【獨家重磅】樊崇義：檢察機關如何深化法律監督職能？丨中法評

隨著國家監察制度改革、以審判為中心的訴訟制度改革，以及公益訴訟制度的不斷推進，我國檢察制度，尤其是檢察機關的法律監督職能面臨前所未有的挑戰與機遇。

《中國法律評論》2017年第5期專論欄目特邀樊崇義、陳瑞華、秦前紅、王亞新、沈巋五位學者，分別從檢察機關法律監督職能、憲法定位、民事公益訴訟職能、行政公益訴訟職能等方面全面分析和探討新形勢下檢察機關的新定位和新職能，近日將陸續推出，敬請期待！

樊崇義

北京師範大學「京師首席專家」

北京師範大學刑事法律科學研究院特聘教授

中國政法大學訴訟法學研究院名譽院長、教授

堅持檢察機關的法律監督憲法定位不動搖；實現檢察制度與國家監察委改革的制度平穩銜接；推進檢察機關提起公益訴訟縱深發展；推動偵查監督工作進一步發展，優化警檢關係，布局偵查引導體系，等等。

目次

一、堅持檢察機關的法律監督憲法定位不動搖

二、平穩銜接監察委改革的總體考量

三、檢察機關提起公益訴訟的縱深拓展

四、審判中心改革與偵查監督的強化

本文《檢察機關深化法律監督發展的四個面向》，首發於《中國法律評論》2017年第5期專論（點此購刊），字數為19000餘字，為閱讀方便，略去腳註，如需引用，請參閱原文，敬請關注！

在我國，檢察機關是專門的法律監督機關。關於檢察機關的法律監督職能，《刑事訴訟法》的相關規定是逐步發展和強化的。其中，2012年新《刑事訴訟法》遵循「強化法律監督、實現公平正義」的基本宗旨，擴展訴訟監督的範圍，增添訴訟監督的內容，豐富訴訟監督的手段，明確訴訟監督的效力，強化訴訟監督的責任，健全訴訟監督的程序。可以說，我國檢察監督制度迎來新的發展契機。

隨後，《關於深化檢察改革的意見（2013—2017年工作規劃）》要求進一步完善檢察體制，優化檢察職權配置，強化法律監督、強化自身監督，發展和完善中國特色社會主義檢察制度。

2016年7月，第十四次全國檢察工作會議強調，要以深化司法體制改革為契機，以維護社會公平正義和司法公正為目標，完善檢察監督體系，提高檢察監督能力。首次提出「檢察監督體系」的概念。檢察機關的法律監督體系是檢察機關依法履行法律監督職能的制度體系，包括檢察機關法律監督各領域的法律規範、體制機制和工作制度，是與行政權、審判權分離制衡的，包括職務犯罪偵查權、公訴權、批准逮捕權以及對刑事訴訟、民事訴訟、行政訴訟的監督權、提起公益訴訟權、檢察事務權等在內的協調運行的制度體系。

此後，我國檢察監督制度及其法律監督體系的現代化改革有了更明確的努力方向。

2016年，國家啟動監察制度改革及其試點工作，對我國檢察制度、尤其是法律監督職能形成前所未有的重大影響。2017年，全國人大常委會《關於修改〈中華人民共和國民事訴訟法〉和〈中華人民共和國行政訴訟法〉的決定》（以下簡稱《修改決定》，2017年6月27日），正式確立檢察機關提起公益訴訟制度，檢察監督職能場域的擴充有待配套銜接。

而且，隨著以審判為中心的訴訟制度改革不斷推進，偵查監督的地位和重要性漸成共識，但問題與挑戰仍不減。至此，我國檢察制度的當代發展又迎來新的挑戰和契機。

堅持檢察機關的

法律監督憲法定位不動搖

檢察機關是憲法規定的專門法律監督機關。這是檢察制度現代化建設的基本坐標。應堅持憲法定位不變，確保檢察機關在新形勢下依法獨立行使檢察權。

（一）國家專門的法律監督機關

《憲法》第129條規定：「中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監督機關。」法律監督既是我國檢察制度最基本的內涵，也是我國檢察制度持續發展的基本方向。

1.權力制約與法律監督的共濟

以法律監督為根本屬性的我國檢察制度，是人民代表大會制度的重要組成部分，是黨和人民在社會主義民主法制建設進程中作出的正確的歷史性選擇，具有鮮明的中國社會主義特色。檢察機關作為我國的專門法律監督機關，肩負維護國家法律的統一正確實施、保障在全社會實現公平和正義的重要職責。進而，我國確立了控權型為基本導向的當代檢察制度，對其他權力進行監督制約。

一方面，應重申法律監督權的本源。我國檢察機關履行法律監督具有憲法本源基礎，法律監督具有專門性、強制性和廣泛性等特徵。所謂「本源性」，是指我國是人民民主專政的社會主義國家，人民代表大會制度是人民當家作主、行使自身權力的基本形式。國家權力機關為了維護國家法制的統一，必然對行政、審判、檢察機關等職務活動開展監督。為了提高監督的專門性與獨立性，依法將權力授予專門的法律監督機關，由人民檢察院行使。檢察機關的法律監督權力直接源於人民，是國家權力的直接組成部分。

當前，理論上對檢察機關作為法律監督機關的憲法定位與法律監督權存有一些質疑，對此，應從哲學的高度，從實然切換到應然角度作出說明：一是國家權力結構的一元分立論。我國人民代表大會制度決定應設置法律監督機關，單設專門的法律監督權，與行政權和審判權相分離。這是一元分立架構下對權力運行和制約的必然選擇。二是對立控制論。檢察機關的法律監督職能，將辯證唯物主義的對立統一規律嵌入國家權力機關的運行過程，以保證權力的正常運行和相互制約的科學性。

另一方面，法律監督權在本質上是具有司法監督性質的國家權力。為了防止司法權力異化為恣意與濫用的侵略性力量，防止司法權被不恰當地行使並引發負面影響，應明確界定司法權作用的範圍、運行方式及程序等，設置具體的控制和約束措施。法律監督制度正是控制和約束刑事司法權並保障其正當運行的制度性措施％也是追求客觀公正理念的體現。

法律監督和公訴作為檢察權的兩個組成部分和兩種基本職能，加強公訴職能與法律監督的效果是辯證的關係，公訴是手段，法律監督是目的，共同實現法制的統一是基本效果。檢察機關作為專門的法律監督機關，既擔負追訴犯罪的訴訟職責，又擔負維護人權、保障訴訟活動依法進行的監督職責，旨在維護法律統一實施和公正司法。檢察機關雖行使公訴權，但並非「控方當事人」，行使審判監督權絕非確立「法官之上的法官」

2.訴訟監督的本體屬性與高效運行

檢察機關履行法律監督權，主要指向公安機關的偵查活動、人民法院的審判活動和刑罰執行機關的活動。由於法律監督的對象依附於刑事訴訟活動，參與和監督刑事訴訟活動是檢察機關開展法律監督的基本途徑。

