秦前紅、蘇紹龍：黨內法規與國家法律銜接和協調的認識基礎

【本文發表於《人民論壇·學術前沿》2016年第10期】

國家機關、政黨組織和其他社會成員必須按照特定的規則運行和活動，這是法治的應有之義。在建設社會主義法治國家進程中的當代中國，規約國家權力運行和社會成員活動的各類規則也可謂浩如煙海，但國家法律體系和黨內法規體系顯然是最有影響力和最為重要的規則體系。十八屆四中全會審議通過的《中共中央關於全面推進依法治國若干重大問題的決定》將形成「完備的法律規範體系」和「完善的黨內法規體系」納入建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家這個全面推進依法治國的總目標，並提出了「注重黨內法規同國家法律的銜接和協調」的命題。那麼，在全面推進依法治國和國家治理現代化的背景下，應當如何理解黨內法規與國家法律的定位，如何處理二者之間的關係，二者何以需要「銜接和協調」，都是亟待釐清的基礎問題。

從漢語語義學角度分析，「銜接」和「協調」兼有動詞和名詞的用法和語義：當作為名詞時，表示已經達致的靜態情勢；作為動詞時，則表示為了實現理想狀態，在動態過程中有意為之的特定行為。誠然，作為一項有待具體推進的工作，黨內法規與國家法律銜接和協調的關鍵是在二者的規劃論證、起草制定等動態過程中，有意識地加以促成。在探索二者銜接和協調的基點和可能進路之前，有必要廓清對其間若干關鍵問題的認識。本人以三個呈遞進關係的問題加以闡釋，亦即回答黨內法規為何存在，黨內法規和國家法律為何並存，以及黨內法規和國家法律為何需要銜接和協調三個問題。

一、黨內法規是黨內治理法治化的制度載體

在十八屆四中全會將「形成完善的黨內法規體系」納入全面推進依法治國的總目標，提出「注重黨內法規同國家法律的銜接和協調」後，「黨內法規」一時間成為名副其實的「熱詞」，在學界和社會上引起了許多討論，贊同者有之，疑慮者亦有之，還有為「全會明確將黨規納入國家法規制度體系」〔1〕而歡呼者。其中具有代表性的疑慮觀點是：黨內法規究竟是不是「法」？如果不是，那麼為何稱為「法」？如果是，那麼它與國家法律是何關係，強調黨內法規體系的建設和完善會否貶損國家法律的權威，會否形成兩個規範體系之間的矛盾衝突，從而使得社會成員彷徨而無所適從？應該說，這些疑慮並非沒有道理，也恰恰是黨內法規體系建設應當並且可以澄清的問題。

在現代公共治理中，國家機關制定的憲法和法律法規只是社會規範體系中的一部分，儘管是最重要的組成部分，但也絕非全部。國家機關制定的成文法律不管多麼健全，永遠無法窮盡社會生活的全部，很多領域是法律無法顧及或者不能觸及的，但這些領域同樣必須有規矩。〔2〕從「法」的含義而言，狹義的「法」單指國家有權機關制定或認可，並由國家強制力保證實施的具有普遍約束力的行為規則，即法律法規。然而社會規範體系或調整系統是由許多不同性質、不同領域和層次的規則構成的，從廣義層面理解，這些規則都可以稱作「法」。因為在形式和實施方式等方面存在差異，故而有學者將依賴國家強制力保障實施的法律規範稱為「硬法」（hard law），而將事實上存在、可以有效約束人們行動，並且其實施總體上不直接依賴於國家強制力保障的行為規則稱為「軟法」（soft law）〔3〕6。政黨的規章制度用以規範本黨組織和活動及黨員的行為，不當然地需要國家強制力保證實施，因而也屬於「軟法」的範疇。

