新中國的由來 | 梳理建國以來的土地制度

06-16

新中國建立後，1950年6月，中央人民政府委員會通過了《中華人民共和國土地改革法（草案）》。20世紀50年代初在新解放的地區進行了土地改革。沒收地主的土地，分給了貧苦農民，農業勞動者直接與農業勞動最基本的生產資料——土地相結合，農民個人勞動的成果，除了上繳國家小部分公糧外，全部歸自己所有。這種土地制度安排激發了農民的積極性，農業的快速增長為新政權的鞏固、抗美援朝戰爭的勝利，為工業的恢復和發展，從而為國民經濟的全面恢複發展創造了基本條件。

毛主席在中央人民政府委員會第八次會議上主持通過土地改革法

為了在基礎薄弱、國際封鎖、很少外援的背景下，能夠保證在農業有所發展、社會基本穩定的同時推進工業化，從1953年起中國開始了一場從上到下的政府引導的農村合作化運動，逐步建立農業生產資料包括土地的公有制。這場運動由互助組、初級合作社的試點和推廣開始，很快發展成一場來勢迅猛的農村土地產權制度變革，到1958年全國農村普遍建立了人民公社制度。一大二公的人民公社土地所有制的產權安排混淆了集體所有制與全民所有制的區別，搞了「窮過渡」，嚴重挫傷了農民的生產積極性。1961年4月，中共中央制定了《農村人民公社工作條例（草案）》，對於糾正社、隊規模偏大，公社對下級管得太死，民主制度和經營管理制度不健全等方面的問題起了重要作用。1962年9月的八屆十中全會討論通過了《農村人民公社工作條例（修正草案）》，其中規定以生產小隊為基本核算單位30年不變，再一次強調了以隊為基礎的土地所有制。明確規定農民家庭可以擁有占集體耕地比例5％一7％的自留地。人民公社的土地集體所有制經過調整後基本穩定地實行到1976年。

1958年河北人民公社社員吃「大鍋飯」

在1978年12月中國共產黨十一屆三中全會提出的「解放思想、實事求是」路線的指引下，以建立和健全農業生產責任製為中心，各地對農村經濟體制進行改革，把集體土地在一定期限內按社區人口平均承包給農民家庭耕種。中共中央在充分肯定群眾首創精神和及時總結農民群眾經驗的基礎上對農業政策進行了一系列調整。

農民領取生產承包合同書

土地家庭聯產承包責任制實行後，原來「政社合一」的農村管理體制已經不適應農村的發展要求。取消人民公社，建立鄉政府的改革至1985年6月在全國完成。隨著家庭聯產承包責任制的普及，中國農業創造了1978—1984年連續7年糧食增長的業跡。糧食總產從1977年的2.8億噸快速增長到1984年的4.1億噸，年平均增長率達535％，是新中國成立以來僅次於建國初期的糧食快速增長期。

為了穩定這一有效的農村土地制度，中共中央在1984年1號文件中規定土地承包期為15年。1993年11月中共中央、國務院發布了《關於當前農業和農村經濟發展的若干政策措施》，提出了土地承包期再延長30年不變的政策。1998年10月中共十五屆三中全會在《中共中央關於農業和農村工作若干重大問題的決策》中重申「土地承包期再延長30年」的政策。2002年制定、自2003年3月1日正式實施的《農村土地承包法》對上述政策從法律上進行了肯定，比較清楚地界定了農民、農村集體和各級政府在土地承包中的權利與義務，並強調保護農民的土地承包經營權，對侵害農戶土地使用權的行為規定了法律責任，這使農民在行政仲裁之年多了一條維權的途徑。在穩定家庭聯產承包制這一基本政策的基礎上，針對不同情況還出現「兩田制」，「四荒地」（荒山、荒溝、荒丘、荒灘的簡稱）拍賣（承包期一般在50—70年，甚至有100年的），股田制、土地股份合作制（主要在社區的主導產業已經不是農業了，或者大多數農民已經轉入非農產業了的地區）等土地經營方式。農民群眾還創造了多種土地使用權的流轉形式，例如，轉包、租賃、抵押、入股、繼承、山地招標、出賣等。

2006年8月，國家林業局宣布要5年內基本完成全國林權制度改革，在保持林地集體所有制不變的前提下，把林地的使用權、經營權交給農民。

2008年10月，中共十七屆三中全會通過的《中共中央關於推進農村改革發展若干重大問題的決定》再次指出：「土地制度是農村的基礎制度。按照產權明晰、用途管制、節約集約、嚴格管理的原則，進一步完善農村土地管理制度。……完善土地承包經營權權能，依法保障農民對承包土地的佔有、使用、收益等權利。加強土地承包經營權流轉管理和服務，建立健全土地承包經營權流轉市場，按照依法自願有償原則，允許農民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經營權，發展多種形式的適度規模經營。」

富裕起來的中國新農村

情況表明，聯產承包責任制確立以後，中國農地制度的微調與變遷從來就沒有停止過。總的原則是：堅定不移地朝著總體上越來越有利於農業發展、農民增收、農村富裕的方向變革。

（本文經授權，摘自《新中國的由來》，作者：田居儉，當代中國出版社2014年8月。）