進而，我國檢察機關的法律監督是以訴訟為基點和依託，針對具體案件和訴訟行為的合法性、公正性的監督。這是法律監督的司法化基本屬性，既決定遵循程序正義的基本要求，也決定訴訟監督是檢察監督的重點，而後者的高效運行需要相應的配套措施。

首先，控辯審關係的協同優化。《刑事訴訟法》第7條規定，公安機關、檢察機關在辦理刑事案件中應當分工負責，互相配合，互相制約。這是訴訟監督的法定依據，也是訴訟監督的難點。在以審判為中心的訴訟制度改革中，控辯審關係的新變化和發展，對訴訟監督的實現提出新的要求。

概言之：

一是檢察機關對審判活動的訴訟監督，是同級機關之間的程序性的監督糾錯權，法院仍掌握實體性的處置決定權，因而，「在法院之上再設立一個超越審判權的監督機關」的擔憂並不存在。而且，公訴權的具體權能均具有法律監督屬性，公訴權主要制約偵查權與審判權，公訴權的追訴功能與審判監督功能既不對立也不可分割。

二是按照我國現行的檢警關係，檢察機關對公安機關的立案、偵查活動實行法律監督。公安機關立案、偵查，應接受檢察機關的監督與檢驗。檢察機關可以依法介入公安機關偵查活動，保證及時、有效地監督糾正偵查中的違法行為，引導公安機關合法地開展偵查和獲取、固定證據。三是控辯平等與法律監督的兼容性。控辯平等與法律監督的指向不同，但均是為了實現司法公正，不存在非此即彼的根本對立，也不存在「控方的訴訟地位遠遠高於辮方」的制度定位問題。

其次，法律監督方式的補強。《刑事訴訟法》雖規定檢察機關的立案監督、偵查監督、審判監督和執行監督許可權，卻缺乏可操作性強、有效性足的監督措施，嚴重製約法律監督的效果。在修改《人民檢察院組織法》時，應積極吸納實踐探索的成果，有針對性地重點增加一些普適性的法律監督方式，如調閱卷宗材料、調查核實相關案件情況、建議更換辦案人員、提出檢察建議、督促提起公益訴訟等。而且，應當強化法律監督說理，尤應根據《最高人民檢察院關於實行檢察官以案釋法制度的規定》（2017年）的基本要求，積極推動「以案釋法」工作。

3.法律監督的專門立法化

全國各省級地方性法律監督立法先後出現，反映出檢察機關重視法律監督工作。但立法條文的宣言化、口號化，並未提升法律監督能力，也未有效改善法律監督效果。目前，我國尚未有專門化的法律監督立法，一定程度上影響和制約了檢察機關法律監督職能作用的發揮。法律監督的專門化立法是檢察實踐的迫切需要，是加強監督制約司法權的需要，是正面回應地方人大推動法律監督工作的迫切需要。

只有通過統一的監督立法，才能從根本上解決檢察機關在開展法律監督工作中遇到法律依據不足、監督不力等共性問題，有效破解檢察機關法律監督效力弱等難題。為了使檢察制度體系化、定型化、成熟化、法律化，法律監督組織體系更科學、法律監督職權體系更完備，應制定《法律監督法》，規定法律監督基本內容，健全檢察監督的科學運行機制。

根據《立法法》，應當由全國人大常委會出台決議或者決定，在立法上體系化地明確檢察機關的法律監督職能，重點規定法律監督的發現機制、檢察機關的法律監督手段、被監督者接受監督的義務及相應的法律後果、刑事法律監督程序的細化等內容。

（二）獨立行使檢察權的貫徹落實

《憲法》第131條規定：「人民檢察院依照法律規定獨立行使檢察權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉。」這賦予檢察機關依法獨立行使檢察權的地位，也實質上決定檢察機關可以真正有效履行法律監督職能。

1.獨立行使的具體實現

法律監督是為了保障法律的統一正確實施，依法獨立開展法律監督，才能彰顯法律監督的本質。依法獨立行使檢察權與開展法律監督，其核心內涵為：一是檢察法律監督是檢察機關獨有的國家權力，其他國家機關、團體和個人都無權行使；二是檢察法律監督必須依照法定的範圍、程序和方法開展監督，不得隨意行事；三是檢察機關開展法律監督不受其他機關、團體和個人的干涉。

但是，我國檢察機關依法獨立行使檢察權尚未得到制度上的充分保障，在對外關係上主要表現為司法地方化，在內部則主要表現為過度行政化。為此，在外部保障上，仍應推動省級以下地方檢察院人財物統一管理制度等改革，推動跨區設院與巡迴法庭的完善。在內部保障上，明確規定檢察一體化原則，形成下級檢察機關有效抵禦外部不當干擾的體制保障，突出檢察官司法辦案主體地位，實行司法責任制，建立司法機關內部人員過問案件的記錄和責任追究制度等。

特別是在新形勢下，檢察權的獨立行使，應著重解決以下三個方面的問題：

（1）立足員額制改革，各級檢察機關要明確檢察人員職責許可權，全面推行檢察官辦案責任制，構建權責明晰、制約有力、運行高效的檢察權運行機制，真正做到「誰辦案，誰負責，誰決定，誰負責」。各級檢察機關既要重視賦予檢察官在司法辦案中相對獨立依法決定的權力，又要堅持檢察一體化原則，堅持突出檢察官主體地位與檢察長領導檢察院工作相統一。

（2）認真落實最高人民檢察院關於完善檢察官權力清單的指導意見。權力清單的基本功能是明確檢察委員會、檢察長、檢察官在司法辦案中的職責許可權，關鍵是準確界定相互間的權力關係和功能界限。

（3）應注重法律監督程序的司法化。科學設置一套符合司法特質的法律監督程序，嚴格依照法定程序開展法律監督工作，使法律監督更合理化、科學化、公正化。

2.接受監督的內在屬性

我國檢察權包含法律監督和刑事追訴兩大權能，法律監督和刑事追訴統一於檢察權，但又在檢察權之下作出適度的分離。這體現監督和制約的內在特點，貫穿了「完善監督和制約機制」的憲法原則與體系要求，有助於優化檢察機關職能配置，使檢察機關的公訴權處在監督之下。依法獨立行使檢察權與接受相應的監督是辯證的關係，主要包括：

（1）與黨的領導的關係。一方面，檢察機關必須堅決服從黨對檢察工作的領導；另一方面，各級黨委必須保障檢察機關獨立行使檢察權，搞好法律監督工作。

（2）接受廣泛的監督。法律監督權的受制約性，意味著法律監督不是高高在上、不受制約的，具體法律監督權能的行使也並非毫無限制，而是受相關機關的制約。檢察機關開展法律監督要自覺置身於權力機關的監督之下，既要受偵查機關、人民法院與受當事人的制約，也包括接受政協的民主監督、行政監督、輿論監督、媒體監督等。當前，對於檢察機關直接偵查起訴的案件，缺乏外部監督機制，不符合分權與制衡原則。