具體到中共的黨內治理，這些規則就被稱為「黨內法規」。然而，即便屬於「軟法」，又何以直接稱作「法」和「法規」呢？抑或「黨內法規」並非「軟法」而是「硬法」？回溯黨史不難發現，注重歷史正當性和延續性是中共重要的行為風格。「黨內法規」一詞最早出現於1938年毛澤東在六屆六中全會上的報告《中國共產黨在民族戰爭中的地位》中，毛澤東在這份報告中提出，為了使黨內關係走上正軌，除了「個人服從組織、少數服從多數、下級服從上級、全黨服從中央」這四項最重要的紀律外，「還須制定一種較詳細的黨內法規，以統一各級領導機關的行動」〔4〕528。劉少奇在全會上以《黨規黨法的報告》為題發言，指出「要保證黨的團結與統一，除政治上思想上之統一外，條文上亦應規定法律上非團結不可，以避免個別人破壞黨的團結與統一。並以此黨規與黨法去教育同志」〔5〕46。建國後，黨內法規建設曲折跌宕，十年動亂結束後，鄧小平在十一屆三中全會上強調「國要有國法，黨要有黨規黨法」〔6〕146-147，全會決定「健全黨的民主集中制，健全黨規黨法，嚴肅黨紀」〔7〕11-12。1990年，《中國共產黨黨內法規制定程序暫行條例》首次界定了「黨內法規」概念，並明確規定黨內法規的名稱、適用範圍、制定程序等事項，十四大又將「黨內法規」載入黨章，標誌著「黨內法規」語彙和概念得到黨的根本大法正式確認。「黨內法規」概念興起於中共生死存亡之秋，建構黨內法規的主要目的是嚴明黨的紀律，而毛澤東在延安起草上述報告時，緣何想到採用「法規」這個辭彙，是否受到當時共產國際和蘇共相關制度、文獻，抑或中國國民黨「黨務法規」[①]概念的影響，由於缺乏史料釋疑，我們無法確知。但是，經過數十年的話語傳承，「黨內法規」已經成為約定俗成的語彙，在沒有對現行政治和法律秩序造成衝擊的前提下，棄用這一極具歷史正當性和傳承意義的語彙而另立新詞，顯然不符合中共的行為風格，這也就要求我們對於「黨內法規」的研究不要停留於字眼和表象，而應探究其實質。

按照2013年《中國共產黨黨內法規制定條例》（以下稱《制定條例》）的定義，黨內法規是「黨的中央組織以及中央紀律檢查委員會、中央各部門和省、自治區、直轄市黨委制定的規範黨組織的工作、活動和黨員行為的黨內規章制度的總稱」；「內」字恰好點明了它的調整範圍，它是黨的各級組織和全體黨員開展工作、從事活動的基本遵循，並且不依靠國家強制力保證實施。由此可見，黨內法規屬於行為規則意義上的「法」，即便在字面上避開「法」字，改做「黨內規範」或「黨內規則」、「黨內規章」，也並不改變其內涵與性質，我們大可不必咬文嚼字，糾結於字眼，而應聚焦於問題的關鍵——黨內法規就是黨內的行為規範，屬於「軟法」的範疇，它自然不是國家法律亦即「硬法」的組成部分，不依靠國家強制力實施，也不會當然地與國家法律發生衝突。有學者提出，「黨規具有強制力，是法律」，並以憲法確立了中共的領導地位和中共掌握武裝力量等國家暴力為理據，認定「黨規具有應然法律效力和實然法律效力」，而中國法學界之所以不認同該「現實」，「根本原因在於法學界的代議民主制教條思維」〔8〕。我們認為，這種論證邏輯和價值取向是值得商榷的，論者實際上是以一個極具包容性的「法律」概念來證成黨規的「法律性」，再以黨的領導地位推導出黨內法規具備「國家強制約束力」，從而詭辯式地將「軟法」或「堅硬的軟法」拉入「硬法」的範疇，其論證瑕疵不言自明。而執政黨已然明確地將黨內法規體系和國家法律體系分開闡釋，強調二者的銜接和協調，就是清晰地向黨內外表明無意將二者混合、混同，否則就是重回「以黨治國」、「黨政不分」的舊路，與自己宣示的依法治國和依法執政的價值取向背道而馳。歸結而言，黨內法規是黨組織和黨員的行為規範，否認黨內法規作為「法」的規範屬性，顯然是「國家法中心主義」的思維慣性使然，而將黨內法規想當然地認定為國家法律甚至超越國家法律，又忽視了不同規範間的性質和效力差別。

政黨本質上是政治組織，在法律框架內有「法不禁止皆自由」的自主活動權利，只要不與國家法律相抵觸，應當按照自己規章制度辦事、進行內部治理。〔9〕311形成良善的黨內治理首先需要一套完善的、體現先進性的黨內製度和規範體系的支撐引領，亦即良善的黨內治理首先要求黨內治理的法治化，在決策、對國家機關實施領導、組織管理、黨員權利保障和紀律檢查等黨內生活的各方面全方位實現制度化、規範化和程序化，這是為政黨發展的一般規律所印證的有益經驗，這條經驗對於從革命黨向執政黨轉變的中國共產黨而言尤為珍貴。倘若仍然依靠領導人的魅力和碎片化的文件、指示治理政黨，自然難言「成熟的」執政黨，更為人治和權力專橫留下了可能和空間。同時，基於黨的領導核心地位，建設法治國家、實現國家治理現代化也需要良善的黨內法規體系發揮其積極的輻射作用。治黨治國各方面的因素都迫切要求黨實現黨內治理的法治化，而黨內法規恰恰為黨內治理法治化提供了最佳的制度載體。十八大以後，特別是十八屆三中、四中全會以後，黨對黨內法規的認識上升到了更高的層次，完善黨內法規體系的速度明顯加快，中央文件和領導人講話多次提及黨內法規的重要意義，比如，提出「黨內法規是管黨治黨的重要依據」，「黨內法規制度體系體現著黨的先鋒隊性質和先進性要求，使管黨治黨建設黨有章可循、有規可依」，以及「運用黨內法規把黨要管黨、從嚴治黨落到實處」，「依規管黨治黨」等，都是追求黨內治理法治化的表徵。

