民主與憲政的政治權重

憲政優先民主,在政治現代化的推進中,不獨有英國經驗,還有與英國國體完全不同的美國經驗。如果說18、19世紀英國人殖民到哪便把法治帶到哪裡,幾乎這個世界上的每一塊殖民地都不例外;那麼,20世紀以來,美國人向世界傾銷的卻是民主。其實,美國就其自身,不但和英國一樣,憲政領跑民主;而且即使在今天的國家政治架構中,也是憲政比民主權重更大。1990年代中國社會科學出版社翻譯的美國《民治政府》在「立憲政府」的標題下,這樣表述美國政治架構中的民主與憲政:「我國的政體不僅是民主政體,也是立憲政體。兩者有聯繫,也有區別。民主制關係到權力怎樣獲得和保持。立憲制關係到權力怎樣授予、分散和限制。一種政體可能是立憲的,但不是民主的,如17世紀的英國;也可能是民主的,但不是立憲的,如伯里克利時期的雅典。在按照協議進行工作的意義上,一切政府都有憲法。但立憲政府這個詞現在有更確切的含義:這種政府對統治者的權力實施明確公認和長期適用的限制。」美國建國自一開始就是民治政府,但更是立憲政府。所以這樣說,蓋在建國之初的民治程度遠不如其憲政程度。畢竟那個時代,國家政治問題是少數精英的作業,普通民眾不但未多介入,占人口比例甚大的婦女和黑人還沒有選票權。1887年出席制憲會議的代表,其身份大都是商人、律師、銀行家、莊園主,屬社會上層。美國建國包括如何建國,是他們的事,不是一般民眾的事。換言之,美國建國如果是一個歷史事件,它是立憲建國而非民主建國。至於如何建構一個新國家,不同的州代表有截然不同的方案,比如漢密爾頓的國體方案居然是反民主的,它試圖建立一個君主立憲的國家。此方案被否決,美利堅不需要一個世襲的君主。不過儘管國體問題有分歧,如何共和更是充滿歧義;但,有一點是共同的,即代表們基本上都是堅定的立憲主義者。他們對權力限制的關注遠遠超過民主的多數主義。甚至正是出於對多數的擔憂,在權力架構的設計上,制憲者主要不是注重權力運作的效率,而是寧肯低效率,也要把重點鎖定在權力之間相互約束的制衡上。英倫是憲政母國,但後起的美國對權力的限制顯然更甚於母國。民主的要義是選舉,但,無論當時參眾兩院還是總統副總統的選舉,因財產權的限制,都是也只能是不充分的民選。能夠充分體現美國政治的,卻是對選舉之後政府治權進行切割的憲政。在美國開國元勛看來,無論什麼權力,包括民主權力,如果把立法、行政和司法都集中在一個對象手裡,那就是名副其實的暴政。因此,傑佛遜明確指出「在權力問題上別再考慮相信人,要用憲政之鏈予以束縛,以免受其禍害。」因此,當英倫憲政表現為立法和司法的兩權切割(內閣由議會多數黨組成因而對議會負責),美式憲政卻是將治權進一步分治為三,讓行政獨立出立法。帶來的制衡後果直接是,英倫的內閣首相無以否定議會的法案;但美國總統卻可以行使他作為總統的否決權。以權力制約權力,這是美國憲政分權的初衷,也是美國政治最典型的特點,它表明了制憲者對權力尤其是多數權力的基本不信任。如果民主的原則是「主權在民」,憲政的原則就是「法治」(law of rule)。主權一經票決便是國家最高權力,但比最高權力更高的是法。法至上而非權至上,因此美國的政治架構,其實是憲政高於民主。憲法政治既可以針對君主,如英倫;也可以針對民主,如美國。它幾乎是不問青紅皂白,只要是權力,就假設它必然作惡,因而必須予以限制。因此,在美國,經常有一些共和主義者批評憲法,指責它不民主,反多數主義,反大眾意志,制憲者精心設計的那套制度,其實是為了保護自己的財產。這種指責未必沒有道理,至少它反映了民主與憲政兩者之間的內在緊張。在不受限制的權力面前,君主很容易成為暴君;同樣,只要權力不受限制,民眾更容易成為暴民;這正如傑佛遜所說:「比起一個暴君來,173個暴君自然不會遜色」。人性如此,權力本性如此,這就不難理解美國開國元勛為何將憲政置於比民主更重要的地位,並且讓憲政在政治生活中發揮比民主更重要的作用。可以說,這是美國的制度創新,英國的大法官沒有權力否定議會的法案,但在美國,最高法院卻可以宣布兩院通過並且已經總統簽署的法律為違憲。這種司法審查制度是美國人的獨創。須知,無論兩院還是總統,都是經由民眾票選;但最高法院的大法官們卻不是選出來的,他們坐上這個位子(並且可以終身坐下去)卻與選票無關。如果非民主的大法官們可以否決民選的議會和總統,但後兩者卻無以倒過來否決前者;那麼,美國政治中憲政與民主的關係以及它們的各自權重,便可以看得一清二楚。對權力限制的依憑是憲法,但解釋憲法的卻是法官。1907年美國最高法首席大法官休斯說:「我們都生活在憲法之下;但憲法是什麼,還得法官說了算。」法官的存在及其作為便是憲政活生生的體現。用法官來限制議會和總統,是因為法官的權力屬於消極權力,它沒有事權,因而不會對個人權利造成傷害。相反,議會和總統的權力是積極權力,它們總是以代表大多數的面目出現,於是由它們提出的議案或推出政策便有侵害少數權利的可能。因此,議會和總統固然握有做事的權力,這是必要的;但法官的權力卻是用來對它們進行審查並限制,這無疑也是必要的。正如以色列一位最高法院院長說過:「過去,人們相信,依靠多數人的自律自製,就足以保證基本價值得到尊重。然而,在納粹統治以後,人們得到的經驗教訓是,對於多數人的權力,必須要有嚴格而正式的限制。『不做』的概念需要嚴格明確的表達,那就是『不許做』。」這個對立法權和行政權說不許做的權力便是憲法的權力,它經由法院運作,即表現為憲政。憲政高於民主,其最新個例可能是2000年美國的世紀大選。布希和戈爾競選新一屆的美國總統,由於佛羅里達州的選票出現一些技術問題,該州法院要求用人工方式重新計票。但最高法院判佛州法院此舉違憲,因而對戈爾有利的局面出現倒轉,布希得以連任。這是美國歷史上第一次出現的情況,不是由民眾決定總統,而是由司法決定總統是誰。退一步,即使選票出現問題,該問題也可以交由國會解決,畢竟國會也是民選機構,而最高法與民選不沾邊。所以,當即就有輿論反對,說最高法此舉侵犯民主,是法官用自己的政治意志取代人民的政治意志。這裡不對該事件作價值評價,但事件本身可以看出,在美國,像選舉這樣的政治問題都可以法律化,但法律問題卻無以政治化。這本身又進一步昭示了民主與憲政在國家政治架構中的各自權重。


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