平穩銜接

監察委改革的總體考量

中央辦公廳《關於在北京市、山西省、浙江省開展國家監察體制改革試點方案》（2016年11月7日）、十二屆全國人大常委會第二十五次會議通過《全國人民代表大會常務委員會關於在北京市、山西省、浙江省開展國家監察體制改革試點工作的決定》（以下簡稱《試點決定》，2016年12月26日起施行）相繼出台，意味著設立監察委員會的戰略部署步入正軌。其中，檢察制度與國家監察委改革的制度銜接成為焦點，檢察機關的自偵案件管轄、職務犯罪預防、檢察機關的審查起訴、法律監督等均牽扯其中。如何實現平穩過渡是全新課題。

（一）檢察監督職能的重整

監察委改革對檢察機關的影響已成既定事實，檢察機關的職能重整成為二者對接的重要前提，也是檢察機關在新條件下強化檢察監督職能的又一契機。

1.檢察權及其行使的獨立性

我國《刑事訴訟法》確立偵查權、檢察權、審判權的專屬原則，意味著偵查權、檢察權和審判權專由公安機關、檢察院和法院行使，其他機關、團體和個人都無權行使這些權力。然而，隨著查處貪污賄賂、失職瀆職以及預防職務犯罪等部門的相關職能整合併入監察委員會以後，檢察機關的「職能」分量、檢察權的地位、檢察權的獨立地位及其行使狀態被迫「痩身」。

關於監察權與檢察權的關係，官方認為，監察委員會是由國家權力機關設立的監督機關，與公安、檢察機關等執法和司法機關性質完全不同。反腐敗針對的職務犯罪區別於一般刑事犯罪，國家監察法也區別於刑事訴訟法；監察機關行使的調查權不同於刑事偵查權，不能簡單套用司法機關的強制措施。監察機關調查職務違法和職務犯罪適用國家監察法，案件移送檢察機關後適用刑事訴訟法。

然而，根據《試點決定》，國家監察委員會行使調查權與處置權，從內容與強制性上看，與「刑事偵查權」其實無異；如果脫離《刑事訴訟法》的制約，必然對檢察權的獨立地位與檢察機關獨立行使檢察權形成衝擊。

基於權力配置與權力制約的基本屬性，監察委員會和檢察機關之間，仍應遵循分工負責、互相配合、互相制約的憲法原則。人民檢察院作為由憲法確立的法律監督機關的地位絕不能動搖，也絕不能改變。雖然監察委與紀委合署辦公，作為黨的反腐敗領導機構，對反腐敗工作擁有組織協調的職權，卻不得違規干預檢察院和法院依法獨立行使職權。

對此，《中國共產黨紀律檢查機關監督執紀工作規則（試行）》第42條明確規定：「案件移送司法機關後，執紀審查部門應當跟蹤了解處置情況，發現問題及時報告，不得違規過問、干預處置工作。」而且，為了從根本上解決相互監督不明的問題，應當制定《反腐敗特別程序法》或《國家監察法》，依法規定，合理授權，保障檢察權的獨立地位及其獨立行使環境。

2.審查起訴的依法行使

《試點決定》強調，試點地區的監察委員會履行監督、調查、處置職責，可以採取留置等措施；對涉嫌職務犯罪的，移送檢察機關依法提起公訴。這是因為根據權力分工原理，反腐權力之間也應相互監督制約。批捕權、起訴權、審判權是司法機關的權力，國家監察機關在性質上不是司法機關，國家監察委員會不能越俎代庖，而應按照《刑事訴訟法》的規定處理，不能行使檢察機關的公訴權，更不能行使審判機關的審判權。

對涉嫌職務犯罪的案件，必須移送檢察機關，由檢察機關依法提起公訴，由人民法院依法審理和判決。對監察委員會移送的案件，檢察機關如果認為不構成犯罪，可以依法撤案或者做出不予逮捕以及不起訴決定。

比如，在北京監察委「留置措施」第一案中，北京市通州區監察委員會出具的發案到案經過、工作紀實、留置決定書、關於給予李某開除處分的決定證明：

2017年1月，李某主動向單位交代挪用公款的犯罪事實；同年4月7日，北京市通州區監察委員會對其採取留置措施；同年4月19日，北京市通州區監察委員會給予其開除處分；同年5月5日，經北京市通州區人民檢察院決定，北京市公安局通州分局對其執行逮捕，並由北京市通州區人民檢察院負責審查起訴。

在此基礎上，監察委員會原則上不應被賦予最終的處置許可權。從權力分工與職能制約的角度看，監察機關具有監督、調查、處置三項許可權，但在發現調查對象涉及刑事犯罪時，監察委員會只能移送司法機關處理，而無權自行做出決定，監察機關的處置許可權更偏重程序性而非實體性。

然而，對於未構成刑事犯罪而僅構成行政違紀的，可以由監察委員會直接給予行政處分，或由監察委員會提出處理建議由原機關進行處置。有觀點認為，從保障被調查人的救濟權及權責統一的角度出發，由監察委員會向原機關提出處理建議，原機關處理後向監察委員會反饋結果更為妥當。應該說，該看法有其可取之處，有助於程序的合理分流。

據此，國家監察委與檢察機關在法律監督上既有區別，又有聯繫。只有妥善地解決國家監察委員會與檢察機關的相互監督、制約、協調關係，杜絕國家監察委員會代為行使司法機關的權力，規範監察委依法行使執法監督機關的監督、調查、處置權，才能促使監察委與檢察機關的平穩對接。

比如，北京市人民檢察院展開有效探索，正式下發職務犯罪審查逮捕工作的專門通知，明確檢察機關內部工作銜接程序。要求會同市監察委員會制定移送職務犯罪案件形式標準、辦理職務犯罪案件銜接機制等指導意見，保障辦理職務犯罪案件平穩過渡，有序銜接。

3.對監察權的平行制約

黨的十八屆六中全會強調，各級黨委應當支持和保證同級人大、政府、監察機關、司法機關等對國家機關及公職人員依法進行監督。檢察機關對國家監察委員會的司法監督，是在權力的分工、制衡、制約中實現的。

具體而言：

（1）任何權力都是人民賦予的，任何權力的行使都必須依法合法，監察權一旦失去外部和內部的有效監督制約，將直接危及社會正義與人權保障。儘管監察委員會的機構配置及其地位很高，檢察機關作為憲法規定的專門監督機關，有權且有必要對其進行監督制約，而且監督的方式與力度應保持必要性與相當性。

比如，在機構設置上，應將法院、檢察院領導層與監察委員會領導層的位置，並列平行於執政黨黨內，防止因黨內權威性資源分配嚴重失衡，扭曲同級三個國家機關間的職權關係。或者，為了實現權力監督的有效性，應提高一級行使檢察院的批捕權、起訴決定權和法院對相關案件的審理管轄權，即由受案監察委員會所在地區檢察院的上一級檢察院、法院行使。