在建設社會主義法治國家的進程中，黨內法規存在並發揮作用有其現實必要性與合理性，不宜漠視甚或否定其作用，也不宜誇大其效能。基於黨內法規的歷史源流和本質屬性，以及執政黨高層表述的價值指向綜合分析，我們應當認識到，中國特色社會主義法治體系下的黨內法規體系，就是黨組織和黨員工作和活動基本規範、行為的「基本遵循」，是用以落實管黨、治黨、建設黨，貫徹黨要管黨、從嚴治黨、制度建黨原則，實現黨內治理法治化的制度載體。

二、黨內法規與國家法律都是治國理政的規範依據

（一）治國理政規範依據的「雙軌制」

中國共產黨作為執政黨，其執政地位並非像西方國家政黨一樣通過競爭性選舉贏得，而是基於革命的成功和改革的績效，經由憲法直接確認的。從時間維度上看，黨內法規的產生遠早於共產黨建立政權後領導人民制定憲法和法律的時間；從關係維度上看，在新中國成立後相當長一段時間裡，黨內法規與國家法律並非相互影響，或者替代與被替代的關係；從實踐維度上看，這期間的國家治理更多地體現為依靠包括政策、黨內法規在內的各類規範性文件甚或領導人講話、批示，通過政治動員和政治行動的方式進行，這當然與中共的治國理念特別是法律觀高度相關。從1949年2月廢除「六法全書」宣告「法律是統治階級公開以武裝強制執行的所謂國家意識形態。法律和國家一樣，只是保證一定統治階級利益的工具」[②]開始，期間「階級本位」的工具主義法律觀得以確立和發展，直至由「文化大革命」中的「無產階級專政」發展到極致〔10〕，「法律虛無主義」成為社會主流思想。換言之，由於黨在革命時期形成的思想和行為慣性，加之歷經若干次政治運動凸顯了黨的政策的最高權威性、廣泛適用性和靈活有效性，使得幹部群眾形成了「政策治國」、「文件治國」的思維定勢，相信黨的政策文件比國家法律更具權威性和有效性，法律的地位和尊嚴一度完全被遮蔽。

「政策-政治動員」的治理模式隨著改革開放的推進，特別是社會主義市場經濟體制的確立，逐漸過渡到同時依靠政策和法律兩種手段、兩個系統治理的模式。以「黨和人民共同意志」的憲法的實施為例，也「逐漸由單一依靠政治化實施，過渡到政治化實施與法律化實施同步推進、相互影響的雙軌制格局」〔11〕。歷經波折的執政黨也意識到，這種治理手段的「雙軌制」要求政治手段符合法律精神，法律手段符合政治原則，兩種手段相互影響但並不合一，也互不取代，兩種手段同時在相應領域發揮作用，因而鄧小平提出「黨要管黨內紀律的問題，法律範圍的問題應該由國家和政府管。黨干預太多，不利於在全體人民中樹立法制觀念。這是一個黨和政府的關係問題，是一個政治體制的問題」〔12〕163。1982年通過的現行憲法對黨的領導地位予以確認，以及其後若干政治體制改革的基本方針凸顯在堅持黨的領導的根本前提下推進「黨政分開」的思路，即為對待政治系統（手段）與法律系統（手段）存續及其相互關係理念的現實佐證。而隨著法治理念的確立和法制建設的不斷推進，政治系統與法律系統也日趨相對分離，在以執政黨為核心的政治系統內生成了黨章和黨內法規為核心的政治性規範體系的同時，國家法律體系不斷完善，至2010年底，「以憲法為統帥，以憲法相關法、民法商法等多個法律部門的法律為主幹，由法律、行政法規、地方性法規等多個層次的法律規範構成的中國特色社會主義法律體系已經形成」〔13〕，由此，形成了國家治理體系中兩套最為重要的規範體系，亦即作為政治系統內核規範的黨內法規體系和作為政治系統外部規範的國家法律體系，與黨內法規銜接和協調的「國家法律」即國家法律體系，屬於廣義的法律範疇。

