喚醒那些沉睡的制度

在現實生活中，制度是一個寫在紙上的東西，講在嘴上、寫在牆上的規矩。如何讓寫在紙上，掛在牆上的制度真正活起來並發揮作用，卻是一個制度發揮領導作用遇到的大問題。在實踐中，制度極易流於形式、淪為空談，最後化為烏有。因為制度本身是人定的，如果沒有人的自覺，在權力異常強大，民眾權利得不到保障時，制度的作用也得不到發揮。

這些年來，社會生活的各個方面、各個領域甚至各行各業，其制度化建設、法制化建設、規範化建設取得了長足的進步。但是，為什麼有些制度並不能「制」得住呢？以反腐倡廉建設為例，可以說監督約束各級官員的制度，已經達到了幾乎是全方位的程度，中國特色的法律體系已經基本形成。但是， 「前腐後繼」的怪現狀一再上演。反腐已多年，中紀委官近來承認，反腐與腐敗正處於「相持階段」。

我們有制度，有些制度似乎「睡著了」。因此，要想制度發揮正常作用，就必須喚醒那些「沉睡」的制度，並且 。

讓制度「活」起來

讓制度真正活起來是指制度真正履行自身的功能，執行制度嚴格按規定程序，不能摻雜領導者個人的因素，無論什麼人在制度面前必須平等，嚴格執行制度，維護制度。怎樣讓制度活起來，怎樣才富有生命力？要在社會實踐中和領導主體（領導者和人民）自身的行為中去尋找力量。

第一，讓人民參與制度和政策的制定。人民是社會發展的主體，是創造歷史的根本動力。制度或政策在形成過程中，如果沒有人民的參與，只是少數人制定製度，無論制定製度的人多麼高尚，能力多麼強，都不可避免會出現局限性。

一是利益的局限性，參與者總會從自己的利益立場出發，考慮自身利益的最大化，而多數沒有參與制度制定的人的利益受損；

二是知識能力的局限性，公共政策和制度的制定，需要有廣泛的知識，而每個參與制定製度的人都受到自身知識和能力的限制，制定的制度缺陷就不可避免；

三是受到信息的局限，政策的需求信息來自社會民眾或團體。任何一項政策的實際需求總是來自社會的實際需要，代表公眾實際利益和要求的政策總是從民間社會首先萌發。且任何公共政策總是涉及廣大民眾的，公共政策應是以保護他們的起碼利益為目的。只有讓人民參與進來，才能最大限度地避免上述局限性。

第二，讓領導在制度框架里活動。領導活動必須在制度框架內，受到制度的約束，是防止腐敗蔓延的治本之策。領導的活動必須接受法律、人民和輿論的監督，否則，「領導活動」就會越界犯規。不受制度約束的權力必然產生異化，所謂權力異化就是公共權力不再是為人民謀取福利的工具，而成了為謀私利的手段。大量事例表明，不受制約和監督的領導活動和權力運行，無論動機多麼高尚，口號多麼響亮，多麼想為人民謀利益，私慾都可能以公共利益和人民的名義膨脹，權力不可能永不出軌，腐敗不可能永不滋生。

第三，全方位監督制度的執行。制度的執行是制度活起來的根本，沒有執行的制度就是死制度。制度的效用取決於制度的執行，制度的價值在於貫徹執行，制度要活起來，也必須執行起來。制度活不起來的很多問題，出在執行過程中：

一是沒有細化管理、流程管理，導致責任不清、制度失效。制度是有，但是，一旦工作中出了問題，由於上下游職責分工不明確，責任也就難以分清楚，追究起來就會把責任推給客觀環境，從而導致制度起不到激勵先進和鞭策落後的作用；

二是為了小集團利益而敷衍制度。「上有政策，下有對策」，導致制度執行不力。

三是以領導的好惡代替制度。制度是定了，本本就放在那裡，大會小會都要講一定要按制度辦事。可一到具體做事時，一些領導就會將制度拋至腦後，以自己的好惡，甚至以自己的一念去做決定。這會導致員工不以制度為準繩，而是把領導的喜好作為自己行動的準則，不管領導所言是否正確，不管是否符合制度。換一任領導就換一套思路，下屬就要跟著領導的思路變，什麼制度和制度執行就流於虛置；

讓制度「聰明」起來

只是讓制度活起來還不夠，還必須讓制度「聰明」起來。

「傻」的制度是起不到領導作用的，不聰明的制度或者愚笨的制度只能起誤導作用。

所謂制度的智商是指制度的設計和運行過程中，能否在規範人們行為中體現出公平、公正的宗旨，富有正義精神和對社會發展的預見性、前瞻性的理念和品性，是關注多數人的福祉還是少數人的利益，是以成就為取向的還是以個人偏見和恩怨為取向。