(2)監察委員會應接受法律監督。監察委員會調查終結後移交給檢察院的案件，如果檢察院認為不構成犯罪，有權撤銷案件或者不予批捕；同時，檢察機關作為憲法規定的法律監督機關，對監察委員會做出的決定或者採取的調查等措施，有權依法展開法律監督。這些都是司法監督的具體形式。

（二）與監察委銜接的主要內容

在澄清監察委與檢察機關的宏觀對接問題後，仍需要具體地推動銜接的過程。

1.有效辯護的制度保障

毋庸置疑的是，被監察者的權利保障是有效對抗監察權濫用的直接力量。在監察制度的運行中，被監察者獲得有效的法律辯護是依法反腐的基本要求。

監察委領導下的特殊調查其實相當於刑事偵查，因此《試點決定》授權監察委員會十二項權力，除了談話外，基本與《刑事訴訟法》的偵查措施相對應（留置相對特殊），進而涉及是否允許辯護律師介入的問題。而且，《試點決定》要求，暫時調整或者暫時停止適用《刑事訴訟法》第3條、第18條、第148條以及第二編第二章第十一節關於檢察機關對直接受理的案件進行偵查的有關規定。

從中可知，並不包括《刑事訴訟法》「辯護和代理」一章的內容，因此，在監察體制改革的運行中，辯護與代理的相關規定應當依然有效。鑒於監察委的調查活動包含偵查內容和偵查措施，在程序上與檢察機關審查起訴階段相銜接，應當允許辯護律師介入，不能讓腐敗犯罪案件的調查（偵查）成為絕對的例外。

而且，在查辦涉嫌違反刑法規定的案件中，國家監察委員會實際上行使的是偵查權，並且可以完全剝奪調查對象的人身自由達數月以上，在此羈押過程中，有效取得被調查人口供顯然是調查活動的重要內容。如果律師無法介入，不能提供法律幫助，與近些年來我國刑事辯護制度取得的進步很不相稱。

然而，從官方改革試點的立場看，如果堅持監察機關調查職務違法和職務犯罪適用國家監察法，案件移送檢察機關後適用刑事訴訟法，那麼，辯護律師其實無法介入監察委正在辦理的案件，這完全與刑事訴訟法修改的進步以及國際刑事司法準則、刑法面前人人平等等原則不符。為此，應當通過制定《國家監察法》，明確監察機關監督、調查、處置的具體職責，把調查手段法治化，賦予必要的調查許可權，明確其與刑事偵查的關係，有效解決合法性問題。

2.監察委的調查與檢察機關的偵查

國家監察委員會應當定位為執法監督機關，而非司法機關。國家監察委員會行使監督、調查、處置等權力。關於調查權，具體是指調取資料和證據、勘驗、扣押、查封、進入場所或駐地等調查權。在範圍上，主要包括：一是針對違反黨紀和行政法規的一般調查；二是針對職務犯罪的特殊調查，相當於原來的職務犯罪的刑事偵查。

隨著檢察機關偵查部門及其職權的轉隸，目前將上述兩大部分統稱為調查權。據此可見，事實上監察委員會被賦予了刑事偵查權，調查權包含刑事偵査權，監察委的偵查權本身是一種特殊的調查權。

對於這一重大變化，應通過修法的方式賦予監察委職務犯罪偵查權，明確將其賦予監察委專門負責職務犯罪的偵查人員。而且，監察委應內設職務犯罪偵查局，人員和辦案程序都具有相對獨立性；職偵局辦案必須嚴格遵守《刑事訴訟法》的有關規定。

監察委針對職務犯罪的調查（實為刑事偵查）程序特點鮮明，應當符合《刑事訴訟法》的規定。在試點過程中，不應將一般調查和特殊調查完全混同，而應當作必要的區分，並使一般調查和特殊調查合理銜接。監察委員會對涉嫌犯罪的調查，與公安機關的偵查在性質上應無差異。檢察機關擁有的偵查權、批捕權、公訴權，國家監察委員會無權行使。監察委員會的調查權不能取代檢察機關的偵查權，性質上也不同於偵查權。為此，應通過立法明確國家監察機關無權直接逮捕職務犯罪嫌疑人、依法應經人民檢察院批逮捕等基本問題。

此外，留置作為重要的調查手段，性質定位與適用備受關注。留置措施應在人權保障的前提下啟用，與《刑事訴訟法》的偵查措施與強制措施保持協調。未來的《國家監察法》應設置法定的「留置」這一監察強制措施，代替「雙規」措施，並妥善解決其與《刑事訴訟法》規定的強制措施(拘留）的對接適用問題。

3.相關法律修改

隨著監察委試點改革的推進，以下條文亟待修改，主要包括：

一是《憲法》第135條規定規定，人民法院、人民檢察院和公安機關辦理刑事案件，應當分工負責，互相配合，互相制約，以保證準確有效地執行法律。監察委員會具備刑事調查職能，因而，第135條面臨修改問題。

二是《人民檢察院組織法》第5條規定，各級人民檢察院行使「對於直接受理的刑事案件，進行偵查」的權力。《檢察官法》第6條規定，檢察官的職責包括「依法進行法律監督工作」「對法律規定由人民檢察院直接受理的犯罪案件進行偵查」。這兩個條文也面臨修改的問題。

三是《刑事訴訟法》第3條規定，「檢察、批准逮捕、檢察機關直接受理的案件的偵查、提起公訴，由人民檢察院負責」。《刑事訴訟法》第18條第2款規定，「貪污賄賂犯罪，國家工作人員的瀆職犯罪，國家機關工作人員利用職權實施的非法拘禁、刑訊逼供、報復陷害、非法搜查的侵犯公民人身權利的犯罪以及侵犯公民民主權利的犯罪，由人民檢察院立案偵查。對於國家機關工作人員利用職權實施的其他重大的犯罪案件，需要由人民檢察院直接受理的時候，經省級以上人民檢察院決定，可以由人民檢察院立案偵查」。這兩個條文的規定也亟待修改。

四是《人民警察法》第42條規定，「人民警察執行職務，依法接受人民檢察院和行政監察機關的監督」。第46條規定，「公民或者組織對人民警察的違法、違紀行為，有權向人民警察機關或者人民檢察院、行政監察機關檢舉、控告」。鑒於國家監察體制改革全面推開，「行政監察機關」應置換為「監察委員會」。