同時，現代民主政治以政黨政治為核心內容和普遍形式，政黨政治作為國家治理體系的重要內容也要求實現法治化。觀諸我國，中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度與域外政黨制度的顯著區別在於，域外政黨制度甚至部分黨內製度可以由憲法、政黨法或其他單行法律等國家法律直接型構，而中國的政黨制度除在憲法序言中宣示「中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度將長期存在和發展」等內容外，並無其他國家法律進一步予以明確。政黨政治法治化自然是國家治理現代化的重要面向，完善政黨法制就當然是完善國家法律體系的重要內容，但事實上，現時中國通過制定政黨法或其他政黨制度法律，以國家法律形式型塑政黨制度，顯然面臨著理論短板和立法技術瓶頸，而中國社會正在深度轉型等變數的存在也使此方面的國家立法未得成熟時機。〔14〕在此期間，領導黨和執政黨的黨內法規就可以把黨內事務、政黨關係和黨政關係等事項首先在黨的一側規約起來，成為連接參政黨和國家機關的「橋樑」，以及未來政黨制度國家立法的「樣本」。

（二）黨內法規與國家法律的區別與聯繫

儘管作為治國理政手段的黨內法規與國家法律都是「法」，但二者除去發生機理和性屬的區別外，其餘方面的差異也是不難辨明的。我們結合理論規範，從實踐經驗的角度試作歸納：

1.制定主體不同。按照中央規定和具體實踐，黨內法規的制定主體可分為「兩層五類」，「兩層」分別是中央的中央組織、中央紀委和中央各部門、中央軍委及其政治工作機關，以及地方的省、自治區、直轄市黨委，其中，中央組織包括全國代表大會、中央委員會，以及中央政治局及其常委會[③]，因而「五類」即中央組織、中央紀委、中央各部門、中央軍委及其政治工作機關和省市區黨委。國家法律則由法定的有權國家機關制定，我國現行立法體制是中央統一領導和一定程度分權的，多級並存、多類結合的立法許可權劃分體制，按照立法法等法律法規規定，立法主體包括了全國人大及其常委會；國務院；省、自治區、直轄市人大及其常委會，設區的市人大及其常委會、自治州人大及其常委會；經濟特區所在地的省、市人大及其常委會；民族自治地方人大；國務院各部、委員會、中國人民銀行、審計署和具有行政管理職能的直屬機構；省、自治區、直轄市和設區的市、自治州人民政府；以及中央軍事委員會及其各總部、軍兵種、軍區、中國人民武裝警察部隊等主體。最高人民法院、最高人民檢察院還有權作出審判、檢察工作中具體應用法律的解釋。

2.表現形式和體系構成不同。黨內法規與國家法律的表現形式有著明顯的區別，這與二者在制定主體上的差異相關聯。與「兩層五類」的黨內法規制定主體相對應，黨內法規體系由中央黨內法規、軍隊黨內法規、紀檢條規[④]、部門黨內法規、地方黨內法規等五類組成，依據各自許可權表現為黨章、準則、條例、規則、規定、辦法、細則等七種形式；國家法律體系則根據不同主體的立法許可權，由憲法、法律、行政法規、地方性法規、自治條例、單行條例、部門規章、地方政府規章和軍事法規、軍事規章等規範性法律文件構成。當然，黨內法規與國家法律在名稱上會有「重合」，例如，行政法規的名稱一般稱「條例」、「規定」和「辦法」等，規章一般稱「規定」、「辦法」，這就與黨內法規的部分表現形式相同。多數黨內法規可從文件全稱將其與行政法規規章相區別，比如黨內法規會註明「中國共產黨」或某方面黨務工作的規範等，但也有一些黨內法規特別是地方黨內法規從名稱上較難分辨，如《湖北省安全生產黨政同責暫行辦法》《海南省「庸懶散奢貪」行為問責辦法（試行）》等，只能從制定主體和公布主體等方面來判斷。此外，立法法規定了國家法律體系內各規範性法律文件的效力位階，黨內法規也建立了相應的效力規則，但較為簡單，可以概括為黨章具有最高效力，其他任何黨內法規都不得與之相抵觸；中央黨內法規效力高於紀檢條規、部門黨內法規和地方黨內法規；地方黨內法規不得與紀檢條規、部門黨內法規相抵觸。

