加快推進大連全域城市化進程 （2009宮希魁）

遼寧沿海經濟帶發展規划上升為國家戰略，大連在這一格局中被賦予的核心地位和龍頭作用將更加突出。統籌城鄉發展是落實這一規劃必須遵循的要義之一，大連幾年前就開始謀劃的全域城市化進程必須加快推進。這既是順勢實現前定目標的難得機遇，也是落實中央精神和國家戰略的重要舉措。

全域城市化的基本含義和條件要求

全域城市化質的規定性可以簡要地表述為：在大連市行政轄區內，經過一定時段的社會發展、市場擴張、自然演進和政府推動過程，逐步實現全地域按照一般通行的城市標準、制度框架、人文理念運行。在地理位置上仍然有中心城區與偏遠郊區或偏遠山區之分，在產業分布上仍然有中央商務區、工業聚集區和較為分散的種植業、養殖業、林業、畜牧業之分，在居民社區規模大小和疏密程度上不同區域仍會有很大區別，但在基本社會制度設計、基本公共服務供給、基礎設施建設、人員和文化交流等方面，不再設置城鄉之間的藩籬，按照城鄉經濟社會發展一體化格局調整經濟關係、社會關係和人文理念。

全域城市化既有質的規定性，也有量的規定性。全域城市化的過程是一個由量變到質變的演進過程。在量的規定性上，有存量和增量之分。存量是指已經城市化的部分，比如主城區、先導區、下轄市縣及中心鎮政府所在地、新興工業園區及居民生活區。在這些區域內，儘管還存在著城市化程度和水平上的較大差別，但在質的規定性上已經實現了城市化。增量是指那些還沒有具備城市資質的區域經過一系列的改造、發展和演進過程，具備了城市要素的主要構件，可以不再把它們看作是傳統意義上的農村，而應該按照一般城市規則加以管理運作並納入城市序列。我們現在所設定的全域城市化目標，就是要鞏固存量，累積增量，最終實現全域城市化目標。在具體量化指標的設計上，可以用城市規模的擴大、小城鎮數量的增加、二三產業尤其是第三產業產值和從業人員比例的提高、農村戶籍人口比例的降低、城鄉居民收入差距的縮小等指標進行衡量，以判斷這種增量具體累積的情況。現在國內城市化程度主要用非農業人口占戶籍人口比重來衡量。我市2000年這一比例為49.9%，2005年為56.1%，2008年為59.6%，到2020年大約可以達到75%。如果速度再有所加快，屆時達到80%不是沒有可能的。少數發達國家直接從事農業生產的人口只有4%，由於國情不同，我們的城市化率不可能這樣高。我認為只要超過80%，就可以判斷為基本實現了全域城市化。

全域城市化，究竟「化」什麼？看上去內容很多，但歸納起來，主要包括三個方面：一是人自身素質的轉化。作為城市人和農村人的素質要求是有很大區別的。在城市化過程中「化」進來的農民，不僅自然肉體進入了城市，在文化程度、思想觀念、規則意識、知識技能等方面，必須逐步提升到適應城市生活的水準上來。城市化的核心內容是「化」農民，「化」農民的核心內容是提高農民自身素質。二是物質基礎的轉化。相對於城市而言，農村基礎設施落後，生產條件落後，財富積累落後，因此形成了與城市的較大反差。城市化的過程就是要改變農村這種物質基礎落後的局面，縮小城鄉貧富差距。三是管理體制的轉化。我國城鄉差別的形成，既有自然歷史的非人為因素，也有人為的制度設計偏差因素。多年來向城市利益傾斜的戶籍管理制度、勞動用工制度、社會保障和福利制度、財政稅收金融制度等必須加以改變，消除城市利益偏好和歧視性規定，形成有利於城鄉協調和一體化發展的制度框架。

全域城市化的根本目標和主要任務

1.根本目標是實現三大戰略轉型

一是農業產業的戰略轉型。全域城市化，並不是不要農業，不搞農業，而是要實現農業產業的戰略轉型，即由傳統農業向現代農業轉型。這種戰略轉型的主要內容包括：技術基礎轉型，用現代科學技術改造武裝農業產業，大大增加農業產業的技術含量；產業結構轉型，面對著需求層次的提升和需求多樣化，農業產業的供給結構必須進行戰略性調整，重點發展特色農業、精品農業和都市型農業，以適應高端市場需求；產業組織轉型，農業產業的生產、加工、儲運、銷售、服務等環節，應通過專業性產業組織分工協作去完成，發揮分工優勢，以提高產業的組織化程度和市場競爭能力，形成規模效益。這樣的農業，已經不是純農村的農業，而是城市體系中不可缺少的有機組成部分。