檢察機關

提起公益訴訟的縱深拓展

隨著檢察機關提起公益訴訟由試點活動轉為正式立法後，如何推動該制度的縱深發展，成為檢察制度及其法律監督職能在新形勢下謀求發展的又一課題。

（一）檢察機關提起公益訴訟的發展軌跡

在環境公害事件頻發不斷的背景下，檢察機關作為我國法定的專門法律監督機關，基於維護社會公平正義的重要使命，提起公益訴訟的呼聲日漸升高。實際上，不少地方先後紛紛探索檢察機關提起公益訴訟制度。然而，受限於現行法律規定的相對不足與觀念滯後等因素，探索過程中也遭受一定的質疑。

儘管如此，檢察機關提起公益訴訟的探索與實踐在近些年處於迅猛發展狀態，相關法律在修改時也予以確認。《民事訴訟法》（2012年修訂）第55條規定，對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟，但未明確「法律規定的機關」和「法律規定的有關組織」是否包括檢察機關。

《中共中央關於全面推進依法治國若干重大問題的決定》（2014年）要求，積極探索建立檢察機關提起公益訴訟制度。隨後，《環境保護法》（2014年修訂）規定提起環境民事公益訴訟的社會組織的條件，但未涉及可提起環境公益訴訟的機關與「法律規定的機關」是否包括檢察機關。《最高人民法院關於審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（2015年）對如何提起公益訴訟作出具體的規定，一解實踐中的燃眉之急。

2015年7月，《全國人民代表大會常務委員會關於授權最高人民檢察院在部分地區開展公益訴訟試點工作的決定》，開啟檢察機關提起公益訴訟的新篇章。28隨後，最高人民檢察院出台《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》（以下簡稱《檢察院公益訴訟試點辦法》，2015年12月），對檢察機關提起公益訴訟作出具體的規定。

根據《檢察院公益訴訟試點辦法》，檢察機關提供公益訴訟包括提起民事公益訴訟、提起行政公益訴訟兩部分，並在程序上分為訴前程序與提起訴訟兩部分。但根據《檢察院公益訴訟試點辦法》，關於訴訟對象選擇、訴訟範圍劃分、訴訟順序安排、訴訟權利限制與刑事公訴銜接配合等規範缺乏明顯的「特殊性」，導致檢察機關參與環境公益訴訟時，公益訴權與行政權、社會監督權之間的功能序位關係，缺乏科學合理的制度安排，可能不當干擾環境行政權在維護環境公共利益上的主導地位，甚至過度干涉社會公眾的「終極」訴權。

而且，受案範圍狹窄未達到公眾對公益訴訟的期待、檢察機關的特殊身份影響法院審判主導地位、缺乏檢察機關承擔敗訴後果的規定、過高的勝訴率將增加濫訴的風險等問題較為突顯，制約檢察機關參與行政公益訴訟的效果。

因此，應通過立法明確檢察機關提起公益訴訟的主體地位，保障檢察機關在公益訴訟中的起訴權、參訴權、調查權、辯論權、撤訴權、和解權、上訴權和抗訴權等訴訟權利。2016年2月，最高人民法院發布《人民法院審理人民檢察院提起公益訴訟案件試點工作實施辦法》，與先前發布的《檢察機關提起公益訴訟試點方案》實現了很好的操作銜接，也澄清了實踐中面臨的一些問題。

2017年6月，根據《修改決定》，《民事訴訟法》第55條、《行政訴訟法》第25條均分別增加一款"正式從基本法層面確認檢察機關提起民事與行政公益訴訟的合法性，也明確規定案件範圍、訴前程序、起訴資格等基本制度。

（二）檢察機關提起公益訴訟的實踐優化

在檢察機關提起公益訴訟的探索成為正式的法律規定之際，仍需針對先行探索中所面臨的主要難題與正式立法後的新情況，進行有針對性的調整和完善。

1.檢察機關的訴訟主體地位具化

關於檢察機關提起公益訴訟的角色定位。從《修改決定》看，檢察機關在公益訴訟中具備「原告人」或「訴訟代理人」雙重身份。檢察機關作為國家的法定法律監督機關，是國家和社會公共利益的當然代表者和維護者，雖非公共利益遭受侵犯後的直接受害者，但由國家和法律直接賦予當國家和公共利益受到侵犯時而提起訴訟的資格。

在某些場合，檢察機關「公益訴訟人」的身份為「訴訟代理人」，直接遭受利益損害的主體是「國家和社會公共利益」，檢察機關是法律規定的國家和社會公共利益的「受託者」，檢察機關以支持訴訟的方式參與訴訟。

雖然《修改決定》已經確立檢察機關的訴訟地位，但檢察機關提起公益訴訟時，應尊重行政機關的主動性，避免司法權對行政權的過分干預。只有當行政權先行處理環境公益的事務仍無法達到維護環境公益目的時，才通過環境公益訴訟的途徑進行解決。而且，雖然檢察機關提起公益訴訟具有特殊性，但不影響人民法院依法獨立行使審判權；作為公益訴訟人的檢察機關和人民法院，仍應按照民事訴訟法或行政訴訟法的規定執行，尊重和維護人民法院的審判權。

檢察機關作為特殊的「公益訴訟人」，將產生以下新的變化：

一是提起公益訴訟提交的是「起訴書」而非「起訴狀」。

二是法院通知開庭時，應使用「開庭通知書」而非「傳票」。

三是檢察人員代表檢察機關而非基於委託代理關係出庭，應向法庭提交「出庭通知書」而非「授權委託書」。

四是檢察機關可以向法院「建議」對被告財產進行保全、責令或禁止被告的特定行為，而非向法院「申請」；法院米取保全措施的，檢察機關無須提供擔保。

五是在符合法定條件時，檢察機關可以「決定」撤回起訴而非「申請」撤回起訴。

六是法院審查認為檢察機關的主張不成立，應判決檢察機關敗訴，而非駁回檢察機關的訴訟請求等。

在此基礎上，還有以下幾點值得注意：

（1）檢察機關的具體業務部門。檢察機關的民事行政檢察部門，承擔對民事訴訟、行政訴訟的法律監督，案件涉及民商事、行政等諸多領域。目前，檢察機關提起公益訴訟主要包括行政公益訴訟和民事公益訴訟兩種，從職能對應性、便利性來看，由檢察機關的民事行政監察部門承擔提起公益訴訟的具體工作最合適。而且，在檢察機關內部，應建立民事行政公益訴訟部門與刑事訴訟部門之間的線索信息交流和共享機制；在檢察機關外部，應理順與人民法院的關係；理順檢察機關與行政機關的關係，以便建立與行政檢察等糾錯程序相銜接的協調機制；理順檢察機關與司法鑒定部門機構的關係，以便調查取證。

（2）是否提級提起行政公益訴訟。《檢察院公益訴訟試點辦法》並未特別明確地規定檢察機關提起公益訴訟的級別管轄問題。但考慮到我國檢察機關的實際地位，特別是對於基層檢察機關而言，提起的公益訴訟案件的被告當事人是同級行政機關的，檢察機關很難避免來自同級行政機關的干預。