3.制定程序不同。從宏觀上看，黨內法規制定工作包含制定五年工作規劃、年度工作計劃和具體制定等階段，進入具體制定程序後，一般需要經過起草、審核、審議批准和報請公布等程序。中央黨內法規按其內容一般由中央紀委、中央各部門起草，綜合性黨內法規由中央辦公廳協調中央紀委、中央有關部門起草或者成立專門起草小組起草，其他黨內法規由制定主體自行組織起草。審議批准機關收到黨內法規草案後，交由所屬負責法規工作的機構進行審核；審核通過的草案則按不同許可權，分別由上述制定主體予以審議批准，經審議批准的黨內法規草案，由負責法規工作的機構核文後按規定程序報請發布，並且一般採用文件的形式發布。依照規定，國家法律法規必須經過起草、提出、審議（審查）、表決（決定）和公布等法定程序，此處不再贅述，但有兩點應當引起注意：第一，國家機關立法過程中，普遍存在人大常委會黨組、政府及其部門黨組就重要的規範性法律文件草案向同級黨委請示的做法，譬如，全國人大常委會黨組就《立法法》修改草案兩次向中央政治局及其常委會請示彙報〔15〕，其後「根據黨中央的重要指示精神，對修正案草案又作了進一步修改完善」。此類「請示-指示」程序不是國家立法的法定程序，也不是黨內法規制定程序與國家立法程序的交叉，而是黨運用領導地位和執政權力的體現。第二，國家立法的表決（決定）程序依法通過會議作出，比如，儘管行政機關實行首長負責制，但規章也要求經過部務會議或者委員會會議，地方政府常務會議或者全體會議決定，不得以行政首長簽批或負責人傳批等形式決定。而除了重要的黨內法規須經黨的全國代表大會、中央全會、政治局或其常委會會議審批外，部分中央黨內法規、紀檢條規、部門黨內法規和地方黨內法規均未要求必須經會議審批，因此，部分中央黨內法規還可按程序報請中央領導同志簽批〔16〕499，個別省市區黨委更直接規定黨內法規草案可以經書記等個人審批[⑤]，這與國家機關立法程序殊為相異。

4.適用範圍不同。黨內法規是用以調整黨內關係和黨內生活秩序，規範黨組織的工作、活動和黨員行為的規則，因此，其適用範圍原則上僅限於黨組織和黨員，儘管具體的使用範圍會因黨內法規的制定主體而有所不同，比如地方黨內法規就僅適用於該省級行政區內的黨組織和黨員。當然，黨是領導黨和執政黨，作為其制度規範高級形式的黨內法規應當調整到黨與國家機關的關係、黨與參政黨和群團組織的關係等內容，涉及黨的領導、黨管幹部等重大原則，但從規範層面而言，黨內法規在調整上述關係時，其調整範圍也應當嚴守「黨內側」的界限，亦即不超出調整黨內關係、維護黨內生活秩序的黨內治理範疇，上述事項涉及「黨外側」的，應由國家法律、組織章程、規則辦法等規範予以承接。現行部分黨內法規的適用範圍實際上延伸至一些非黨組織團體和非黨員個人，這類情形正是在黨內法規與國家法律的銜接和協調過程中需要認真研究和妥善處理的。國家法律的調整範圍較為清晰，它調整社會關係和社會秩序，具有普遍性，適用於所有國家機關、社會組織和公民，其適用範圍比黨內法規的適用範圍廣，並且包含了黨組織和黨員在內的組織和個人。

5.規範結構和行為規範標準不同。比照法理學一般理論，法律規範的結構形式在邏輯上應當包括假定條件、行為模式和法律後果三個要素。儘管黨內法規的內容用條款形式表述，並且要求不同於一般不用條款形式表述的決定、意見等規範性文件，但從現行黨內法規的內容來看，除了《中國共產黨紀律處分條例》（以下稱《紀律處分條例》）等少數以義務性規範為主的黨內法規以外，其他黨內法規一般並不具備完整的結構形式，尤其缺乏明確的責任條款。此外，由於政黨特性、黨內行文習慣和法規制定技術等因素影響，黨內法規的辭彙、條款較之國家法律呈現出更多的政治性言辭、宣示性條款甚至生活化語言，比如「黨組織對於黨員提出的請求，要及時受理。根據具體問題，有的要及時解決，有的要說明情況，有的要進行說服教育」[⑥]等。國家法律的條款則一般具備完整的邏輯結構，有的規範性法律文件還會設置專章明確相應的法律責任。同時，黨內法規對黨組織和黨員的行為要求比國家法律對國家機關及其工作人員、社會組織和公民的要求更為嚴格、標準更高，比如「生活奢靡、貪圖享樂、追求低級趣味」的行為並不受國家法律調整，但卻是受黨內法規規制、黨的紀律處分的行為，這在理論上主要是基於黨在思想理論、組織、作風和制度等方面的先進性，「始終保持黨的先進性，加強黨的先進性建設，是黨的生命所系、力量所在」。

