接到要求撤銷公司登記的申請時，應當核查公司登記機關自身是否存在《行政許可法》第六十九條規定的「可以撤銷」的情形，即自身是否存在違法行為，重點核查公司登記機關是否盡到審慎審查義務。經核查，公司登記的申請文件、材料不全，或不符合法定形式，表明公司登記人員未盡審查義務，公司登記機關在登記過程中存在過錯，導致公司登記不符合準予登記的要求。此時，公司登記機關應主動糾錯，要求公司登記申請人改正錯誤的公司登記，或者撤銷錯誤的公司登記（不會對公共利益造成重大損害的），公司登記機關應承擔相應的賠償責任。公司登記申請人：在能夠改正的情況下，應當予以改正，使其符合準予登記的要求。一種是公司登記機關不存在過錯的情況下。撤銷公司登記申請人：提出撤銷公司登記的申請時，應當提供相關符合撤銷公司登記的初步證據。一類是證明公司登記申請人向公司登記機關提交的材料與真實的材料不符合的證據。如身份證明是虛假的，那麼撤銷公司登記申請人在提出申請時，應當附帶提供真實的材料或獲取真實材料的渠道以供公司登記機關核查。另一類是證明公司登記申請人向公司登記機關提交的材料不是出自材料署名人的真實意思表示的證據。如公司法定代表人、股東等稱申請材料不是其本人簽字或者蓋章，那麼撤銷公司登記申請人在提出申請時，應當提供筆跡鑒定機構出具的鑒定材料。公司登記機關：應當根據撤銷公司登記申請人提供的初步證據進行核實。對於第一類情況，公司登記機關查證兩種材料不符合，即可認定公司登記申請人提交了虛假的材料；對於第二類情況，即使鑒定材料認定申請材料中的簽字或者蓋章與署名人的簽字或蓋章不符，公司登記機關仍要核實申請材料是否是署名人的真實意思表示，即署名人是否委託他人為其署名。公司登記機關應當責令公司登記申請人限期提供相關證據（要求公司登記申請人提供證據的理由是：被授權人實施被授權的行為，應當具備被授權的證據）。經核查，公司登記的申請文件、材料確實存在虛假，公司登記機關應當責令公司登記申請人對公司登記申請文件、材料中的虛假內容予以改正，使其符合準予登記的要求；如無法改正，則撤銷公司登記（不會對公共利益造成重大損害的）。公司登記申請人：應當配合公司登記機關的核查。有代他人署名的情況，應當出示相關證據（包括書面的委託書或者材料署名人此前已明知申請材料不是其本人簽字或者蓋章卻未提出異議，並在此基礎上從事過相關管理和經營活動的證據等，提供不出優勢證據的認定為代署名不成立）。如公司登記的申請文件、材料確實存在虛假，在能夠改正的情況下，應當予以改正，使其符合準予登記的要求。第三，撤銷公司登記的處理流程。根據上述撤銷公司登記中當事人應承擔的義務，對於蔡某的撤銷公司登記申請，某市工商局可以按照以下流程處理：一是核查該市工商局登記時自身是否有違法行為，是否盡到形式審查義務。二是工商局不存在違法行為，則要求蔡某提供南京XX房地產開發有限責任公司申請變更登記的文件、材料虛假的初步證據（蔡某的簽名非蔡某本人書寫的鑒定材料）並核實。三是蔡某的簽名非蔡某本人書寫，則要求南京XX房地產開發有限責任公司提供證據（蔡某委託他人在公司登記材料上簽名的書面委託書或者蔡某此前已明知申請材料不是其本人簽名卻未提出異議，並在此基礎上從事過相關管理和經營活動的證據）並核實。四是南京XX房地產開發有限責任公司提供不出有效證據，則要求其對虛假材料進行改正。五是南京XX房地產開發有限責任公司無法改正，則作出擬撤銷公司登記處理建議，告知南京XX房地產開發有限責任公司，並給予陳述申辯以及聽證權利。六是作出撤銷公司登記處理決定。思考公司登記只是行政許可中的一種，撤銷公司登記的處理程序，應當與撤銷其他行政許可決定程序相一致。然而，公司登記行為基於股東與公司、股東與股東之間各自獨立的民事利益，較其他的行政許可，有其特殊性、複雜性，因此撤銷公司登記的程序也相應有其獨特性。《行政許可法》施行至今已有10餘年，對於授予性行政許可決定的程序，法律法規均作出了具體的規定。對於剝奪性行政許可決定，一類是吊銷許可證，屬於行政處罰程序，法律法規也作出了具體的規定；另一類是撤銷行政許可，處理程序至今仍是空白。筆者試以本文，盼對出台撤銷行政許可的程序規定有所啟發。（此文發表於《工商行政管理》半月刊2016年第14期）
推薦閱讀：