（3）二審程序。在民事二審程序中，只有上訴人和被上訴人的稱謂，但考慮到公益訴訟人是檢察機關的特殊性，如何稱謂值得斟酌。例如徐州市檢察院在二審程序中，自稱為「被上訴人（公益訴訟人）」，既體現出檢察機關的被上訴人地位，又表現出檢察機關的特殊地位。同時，《刑事訴訟法》規定，被告提出上訴的二審程序，法院要將上訴狀的副本交給同級人民檢察院，但並未規定提交答辯狀。依照《民事訴訟法》的規定，被上訴人可以提交答辯狀。根據《民事訴訟法》和《行政訴訟法》的規定，在公益訴訟中，由於檢察機關的獨特性，法院在追求審判公正時，也要考慮公益訴訟的特殊性，檢察機關在二審程序中可以提交答辯狀。

2.訴前程序的完善

《檢察院公益訴訟試點辦法》設置檢察機關提起民事或行政公益訴訟的法定訴前程序，旨在敦促政府權力主體履行法定責任，發揮行政機關履行職責的能動性；同時，補強社會組織的訴訟行為能力，提高檢察監督的實效性。

《檢察院公益訴訟試點辦法》要求，檢察機關在提起民事公益訴訟之前，應依法督促或者支持法律規定的機關或有關組織提起民事公益訴訟。但在實踐中，檢察機關可能無法有效督促所有的適格主體起訴，甚至「在沒有適格主體或者適格主體不提起訴訟」的前提不復存在，導致檢察機關在督促無效或無果時，實際上無法提起訴訟。

為此，不妨借鑒《最高人民法院關於審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（2014年）規定的公告制度，將發現的侵害社會公共利益的環境違法行為或侵害消費者合法權益的違法行為予以公告，督促適格主體提起公益訴訟。

實際上，這一做法已有實踐先例。

比如，2017年3月17日，北京市人民檢察院第四分院以公告的方式履行了訴前程序，公告期限屆滿後，沒有適格主體提起民事公益訴訟，社會公共利益仍處於受侵害狀態。為保護環境，維護社會公共利益，北京市人民檢察院第四分院根據相關規定，向北京市第四中級人民法院提起民事公益訴訟。但《修改決定》並未對此作出明確規定。今後，可以出台司法解釋或操作規定，或修改《人民檢察院組織法》的相關規定。

同時，按照《檢察院公益訴訟試點辦法》的要求，在提起行政公益訴訟之前，檢察機關應當先行向相關行政機關提出檢察建議，督促其糾正違法行政行為或者依法履行職責。該規定也面臨檢察建議的送達是否有效，行政機關是否回復的處置，行政機關回復的結果不當如何處理等實踐問題。

而且，檢察建議的內容應與訴訟請求具有同一性。檢察建議以充分調查核實為基礎，查明相關行政機關在公益受到侵害時存在違法行使職權或不作為等違法情形，並建議糾正。對於行政機關不糾正違法或殆於履行職責的，檢察機關提起公益訴訟時，提出的訴訟請求應與檢察建議的主要內容基本一致。如果提出的是《建議移送涉嫌犯罪案件函》等意見材料，因建議內容是移送涉嫌犯罪線索，不能作為履行訴前程序的檢察建議。

3.檢察機關的調查許可權與舉證責任

民事訴訟採取「誰主張，誰舉證」的一般原則，檢察機關應當對被告的違法行為、損害後果提供證據加以證明。《最高人民法院關於民事訴訟證據的若干規定》第4條規定，因環境污染引起的損害賠償訴訟，由加害人就法律規定的免責事由及其行為與損害結果之間不存在因果關係承擔舉證責任。

《侵權責任法》第66條規定，因污染環境發生糾紛，污染者應當就法律規定的不承擔責任或者減輕責任的情形及其行為與損害之間不存在因果關係承擔舉證責任。而且，《檢察院公益訴訟試點辦法》第6條規定，人民檢察院可以米取調閱、複製有關行政執法卷宗材料等方式，調查核實污染環境、侵害眾多消費者合法權益等違法行為、損害後果涉及的相關證據及有關情況。這為檢察機關充分有效舉證提供相應的依據與保障。

而且，在環境公益訴訟中，法官可以根據法律規定或經驗法則，在已知事實的基礎上推定行為與損害後果之間存有因果關係，並允許被推定人提出證據予以推翻。證明規則的邏輯順序是「受害人證明基礎事實達到低標準證明一法官推定因果關係的存在一被推定人提出反證證明」。在此判斷過程中，環境侵權因果關係的證明並非純粹的技術確證事實的問題，法官需要運用適當的證明規則，綜合考量案件中的各種證據，最終對案件事實達到「內心確信」的程度。

同時，《行政訴訟法》（2014年修訂）第34條規定：「被告對作出的行政行為負有舉證責任，應當提供作出該行政行為的證據和所依據的規範性文件。被告不提供或者無正當理由逾期提供證據，視為沒有相應證據。但是，被訴行政行為涉及第三人合法權益，第三人提供證據的除外。」因此，行政訴訟實行舉證責任倒置制度，由作為被告的行政機關承擔證明行政行為合法的舉證責任，在檢察機關提起的行政公益訴訟中，舉證責任仍不變。

《檢察院公益訴訟試點辦法》第33條規定，人民檢察院可以採取調閱、複製行政執法卷宗材料等方式，調查核實有關行政機關違法行使職權或者不作為的相關證據及有關情況。進而，可以確保檢察機關可以調查核實案情，盡量收集完備的材料。

《行政訴訟法》第37條規定：「原告可以提供證明行政行為違法的證據。原告提供的證據不成立的，不免除被告的舉證責任。」檢察機關在辦理行政公益訴訟案件過程中，應當充分行使調查權力，並核實行政機關違法行使職權或者不作為的事實，但無須承擔相應的舉證責任。

對此，有觀點認為，檢察機關可以接受公民、法人或者其他組織的檢舉材料，同時具備法律監督職能、享有調查取證的優勢地位和經驗，相較於其他組織或者公民，可以更好地克服資金少、取證難和勝訴難等問題；基於《檢察院公益訴訟試點辦法》賦予的調查權，其在訴訟中並不處在弱勢地位，具有優勢調查取證的職能。

因而，舉證責任倒置原則可以稍作調整，可以參考美國的審判前證據開示制度，規定一方當事人可以要求另一方當事人提供文件資料，被告人可以要求檢察機關提供某些證據資料。但是，根據《行政訴訟法》對舉證責任的規定，尤其是考慮公益訴訟背後的公共利益考量立場，如果採取舉證責任倒置做法，極易讓受害一方處在弱勢地位，即使檢察機關作為起訴主體也不例外，因而，不宜作出調整。

審判中心改革

與偵查監督的強化

偵查監督是檢察監督的重要組成部分。但在「偵查中心主義」的影響下，卻遇到因立法規定粗疏與缺失、績效考評機制和人員短缺而導致的監督信息有限、監督手段乏力、監督效果差弱等問題，選擇性監督、事後監督、軟性監督、零散監督等現象一度較為突出。在以審判為中心的訴訟制度改革等背景下，應推動偵查監督工作的進一步發展，優化警檢關係，布局偵查引導體系，等等。