制度的智商比人的智商更重要，因為社會的發展繁榮最終要靠組織起來的人的合力來推動，而這種組織起來的紐帶就是制度。因此，人的智商最終要體現在制度上，而不是單個個人的智商的疊加。制度也有智商，制度的智商是人的智商的折射。

18世紀末期，一些私人船主承包了從英國開往澳洲大規模運送犯人去工作的船隻。英國政府採取的辦法是按照上船的犯人人數支付船主費用。而當時那些運送犯人的船隻大多是一些破舊的貨船改裝的，船上設備簡陋，沒有什麼醫療藥品，更沒有醫生。船主為了牟取暴利，儘可能地多裝人，船上條件十分惡劣。

3年以後，英國政府發現：運往澳洲的犯人在船上的死亡率達12%，其中最嚴重的一艘船上424個犯人死了158人，死亡率高達37%，英國政府花費了大筆資金，卻沒達到大批移民的目的。英國政府想了很多辦法，如每一艘船上都派一名政府官員監督，再派一名醫生負責犯人的醫療衛生，同時對犯人在船上的生活標準做了硬性規定。但是，死亡率不僅沒有降下來，有些船上的監督官員和醫生竟然也不明不白地死了。

原來，一些船主為了貪圖暴利，賄賂官員，如果官員不肯同流合污就被扔到大洋里餵魚了。政府又採取新辦法，把船主都召集起來開展教育培訓，教育他們要珍惜生命，要理解去澳洲開發是為了英國的長久大計，不能把金錢看得比生命都重要。但是，情況依然沒有好轉，死亡率一直居高不下。

一位英國議員認為，那些私人船主鑽了制度的空子。制度的缺陷在於政府給船主報酬是根據上船的人數來計算的。他提出從改變制度開始：政府以到澳洲上岸的人數為準計算報酬，不論你在英國上船時裝多少人，到了澳洲上岸的時候再清點人數來支付報酬。自此以後，船上主動請醫生跟船，在船上準備藥品，改善生活，儘可能讓每一個上船的人都健康地到達澳洲，結果，死亡率降到了1%以下。有些載有幾百人的船隻，經過幾個月的航行竟然沒有一人死亡。

這就是制度的力量，準確地說是聰明的制度的力量。靠人性的自覺、靠說服教育、靠他人的監督都解決不了的問題，靠完善的制度卻完美地解決了。

這個案例被研究了數百年，今天仍給人們極大的啟發。許多領導行為需要完善而「聰明」的制度來實施，這樣不但可以節約費用，減少邊際效用，達到事半功倍的效果，而且可以有效遏止人性的弱點，使「腐敗現象」失去滋生的溫床。

這就是制度的智商，它根本上還是人的智商在制度層面的體現。要設計出聰明的制度，還是要靠人，要看人怎麼去設計制度，為了什麼而設計制度。中國人的聰明要用在設計出聰明的制度並共同遵守。

判斷一項制度聰明與否、智商高低的標準，是在社會實踐中，而不是在少數人的好惡中。在於人民的福祉是否得以實現；在於鼓勵人們向善的同時能遏制罪惡與醜陋的行為；在於是否體現人人平等而沒有特權；在於是否鼓勵人們為實現自己利益的同時也是在為大家的利益而忙碌的品性，等等。

建設完善的制度體系

要讓制度公正起來，必須建設完善的制度體系。制度是一個完整的體系，而不是單個的制度，是一個若干有關的制度按照一定的秩序和內部聯繫組合成的相互聯繫的有特定功能的系統和整體。

體系完整的制度，其功能才能正常的發揮，若制度體系不配套或不完善，頂層制度的設計理念與運作方式所體現的宗旨和低層制度不吻合，或者制度頂層、中層和基層都處於相互抵牾的狀況，那麼，制度的功能就不能很好地發揮。

經濟基礎和上層建築不配套，生產力和生產關係不適應，整個系統就一定處於功能失調，系統紊亂的狀態，發展和進步就無從談起。因此，制度要相對比較完善才能起到真正的領導作用，當然，絕對的完善是不可能的，因為社會的發展和進步是無止境的，制度的完善也就是無止境的。目前，我們的制度還存在許多不完善的地方，如市場經濟制度，民主政治制度等等，還有待於進一步完善。