二是農村社會的戰略轉型。由於特殊的歷史原因，農村與城市形成了互相分割的二元結構。農村的社會意識、社會結構、社會運轉方式與城市相比有很大的不同。城市已經不同程度地進入了現代社會行列，而農村大都還停留在落後的傳統社會階段。解決這一問題的根本路徑是通過經濟、政治、文化、社會建設以及教育、科技、人員交流、產業聯繫、各種媒體的紐帶和中介作用，把現代文明輸入農村，逐步改造農村的社會意識和社會結構，把農村演變到現代社會和城市體系中來。

三是農民身份的戰略轉型。農民的身份問題不是一個簡單的戶口問題，它包含了太多的經濟、社會、政治內容。全域城市化必須解決農民的「國民待遇」問題，還農民一個平等的有實質內容的公民身份。

2.城市化進程要以吸納農民為主要任務

城市化是一個不斷把鄉村變為城市，把農民變為市民的過程。城鎮是實現這種轉變的物質載體。在實施全域城市化戰略中，我市應採取多種方式，通過城市向郊區輻射，將郊區農村變為城鎮；通過建立和培育市場帶動一個地方的經濟發展，逐步形成城鎮；通過利用區位和資源優勢開發港口、資源、旅遊區、經濟開發區、工業園區形成城鎮；通過產業轉化、興辦工商業項目吸納農村勞動力逐步形成城鎮，最終將大片農村轉化為城市或郊區城鎮，使縣區經濟實力和城鎮化水平不斷提升。

城市化的實質是「化」農民，而不只是建高樓大廈和廣場綠地。農村人口向城市轉移的過程，不可能一步到位，要經歷一些中間環節和過渡階段。他們首先作為外來人口流動於鄉村和城市之間，再進而以邊緣群體的形式較穩定地聚居在城市非主要區域，直到最後完全融入城市主流社會。這一演進過程是實施非農化和城市化戰略的必經之路。不能因為邊緣人口增加城市壓力、破壞環境、犯罪率上升、形成貧民窟等負面影響的存在而人為地阻止這一進程。只能採取積極措施，興利除弊，盡量減輕這種國內移民所帶來的陣痛，幫助邊緣人群儘快融入主流社會。

3.推行以農民參與為主旨的工業化路線

迄今為止，我市的工業化任務尚未完成，仍需繼續推進，但必須改變策略，把以城市利益為導向的工業化路線改為城鄉聯動、有大量農民參與的工業化路線。在法律和國家產業政策的規制下，鼓勵有條件的農民創業辦廠，既可以在鄉村辦，也可以到城市辦，取消各種歧視性的准入限制。在用工政策上，鼓勵農民到工商業部門就業，既可以離土不離鄉，也可以離土又離鄉，最終改變農民的職業身份。

在我市，勞動密集型的傳統工業仍有很大發展空間，仍有很多比較優勢。用資本密集型的高新技術產業無節制擠壓和替代勞動密集型的傳統工業是不明智的。這樣做的結果，不僅給城市就業造成困難，也堵死了農村勞動力轉向工業部門的通道。在工業化技術檔次的選擇上，應當有一個合理的梯次結構。

我市的工業化布局，正在進行重大結構調整，以傳統工業為重點的製造業向開發區和北三市轉移，現在已經形成了先導區和「一島十區」的骨架。這對於實現區域經濟結構合理化，推動城鄉經濟協調發展，提升縣區經濟水平和實力，具有重要意義。同時也要特別注意環境保護和產業選擇，不要把污染帶到農村和新開闢的工業園區，不要把沒有潛力和競爭前景的項目硬塞進工業園區，不要為眼前利益而犧牲長遠競爭力。

4.推進城鄉基本公共服務均等化

立足於全市城鄉居民共享改革發展成果，緊緊圍繞建立城鄉統一的保障制度，加大對農村教育、醫療、社會保障等最薄弱、最迫切領域的投入力度，加快城鄉制度接軌步伐，使廣大農民學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居。