（一）警檢關係的理性協同

以審判為中心的訴訟改革，是指在我國憲法規定的「分工負責、互相配合、互相制約」的前提下，訴訟的各個階段都以法院的庭審和裁決關於事實認定和法律適用的要求和標準進行。這對警檢關係與偵查監督等都產生新的影響。

1.偵查中心到審判中心的理念轉變

一段時期以來，對偵查權的制約機制相對不足，「相互配合、相互制約、相互監督」往往異化為「單方面的配合」。目前，理論界基本上認為，以審判為中心的改革主要針對以偵查為中心的實踐樣態。在偵查中心主義下，偵訴之間的「互相配合」關係，並非偵查機關根據控訴犯罪的需要主動配合檢察機關，而是異化為檢察機關被迫支持偵查機關的偵查成果，檢察機關難以從控訴角度對偵查機關進行指引和建議，法院審判職能甚至異化為對偵查形成的卷宗和證據的無奈確認。而且，檢察機關對偵查活動的監督主要是事後監督、結果監督，監督措施缺乏足夠的強制性效力，公安機關不接受監督而受到程序性制裁的責任規定闕如。

從以審判為中心的改革看，審判是偵訴的最終目的，偵訴應為審判做準備和服務，只有偵訴緊密結合才能形成控訴合力。檢察監督的根本任務是限制偵查權，並保障審判權依法獨立行使。在以審判為中心的訴訟制度改革的運行機制中，應當以權力制衡原理為指導，摒棄「偵查中心主義」，但並非削弱和藐視偵查本身，偵查仍然是以審判為中心的訴訟制度體系中的首要環節和基礎環節。

但鑒於偵查權的行政屬性和運行中的基本特徵，決定必須對其監督、制約，並進行司法改造。其中，偵查監督部門處於刑事訴訟上游，需要發揮程序初期的監督、引導和把關作用。

簡言之，偵查監督旨在保證偵查權依照法定的授權和程序正確行使，通過偵查監督防止偵查權濫用，提升偵查法治化與人權保障水平，是偵訴程序對審判中心主義的貫徹。同時，應當重構偵訴關係，在職能分工的基礎上，注重從「配合」與「監督」方面，加強偵訴協作，在偵查階段全面貫徹檢察監督，優化公訴引導偵查的模式等。應從被動監督、事後監督轉變為主動監督、同步監督，形成參與式的動態制約機制；應保證犯罪嫌疑人及其辯護律師充分參與，在審查批准逮捕等環節設置訴訟化結構，通過第三方力量對偵查行為加以制約。

2.強化偵查監督的司法屬性

在構建新型良性的檢警關係問題上，首先需要扭轉「以偵查為中心」的辦案模式與現狀。目前，我國並未實行司法令狀或司法審查制度，審判機關很難直接對偵查機關形成高效制約。偵查活動是刑事審判程序啟動的標誌，緊隨其後的是檢察機關的批捕、起訴程序，只有檢察機關才能對偵查機關的偵查行為進行直接制約。

因此，檢察機關工作的重點和任務，是強化偵查行為的合法性與偵查監督的司法屬性，尤其規範批准逮捕、起訴審查、偵查監督、羈押必要性審查等活動，抑制偵查權的過度膨脹，推動整個刑事訴訟活動轉向「以審判為中心」。

基於審判為中心的改革要求，為了強化偵查監督，應對偵查權的行政屬性進行相應的司法改造，構建新型警檢關係，推動建立中國特色的司法審查制度。其中，凡是涉及「人權」和「財產權」的強制措施，偵查機關均不得自行立案、自己偵查、自行決定，檢察機關應發揮偵查監督作用，要求偵查機關須報經檢察機關批准，接受檢察機關的法律監督、制約。

凡限制人身自由的各種強制措施均應由檢察機關審查批准，凡物許可權制措施應採取檢察機關批准的令狀主義，自偵案件的強制措施和帶有強制性的措施應報經同級法院批准。藉此，防止偵查權力濫用，確保偵查活動與適用強制措施的合法性，夯實訴前訴訟的正義基礎。

（二）檢察機關引導偵查的監督機制

控訴是庭審程序的發動者，是以審判為中心訴訟制度的重要主體，是案件的審查者、核實者，是防止冤假錯案產生的重要屏障。檢察機關在制約偵查權過於膨脹方面負有不可推卸的責任，在處理訴偵關係上，檢察機關應發揮主導作用，及時扭轉偵查中心的現狀，正確地引導偵查，以此強化偵查監督的實效。

1.大控訴理念的踐行

偵查階段與審查起訴階段都是審前程序，是審前程序的內部關聯階段。一方面，偵查是審查起訴的準備；另一方面，審查起訴是偵查的進一步發展。從邏輯上看，偵查階段應當是公訴職能延伸與拓展的主要方向，新型訴偵關係應以公訴職能為中心，指導、監督和制約偵查權運行。在以審判為中心的訴訟理論看來，偵查系公訴的準備活動，公訴佔據主導地位，左右偵查活動的結局和進程。基於檢察機關是審前程序的主導者，要立足構建「大控訴」，建構一個完備的審前程序，具體是檢察機關主導的「大控訴」格局。

具體地講，偵查工作和起訴工作的前後銜接效果，直接影響偵查工作質量，進而直接影響起訴的質量，檢察機關構建「大控訴」格局的初衷，就是要把「引導偵查」工作做好，充分肯定和發揮控訴是發動者的角色。而且，隨著監察制度改革將檢察機關的職務犯罪偵查權剝離，公訴權與訴訟監督權成為未來檢察機關的兩項基本任務，公訴權的地位和作用也進一步強化。「大控訴」格局作為將審前程序捏合在一起的一種趨勢，可以在審判中心的背景下，為偵查監督活動注入更大的功能與空間。

在偵訴關係上，如欲確立公訴權對偵查權的有效監督，則需形成一定的優勢地位，在程序上必須弱化偵查反向制約公訴的背離現象。由此，訴訟階段論意義上的偵查階段與審查起訴階段，應圍繞「以審判為中心」視野下的「審前程序」作出適當的轉變，以此建立新型訴偵關係，將偵查階段視為公訴職能延伸與拓展的主要方向，探索檢察介入偵查、公訴指導偵查制度，明確檢察機關在審前程序中的主導地位，強化偵查監督與動態制約機制。

在以審判為中心的訴訟制度改革的背景下，檢察引導偵查應主要採取引導偵查取證的方式，主要表現為公訴指導調查取證，並不包括制定偵查策略、偵查方案、選擇何時訊問、羈押犯罪嫌疑人等，畢竟公訴引導偵查的體制並不是偵訴一體化的異化形態。

