以「東方經驗」夯實社會和諧之基 新論·連載·廣告－解放日報

以「東方經驗」夯實社會和諧之基——貫徹實施《人民調解法》深入推進人民調解工作

2010年12月31日 08：新論·連載·廣告 稿件來源：解放日報 作者：吳軍營

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　　吳軍營編者按《中華人民共和國人民調解法》將於2011年1月1日正式實施。這是我國第一部專門、系統、完備規範人民調解的法律。這部法律的頒布和實施被認為是人民調解工作發展史上的一件大事。人民調解是解決社會矛盾的重要方法，對於維護社會和諧穩定具有重要意義。近年來，上海的人民調解工作取得了哪些發展？如何依據《人民調解法》進一步做好人民調解工作，從而為上海經濟社會發展服務？為此，本版組織了兩篇文章，分別從宏觀視野和個案調查的角度予以闡述分析。2010年8月28日，國家主席胡錦濤簽署第三十四號主席令頒布《中華人民共和國人民調解法》，這在人民調解工作發展進程中具有里程碑式的重大意義。上海將以《人民調解法》的頒布為契機，全面加強人民調解工作，大力化解矛盾糾紛，推進以人民調解為基礎的大調解體系建設，為服務保障上海的全面協調可持續發展發揮應有的作用。回望：契合「以和為貴」的法制創新人民調解契合「以和為貴」的民族文化傳統。作為解決社會矛盾衝突的方式之一，調解在我國古代廣為運用，並作為一種制度文化深深地影響著民眾的社會價值觀。西周時期，在地方官吏中已有「調人」之職，「司萬民之難而諧和之」。秦漢時期，逐漸發展為鄉官治事的調解機制。明代先後設立「申明亭」，推行「鄉約」制度，將儒家「無訟」觀念進一步付諸實踐，即使出現民事糾紛，也盡量以不煩擾官府、由民間自行調處和息訟為上策。到了清代，調解已經成為民事訴訟的常用手段。人民調解強調互諒互讓、不傷和氣，是對我國傳統民間調解的繼承和發展。由於人民調解契合中華民族在長期歷史發展中形成的價值取向，因而具有深厚的群眾基礎，是具有中國特色的一項法律制度。人民調解制度最早可追溯到上世紀20年代初。1922年，中國共產黨創始人之一彭湃領導的廣東農會組織設立「仲裁部」，專門調解農會會員之間的糾紛。1926年10月，中國共產黨通過的《農民綱領》中規定：「由鄉民大會選舉人員組成鄉村公斷處，評判鄉村中之爭執。」這可以被視作中國共產黨領導下人民群眾建立自己調解制度的萌芽。1954年，政務院頒布了《人民調解委員會暫行組織通則》，明確規定人民調解委員會是群眾自治性組織，標誌著人民調解制度在新中國的確立。人民調解作為我國基層民主法制建設的重要內容，一直得到黨和政府的關懷與支持。建國初期中央領導同志曾指出，「應盡量採取群眾調解的辦法以減少人民訟爭」，「人民調解委員會是政法工作的第一道防線，必須加強」。2003年，胡錦濤總書記強調：「人民調解是中國的特色，要變被動調解為主動調解，深入開展矛盾糾紛的排查調處工作。」從法理上來說，人民調解制度的設置，體現了國家法治與社會自治的互動關係。對社會成員之間的衝突，應當儘可能地由社會機制加以解決，通過調解解決糾紛，不僅符合私法自治原則，而且能以更低廉的成本、更加便捷地維護當事人的正當權益。1982年，我國憲法規定了人民調解制度。1989年6月國務院發布了《人民調解委員會組織條例》，有力推動了人民調解工作的發展，每年解決的糾紛多達600萬件以上。人民調解在國際法律界被譽為「東方經驗」。2002年《最高人民法院關於審理涉及人民調解協議的民事案件的若干規定》和司法部《人民調解工作若干規定》施行，人民調解展現出新的生機和活力。2010年8月《中華人民共和國人民調解法》正式頒布，首次以國家法律的形式確立了人民調解制度的重要地位。跨越：積极參与實踐提升公信力近年來，上海人民調解工作得到穩步發展，這主要體現在以下幾個方面：一是主動服務大局，積极參与社會熱點難點糾紛的調處。2006年以來，上海在拓展人民調解工作領域方面作了許多探索，開展了委託人民調解（案件委託人民調解組織調處）和參與人民調解工作（人民調解組織參與專業性糾紛的化解），會同相關部門先後制定出台了《關於規範民事糾紛委託人民調解的若干意見》、《關於規範人民調解組織參與房地產和物業管理糾紛調解的若干意見》等7個規範性文件。目前，人民調解化解糾紛的種類已發生了巨大的變化，不再局限於社區群眾常見的婚姻家庭糾紛、鄰里糾紛，而是已經基本覆蓋了當前的常見糾紛，包括房地物業糾紛、勞動爭議、醫患糾紛等社會熱點難點糾紛。2010年1月至11月，上海各人民調解組織共受理各類民間糾紛214925件，調解成功211735件。其中，受理委託調解的民事糾紛、輕傷害案件、治安案件，以及參與調解的房地物業糾紛、醫患糾紛、交通事故糾紛、勞動爭議案件達132098件，佔總數的61.5%。人民調解的作用日益突出，化解糾紛的種類越來越多、數量越來越大。二是大力推進人民調解工作社會化專業化規範化建設，人民調解的公信力顯著提高。人民調解組織網路體系進一步完善，提高了化解矛盾糾紛的社會化水平。全市各區縣均建立聯合人民調解委員會，促進人民調解向矛盾糾紛頻發、多發的行業、區域延伸。