6.實施方式不同。如前所述，規範是否具備國家強制約束力，是否直接依靠國家強制力保證實施是「軟法」與「硬法」的重要分界。黨內法規作為黨內的行為規範，通過政治教育和宣傳動員，依靠黨組織負責人、黨員對黨的政治認同及其個人的政治自覺實施，並以黨的紀律作為強制手段作為保證，比如《紀律處分條例》第1條首先言明「為維護黨的章程和其他黨內法規……根據《中國共產黨章程》，制定本條例」，第6條又規定「黨組織和黨員違反黨章和其他黨內法規……依照規定應當給予紀律處理或者處分的，都必須受到追究」。通過對「違犯黨紀應當受到黨紀追究的黨組織和黨員」進行審查和處分，直至解散黨組織或開除黨員黨籍，以此嚴明黨的紀律，保證黨內法規的實施。國家法律則具備國家強制約束力，由軍隊、警察、法庭、監獄等國家強制力保證實施，儘管有黨員違反刑律被處以黨紀處分和刑事處罰，但並不說明二者的實施方式相同，兩種制裁不同的實施主體和先後順序恰好映證了這種差別。當然，現行部分黨內法規因涉及黨外公共事務而實際上具備了「硬法」的色彩，例如中共中央和國務院印發的《黨政機關厲行節約反對浪費條例》，這也在黨內法規體系建設，以及與國家法律的銜接和協調過程中需要認真研究的問題。

在把握黨內法規與國家法律區別的同時，也應當充分認識到二者相互聯繫的一面，這也是二者銜接和協調的基礎。「黨政軍民學，東西南北中，黨是領導一切的」[⑦]。中國共產黨是執政黨，是中國特色社會主義事業的領導核心。依據憲法和法律享有立法權的國家機關也要在黨的領導下行使職權，制定法律規範性文件，因而黨既「制定黨內法規，調整黨內關係、規範黨內生活，為黨組織和黨員提供行為遵循；又領導人民制定憲法和法律，調整社會關係、規範社會秩序，為公民、法人和其他組織提供活動依據」〔17〕。儘管黨內法規的首要目的是為黨組織和黨員提供行為遵循，實現管黨治黨建設黨的目標，但中國共產黨是執政黨和領導黨，以全心全意為人民服務為根本宗旨，代表中國最廣大人民的根本利益，那麼黨制定黨內法規就必然以黨章和黨的方針政策為依據，以人民意志為依歸。黨領導人民制定憲法和法律，憲法和法律就必然將黨的主張和人民意志相統一。那麼，黨內法規與國家法律雖然有著顯著的區別，但同時也有著本質一致的基礎，那就是二者都是黨的基本理論、基本路線和基本綱領的具體體現，都是黨的主張和人民意志的統一。

黨內法規是黨的主張和黨內規章制度的高級形態，國家法律是黨和人民意志的共同載體，二者都是實現法治的必要前提，都是國家治理體系的重要組成部分，因而黨治國理政既需要依靠黨內法規，也需要依靠國家法律。如前所述，有的國家以國家憲法和法律形式直接規定政黨的組織和成員、權利與義務、經費和執政程序等事項，在中國治理手段「雙軌制」的國情下，徑直由國家法律對部分黨務、黨的領導和執政程序作出規定，從而取消黨內法規，目前在理論和技術層面都頗有障礙，實踐上也不具可能性。然而，可以預見的是，隨著法治建設的不斷推進，黨內法規體系在逐漸完善和成熟的過程中，會有一部分黨內法規「轉化」為國家法律法規，改以國家法律法規的形式承載，因而黨內法規的數量有所起伏，這是黨內法規與國家法律銜接和協調的必然，並不代表黨內法規不再有存在的必要。

（三）處理黨內法規與國家法律關係的基本原則

綜合前述分析，建設法治國家，推進國家治理現代化的過程中，黨內法規體系與國家法律體系將是並存並行的規範體系。然而，基於法治的普遍規律和中國的現實國情，首先應當遵循以下兩點原則明確二者的關係定位。