2.引導偵查的主要方向

最高人民檢察院《人民檢察院公訴工作操作規程》（2009年）第2章「介入偵查引導取證」首次作出較為明確的操作規定，初步奠定深化改革的基礎。

在以審判為中心的訴訟改革背景下，檢察機關引導偵查的主要方向還應包括以下幾點：

（1）從司法實踐來看，介入偵查引導取證的主體主要是檢察機關的偵查監督部門和公訴部門，一般是先由偵查監督部門介入，批捕後由公訴部門介入。由於偵查活動是具體的專業活動，公訴部門更對口，理應承擔更具體、更常態的業務引導，偵查監督部門應以宏觀監督、過程監督為主，進而妥善處理公訴部門指導偵查與偵查監督之間關係，既要保證起訴權的行使，也要兼顧檢察監督的效果，避免訴訟職能與訴訟監督職能的混淆。

（2）以審判中心為指導，進一步調試引導偵查的案件範圍、條件和具體程序。比如，在案件範圍上，可能判處10年以上有期徒刑且犯罪嫌疑人不認罪的案件，無期徒刑、死刑的案件，案情複雜且取證困難的疑難案件，有重大社會影響的案件，社會關注度高的案件，是重要的案件範圍。又如，在具體監督方式，鑒於非法排除證據規則的完善，可以增加引導重要調查取證活動並就取證的程序以及證據可采性問題提供建議這一方式。

（3）為了確保引導偵查不流於形式，實現對偵查權的有限制約，應當明確偵查機關不執行檢察建議的程序性制裁措施，督促偵查機關主動對接、配合。

（4）完善重大疑難案件偵查機關聽取檢察機關意見和建議制度，強化偵查機關、檢察機關在辦理重大疑難案件中的溝通配合和監督制約。比如，最高人民檢察院《關於切實履行檢察職能、防止和糾正冤假錯案的若干意見》（2013年）第18條要求，對命案等重大疑難案件、突發性惡性案件、爭議較大的疑難案件、有重大社會影響的案件，應當與偵查機關協商，引導偵查機關依法全面收集、固定和完善證據。2015年，最高人民檢察院《關於深化檢察改革的意見（2013—2017年工作規劃）》將「推動建立重大、疑難案件偵查機關聽取檢察機關意見建議制度」作為工作重點之一。

在參與主體上，公訴部門或偵查監督部門應協同參與引導；在參與方式上，可以是檢察機關依公安機關的申請參與，或者依職權主動要求參與。檢察機關對公安機關的偵查活動發表意見和建議，主要應針對案件的證據調查、事實認定、法律適用和辦案程序等方面提出，重點是對取證環節和證據規格進行把握。當前，重大職務犯罪是探索該制度的主要領域。

（5）優化警檢協同配合，強化數據共享，整合偵查信息與檢察大數據，確保檢察機關對偵查機關立案等信息的同步知情能力等。

3.駐公安檢察室試點的升級

偵查活動具有相對的封閉性，容易導致權力的濫用，建立對公安派出所刑事偵查活動的監督，引入外部的監督，有助於破解偵查活動的封閉性這一制度難題，更好地避免偵查權濫用。

基於此，在中央深化司法體制改革之際，最高人民檢察院推出偵查監督駐公安檢察室制度的改革嘗試。它是指人民檢察院偵查監督部門在同級公安機關法制部門設置的派駐檢察室，以此延伸偵查監督部門的職能範圍，進一步督促偵查機關依法開展偵查活動。偵查監督駐公安檢察室制度突破公檢之間的信息壁壘，實現監督的主動性、及時性和全面性，可以更充分、有效發揮法律監督權的作用，進一步加強檢警溝通協作，探索形成合力打擊犯罪、保障人權的檢警工作新模式，強化偵查監督。

2015年4月，最高人民檢察院確定在山西等10個省份開展試點。駐公安檢察室機制推行以來，主要面臨以下問題：法律授權不明確，公安機關對檢察室工作存有抵觸情緒；公檢兩機關存在「重配合輕監督」的情況；信息渠道不夠暢通，瓶頸仍未真正攻克。

為此，2016年，最高人民檢察院啟動「探索在主城區、城鄉接合部、刑事案件高發區域公安派出所設立駐所檢察室（官）」的制度。2017年3月，最高人民檢察院宣布，年底前將全面鋪開對公安派出所刑事偵查活動的監督工作。

總之，應當繼續推進對公安派出所刑事偵查活動監督改革試點工作，延長試點時間，擴大試點範圍，積累有效經驗，推動建立長效機制，真正實現檢察機關對公安機關的「近距離」監督、辦案一線的監督，從根本上改變「公安獨大」「以偵查為中心」的刑事司法格局。

4.建立涉案財產的檢察監督機制

關於刑事訴訟中涉案財產的處置與保障問題，無論是對物權的強制措施的適用，還是涉案財產的返還、沒收等環節，都存在規範不足問題。主要原因是立法不嚴，特別是偵查機關對搜查、查封、扣押、凍結、移送、返還、沒收等訴訟環節的適用隨意性偏大，「偵查中心」的辦案模式仍根深蒂固，行政化色彩明顯偏重，司法審查缺乏「硬度」。正是由於涉案財產的司法審查制度與當事人的申請救濟機制基本處於闕如狀態，加之檢察機關的監督遠未到位，使此領域的問題不少。

充分認識涉案財產處置程序的重要性，是關係到當事人財產關係和直接經濟利益的大問題。自2015年起，最高人民檢察院持續深入重點糾正違法扣押凍結涉案財物等問題，收效顯著。

今後應注意以下幾個方面：

（1）將財產狀況調查工作前移。在偵查機關啟動偵查程序時，便開展對犯罪嫌疑人的財產狀況調查，並將相關證據材料移交檢察機關公訴部門，作為後期法院作出準確量刑的依據，檢察機關同步對相關調查材料開展監督。

（2）實現全程監督。可以探索刑事執行檢察部門派員參加對被執行人財產的價格評估、委託拍賣等偵查行為，發現違法行為的，及時提出糾正意見，切實維護被執行人的合法權益。

（3）完善事後救濟機制。刑事執行檢察部門收到有關涉案財產處置的控告、舉報或申訴，應及時展開調查。發現偵查行為違法的，應及時糾正；發現被執行人轉移、隱匿財產行為的，應當建議法院及時採取強制措施保障刑事裁判中涉財產部分的順利執行。

（4）建立刑事裁判涉財產部分執行監督的外部協作機制。構建公檢法司協作一體化機制，健全法律文書移交備案機制，暢通信息交流渠道，實現全程同步的銜接與監督。

（5）規範檢察監督程序。提升工作方式方法的有效性，整合書面審查與實地核查、定期審查與動態跟蹤、全面審查與重點監管等途徑，對一般性問題通過檢察建議提出具體監督意見，對嚴重違法行為通過糾正違法形式作出糾正。