對於中國的現代化建設來說，一個相對完善的中國特色社會主義制度體系是中國發展的制度保障，如鄧小平所說，制度帶有根本性、穩定性和長期性。中國特色社會主義制度體系具有完整性、邏輯性、系統性等特徵。科學構建中國特色社會主義制度體系的結構和內容，需要在以下幾個方面有所作為。

第一，豐富制度體系的內容，使其更具完整性。制度體系的內容並不限於政治、經濟領域。中國特色社會主義事業涵蓋經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設四個領域，與此相對應，制度體系應包括經濟制度、政治制度、文化制度、社會制度。

第二，理順內部要素的關係，使其更具邏輯性。中國特色社會主義法律體系是中國特色社會主義制度的組成部分，但是，它與經濟制度、政治制度之間不是一種並列關係，而是一種交互關係。法律體系中內含了政治、經濟制度，也內含了文化、社會制度，但是，它既不是制度的全部內容，其內容也不限於制度。

第三，完善制度體系的層次，使其更具系統性。制度體系的層次性，表明組成體系的諸要素的種種差異包括結合方式上的差異，從而使系統組織在地位與作用、結構與功能上表現出等級秩序性，形成具有質的差異的系統等級，層次概念就反映這種有質的不同系統等級或系統中的等級差異性。制度體系，從層次上講，包括根本制度、基本制度、具體制度和實施機制。

和諧社會建設，要求在堅持權利公平、制度公平、機會公平、教育公平的基礎上，建立一個完善的社會公平保障體系。就目前的情況來說，要著重從以下幾個方面完善制度體系：

第一，完善民主權利保障制度。民主權利是公民基本權利的重要組成部分，隨著經濟社會的發展，人們更加關注自身民主權利的保障。要堅持以人為本，依法實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督，保障人民享有廣泛的民主權利，充分體現和發揮人民群眾的主人翁地位和作用，確保人民群眾當家作主。

第二，健全各種法律制度。加強法制建設，是推進依法治國，建設社會主義法治國家的重要內容。國家政治生活的開展，人民民主權利的行使，社會經濟的健康發展，都需要健全的法制來保障。必須維護社會主義法制的統一和尊嚴，樹立社會主義法制的權威，加速構建與社會主義市場經濟體制相適應的法律法規體系，切實維護市場主體的平等地位，規範市場主體的經濟行為，保障市場主體的公平競爭。

第三，完善司法體制機制。要以司法公正為目標，從人民群眾反映最突出、制約司法公正的關鍵環節入手，按照司法為民的要求，深入推進司法體制和工作機制改革。要抓好各項改革措施的落實，真正建立起公正、高效、權威的社會主義司法制度，充分發揮司法維護公平正義的重要作用，為全面建設小康社會創造和諧穩定的社會環境和公正高效的法制環境，為在全社會實現公平和正義提供法制保障。

第四，健全公共財政制度。公共財政的基本職能是提供公共產品和公共服務，滿足社會公共需要，它是政府有效提供公共服務的經濟基礎。要建立統一、公開、公正、高效的公共財政制度，把更多的財政資金投向教育、衛生、文化、就業再就業服務、社會保障、生態環境、公共基礎設施等公共服務領域，進一步優化資源配置，調節收入分配，緩解社會矛盾。

第五，改革收入分配製度。要不斷完善鼓勵創造社會財富又維護社會公平的制度體系，高度重視分配差距拉大和困難群眾的生產、生活問題等，著力提高低收入者收入水平，擴大中等收入者比重，有效調節過高收入，取締非法收入，努力緩解地區之間和社會成員之間收入分配差距擴大的趨勢。

第六，健全社會保障制度。社會保障制度是構建和諧社會的基礎，是社會穩定的重要「安全閥」。要適應社會發展的客觀趨勢，逐步建立覆蓋城鄉居民的社會保障體系，使社會救助、社會福利、社會保險等方面都有穩定、可信的規則，切實保障所有社會成員能夠分享到改革發展的成果。

總之，當務之急是，要堅持把最廣大人民的根本利益作為制定和貫徹黨的路線方針政策的基本著眼點，正確反映和兼顧不同地區、不同部門、不同階層群眾的利益，在促進發展的同時，把維護社會公平正義放到更加突出的位置，綜合運用多種手段，依法逐步建立起以權利公平、機會公平、規則公平、分配公平為主要內容的社會公平保障體系，使全體人民共享改革發展的成果，使全體人民朝著共同富裕的方向穩步前進。（作者為國家行政學院政治學部教授）

來源：《中國改革》雜誌