建立駐法院「人民調解窗口」。區縣層面普遍建立房地物業糾紛、醫患糾紛、交通事故爭議、勞動爭議等專業性人民調解委員會。大力推進人民調解員專業化建設。規定人民調解員必須具有法律等專業背景及較豐富的調解工作經驗。在各區縣街道鄉鎮全面建立人民調解工作室，面向社會選聘專職人民調解員。選聘退休法官、醫務工作者、勞動保障等專業人士擔任專業性行業性人民調解組織的專職調解員。創立首席人民調解員制度。建立和健全人民調解員培訓制度，每年選送調解員擔任人民陪審員。全面推進街鎮司法所與律師事務所結對、居村委人民調解委員會與律師結對。加強人民調解工作的規範化建設，所有人民調解委員會做到有標示牌、有固定工作場所、有人民調解委員會印章、有調解及回訪等記錄簿，有統計台賬，組織落實、制度落實、工作落實、報酬落實。三是構建以司法所為平台的基層大調解工作格局，加強對人民調解工作指導。在市委、市政府的關心和支持下，上海將司法所的功能定位為「兩者一平台」、「秘書機構」和「四個中心」，即司法所是社區調解的指導者、調解隊伍的組織者和基層大調解格局的基本操作平台，是聯絡、協調、指導人民調解的秘書機構，是基層矛盾糾紛的情報信息、分流處置、指揮協調和隊伍培訓中心。前瞻：建設大調解體系合力化解矛盾與改革開放前相比，我國現階段矛盾糾紛的構成發生了巨大變化，家庭、鄰里矛盾等小型民事糾紛數量相對下降，而公民與法人、公民與公共機構之間的群體性矛盾明顯增加。傳統自上而下的以行政力量為主導的矛盾糾紛化解工作模式亟需變革，必須最大限度地動員各種社會力量參與矛盾糾紛化解工作。為應對矛盾糾紛的凸顯，本市按照中央要求，結合上海實際，積極探索建設以人民調解為基礎，人民調解、行政調解、仲裁調解、司法調解緊密銜接，重點在基層合力化解各類矛盾糾紛的大調解體系。（一）人民調解是構建大調解體系的基礎與著力點。構建大調解體系，人民調解是基礎，也是著力點、切入點：其一，人民調解具有較高的法律地位與豐富的實踐基礎。1949年以來，我國十分重視發揮人民調解在維護社會和諧穩定中的作用，積累了豐富的實踐經驗，具有深厚的群眾基礎，人民調解地位得到了憲法和法律的保障。其二，人民調解在化解矛盾糾紛中具有預防性和治本性優勢。人民調解工作注重預防性，工作網路遍布全國城鄉所有居村委及許多企事業單位，人民調解遵循平等、自願、不剝奪訴權的基本原則，倡導互諒互讓，能夠最大限度地實現和維護當事人的合法權益。其三，人民調解具有廣泛的可適用性。作為一種程序便捷、靈活的糾紛解決方式，人民調解並不要求嚴格遵循程序（法）規範和實體（法）規範，它還可以以各種社會規範、公序良俗、行業標準等作為解決糾紛的依據，因而具有很高的靈活性和廣泛的可適用性。調解的糾紛領域不斷擴大，在大調解體系中日益發揮主力軍作用。（二）《人民調解法》為人民調解工作開闢了更加廣闊的發展空間。《人民調解法》的頒布，有力地說明中央及社會各界高度重視人民調解工作在維護社會和諧穩定中的地位與獨特作用。該法的頒布，為人民調解工作開闢了廣闊的發展前景。上海將按照《人民調解法》的要求，全面加強人民調解工作，推進人民調解工作的有序發展、創新與深化。這包括以下幾個方面：一是深入推進人民調解工作的規範化法制化建設。在堅持人民調解的群眾自治性基礎上，按照《人民調解法》的要求，大力加強規範化法制化建設。規範人民調解組織的設立，明確不同調解組織的工作範圍，穩步發展專業性行業性人民調解組織。探索完善人民調解員激勵機制。規範崗位責任、調解登記、檔案管理、群眾監督等人民調解各項基本制度。加強對矛盾糾紛信息的分析研判與綜合利用。加大區縣級財政對人民調解工作經費的保障力度。二是探索准入制，提高人民調解員隊伍素質。《人民調解法》規定人民調解員可以通過聘任產生，這就拓寬了人民調解員的來源渠道。為了提高人民調解組織化解醫療糾紛、勞動爭議等專業型糾紛的能力，可選擇部分專業性人民調解組織試行准入制，規定專業性人民調解組織聘任的人民調解員必須具備較高的專業素質、豐富的專業工作經驗，或具有全日制大學相關專業的學歷。三是試點探索培育職業化的人民調解組織。上海作為我國國際化程度最高的特大型城市，可考慮率先試點探索人民調解組織職業化。例如，可依託具有品牌效應的人民調解工作室，招聘一批具有專業特長的人民調解員，並以政府購買服務方式支付相對更高的薪酬待遇，建立具有品牌效應的職業化人民調解組織，引領人民調解工作深化發展。四是探索有條件的人民調解前置，增強社會凝聚力，促進形成新的社會規範和道德規範。按照《人民調解法》第十八條規定「基層人民法院、公安機關對適宜通過人民調解方式解決的糾紛，可以在受理前告知當事人向人民調解委員會申請調解」，積極探索人民調解前置。可考慮在以下案件中試點探索人民調解前置，包括離婚糾紛；追索贍養費、扶養費、撫育費糾紛；繼承、收養糾紛；相鄰糾紛；買賣、民間借貸、借用等一般合同糾紛；損害賠償糾紛；一般物業糾紛。（作者繫上海市司法局黨委書記、局長）
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