1.國家法律高於黨內法規，禁止黨內法規逾越。法治思維就是憲法法律至上的思維，在我國的社會調整系統中，以憲法法律為核心的法律系統是最重要的、最權威的系統，其他任何社會調整手段都不得與之相對抗，同時所有社會關係參加者都必須遵守。〔18〕政黨作為政治組織，在選舉、執政和黨內治理等內外部活動中也必須遵守國家法律，概莫能外。我國吸取歷史教訓，在憲法序言闡明憲法是國家的根本法，具有最高的法律效力，「全國各族人民、一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業事業組織，都必須以憲法為根本的活動準則，並且負有維護憲法尊嚴、保證憲法實施的職責」。第五條進一步規定：「一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業事業組織都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究。任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權。」因此，在法律地位和法治權威層面上，國家法律無疑高於黨內法規。在新的社會背景下，共產黨的憲法觀念也將超越將憲法視為確認事實的形式，而更加強調憲法是規範政治行為的，對政治主體具有引導和引領功能的基本規範〔19〕，即便共產黨是領導黨和執政黨，也沒有超越憲法和法律的特權，黨內具有最高效力的黨內法規黨章規定「黨必須在憲法和法律的範圍內活動」，黨內法規的制定必須恪守「憲法為上、黨章為本」的原則，這種取向在「四個全面」進程中被突出宣示。當然，應當注意到，黨在特定場域和時域，以特定形式表達的主張與現行法律法規規定會呈現出合法性與正當性層面的緊張關係，這是深化改革過程中時常出現的情形，比如十八屆五中全會提出「全面實施一對夫婦可生育兩個孩子的政策」與當時《人口與計劃生育法》的規定相矛盾，但這是執政黨為推進各領域改革提出的建議，不屬於黨內法規，屬於黨的政策範疇，不能因「違法」而歸於無效。

這裡有必要連帶分析一個問題，有學者認為黨內法規是具有「法政二重屬性的規範性文件」，「基於它的政策特徵，在國家法與黨的政策的對立中，黨內法規應當屬於政策的範疇」〔20〕。我們認為，若此處的「政策」泛指黨的主張，則尚無問題，但若是狹義的「政策」，那在中國語境下就會產生歧義。黨內法規作為黨的主張和黨內規章制度的高級形態，儘管帶有鮮明的政治意味，但與決議、決定、意見、通知等黨內規範性文件不同，它「將原則性的政策話語精準化，運用規範化的語言進行表達，程序化的方式予以貫徹，使之具有可執行性和可操作性」〔21〕，表現為剛性、穩定的行為規範，而非建議、倡議等方向性、引導性話語，故其公共性特質與政策性色彩遠遠低於指導推動經濟社會發展、涉及人民群眾切身利益等方面的黨內政策性文件。同時，依據《制定條例》和《中國共產黨黨內法規和規範性文件備案規定》（以下稱《備案規定》）的規定，制定黨內法規應當「以黨章為根本依據，貫徹黨的理論和路線、方針、政策」，而「是否同黨章和黨的理論、路線、方針、政策相抵觸」同時是黨內法規備案審查的重要內容，由此可見，黨內法規並不屬於「政策」的範疇，而且「政策」相較於黨內法規而言是更上位的概念，往往成為制定黨內法規的重要淵源。十八屆四中全會也提出「發揮政策和法律的各自優勢，促進黨的政策和國家法律互聯互動」，將黨的政策與黨內法規相區分，同時說明二者與國家法律的關係。而那些體現於黨的各類規範性文件中具體的、具有可操作性的「政策」，黨內法規也較其更穩定、更可預期、更嚴密和更規範。因而政策性既非黨內法規的首要屬性，也非主要特徵，不宜以「政策」定位黨內法規，也不宜將其與黨的其他政策性文件相混淆。

因此，用以實現黨內治理法治化，管黨治黨建設黨的黨內法規與國家法律不一致是不被容許的，這一重要原則也為作為「黨內立法法」的兩個條例所吸收[⑧]，若黨內法規逾越了憲法和法律的規定，就必須予以糾正。國家法律高於黨內法規完全無涉「黨大還是法大」的問題，而是關乎憲法和法律普遍約束力的憲理法理問題，關乎憲法和法律權威的法治根基問題。有人認為不能將黨內法規與國家法律相提並論「一較高下」，或是認為黨是領導一切的黨，而且黨內法規僅在黨內適用，那麼黨內法規就可以不受國家法律的約束。這些觀點顯然違背常識、邏輯不通，與法治精神相左無疑，完全站不住腳。