促進城鄉教育均衡發展。大力發展農村教育，促進教育公平，提高農民科學文化素質，培育有文化、懂技術、會經營的新型農民。大力加強基礎教育普及工作，逐步實現九年義務教育向學前和高中教育延伸。大力改善農村辦學條件，因地制宜地開展農村地區教育資源整合，整體提升北三市山區和偏遠地區中小學教育質量和辦學水平。

推進城鄉醫療衛生事業發展。深化城鄉醫療衛生服務和保障制度改革，建立城鄉一體化的公共衛生、基本醫療和藥品供應服務保障體系。進一步完善新型農村合作醫療制度，提高籌資補助水平，實現「人人享有基本醫療衛生服務」，縮小城鄉基本醫療保障差距。

加快社會保障體系的城鄉銜接。加快整合城鎮和農村各項社會保險制度，建立城鄉全部覆蓋、有效銜接、機制靈活的一體化社會保障體系。逐步縮小城鄉間保障水平的差距，將已穩定非農就業的本市農村勞動力納入城鎮職工社會保險體系。統籌城鄉勞動就業，加快建立統一規範的人力資源市場，完善農村就業服務網路，加強農村勞動力轉移就業培訓，統一城鄉就業促進政策，形成城鄉勞動者平等就業制度。

繁榮發展農村文化。發揮大連主城區文化中心優勢，建立城鄉統籌的文化事業發展體制，使城市豐富的文化資源、要素和服務加快向農村地區延伸，滿足農民日益增長的精神文化需求。建立起穩定的農村文化投入保障機制，實現城鄉一體化的公共文化設施運行管護機制。

完善社會管理。統籌城鄉社會管理，加快推進鄉鎮機構改革和農村社區建設。根據城鄉接合部、遠郊區鎮村等不同地區人口結構和規模，建立起適合和諧社區、和諧村鎮建設要求的新型社會管理體系。鼓勵有條件的地區加快農轉非步伐，積極探索建立城鄉統一的戶口登記制度。

全域城市化實施中需要注意的幾個問題

1.全域城市化是一個動態的社會發展和改造過程，既要積極推進，又不能操之過急，要按照社會發展的客觀規律辦事。有些事情是當下就可以辦的，有些事情需要創造必要條件後才能辦。比如社會保障制度，在全域範圍內實行統一標準目前是不可能的，只能分步擴大保障範圍和提高保障標準。如果在不具備必要條件的情況下，強行去做某些力不從心的事情，只能欲速則不達。

2.擴大城市空間和規模，擴大建設用地範圍，要以產業發展的現實需要和一定時期之內的潛在需要為根據。當產業的發展、項目的擺放，在現有城區已經無法安排，需要擴大城區規模時，當有些好的投資意向由於土地的局限而不能變成現實時，適當地擴大城區規劃面積，為這些產業提供必要的發展空間，則是完全正確的。如果不是這樣，沒有足夠的產業支持，或者僅憑虛幻的投資預測，在那裡一廂情願地搞「築巢引鳳」，其結果只能是浪費寶貴的土地資源和基建投資，重犯「圈地」運動的歷史錯誤。

3.鄉鎮變街道，農民變市民，不可在短時間內大包大攬，超能力地擴大範圍和增加數量。變名稱易，變實質內容難。如果就業、社會保障、城市基礎設施跟不上，這樣做的結果，不但不能給農轉非的新市民帶來好處，還會造成新的失業和其他社會問題。

4.村屯合併與調整要充分尊重農民意願，不可憑長官意志隨便決定這類事情。現在的村屯格局，是多年自然演化和選擇的結果，有眾多的經濟、地理、氣候、人口、文化等要素凝固其中。對這些複雜的因素如果缺乏深刻的理解，以一個局外人的身份站在地圖前，像擺積木一樣去合併村屯，其造成的不良後果是可想而知的。

5.城市政府對外來人口或邊緣群體應當採取更加開放和包容的政策。能夠以民主、法制、人權的原則維護主流社會與邊緣群體之間的平等，至少應保證最低限度的即公民權利意義上的平等；在市場准入，起碼是勞務市場准入方面提供更為平等的機會；要建立和形成邊緣群體與主流社會之間的矛盾緩衝和化解機制。

（作者系中共大連市委黨校教授）