2.黨內法規嚴於國家法律，保障國家法律實施。「先進性是馬克思主義政黨的根本特徵,也是馬克思主義政黨的生命所系、力量所在」，黨自身定位為中國工人階級的先鋒隊、中國人民和中華民族的先鋒隊，如果黨組織和黨員的行為標準低於其他機關團體和公民，甚至沒有差別，那麼黨的先進性就無從體現，因此，相較於國家法律為其他機關團體和公民設定的行為規範，黨內法規特別是黨的紀律為各級黨組織和全體黨員設定的行為規則會更加嚴格，以監督黨組織和黨員遵守黨章，執行和維護黨的紀律，模範遵守國家法律法規，體現黨的先進性，這方面前文已有闡述。然而，此方面應當注意的是，「黨內法規嚴於國家法律」原則並不必然與「國家法律高於黨內法規的」原則相衝突，因為「嚴於」並不意味著當然地出現「不一致」。例如，「與他人發生不正當性關係」的行為不受我國法律追究，但卻是違反黨的生活紀律而應受黨紀處分的行為；普通公民「見死不救」不承擔法律責任，至多受到道德和輿論譴責，但黨員「遇到國家財產和群眾生命財產受到嚴重威脅時，能救而不救」的，將視情節給予警告直至開除黨籍的處分。[⑨]可見，黨內法規「高標準」是在行為標準和紀律處分「紅線」層面比國家法律嚴格，但並不當然地與國家法律相抵觸。

「辦好中國的事情，關鍵在黨」。共產黨一直是整合國家治理資源，確保有效治理的軸心力量和領導力量，其政治地位、政治能量和政治現實決定了黨在國家治理中的統帥作用和決定性影響〔22〕，因而其主張自然會影響國家治理和人民福祉，而且儘管黨不直接行使國家權力，然而黨事實上與國家權力保持著極強的親和性，除執政活動以外，黨的其他活動都有相當分量的外溢效應和示範效應，當然也包括黨內法規的制定與執行活動。黨內法規必須符合憲法和法律，並且雖然屬於「軟法」，但其對國家法律法規原則和內容影響至近至深、舉足輕重，其他政治組織的自律規範、社會組織的自治規範顯然與黨內法規的「硬度」相提並論，因此黨內法規可謂「堅硬的軟法」〔16〕64，兩個規範體系也是始終相互影響著的。比如黨內法規制定過程民主科學與否，內容良善與否，執行到位與否，事實上都影響著國家法律的實施效果和國家法治進程。建國以來的歷史教訓也已經證明，如果管黨治黨建設黨的黨內法規不健全，黨內政治生活和黨政關係不正常，國家法律就勢必難以付諸實施；如果黨內法規未能被嚴格貫徹落實，國家法律的尊嚴和權威也就難以保證。因此，鄧小平才才深刻地指出：「沒有黨規黨法，國法就很難保障。」〔6〕146-147隻有制定科學良善、管用有效的黨內法規，依據黨內法規把黨管好治好建設好，管好權、用好權，黨才可能模範地遵守憲法和法律，保障憲法和法律的事實，把國家治理好，實現良政善治。

三、黨內法規與國家法律銜接和協調是依法執政的現實要求

依法執政是黨治國理政的基本方式，實際上折射了執政黨與國家政權、國家法律和國家治理體系的關係，也涵括了黨內法規與國家法律的關係。在邏輯和事實上，「黨取得執政地位後，國家法律和黨內法規共同成為黨治國理政、管黨治黨的重器」〔23〕，由此，「依法執政，既要求黨依據憲法法律治國理政，也要求黨依據黨內法規管黨治黨」。這實際表明，執政黨治國理政所依憑的「法」，不僅包括國家法律，同時也包括黨內法規。然而，良法是善治之前提，要實現黨內治理和國家治理的善治，就需要良善的黨內法規體系和國家法律體系，使二者的內部構成及其相互關係都符合客觀規律，符合法治和現代治理的要求，並且獲得多數黨員和社會成員的認同。然而，在此方面，必須承認現實情況與理想狀態仍有一定差距，主要表現為以下幾類現象：

1.黨內法規體系建設尚不適應黨內治理法治化和依法執政的需求。從近年黨內法規體系建設的情況來看，黨「力圖用一種規範主義的方法來建構黨的內部行為規則」〔24〕，若以調整對象劃分，目前黨內法規體系由黨章及相關法規、黨的領導和黨的工作、思想建設、組織建設、作風建設、反腐倡廉建設、民主集中制建設和機關工作等八個方面的黨內法規組成，或者按大類劃分為規範黨的自身建設活動、規範黨的領導和執政活動、規範黨的機關運行保障三個板塊〔16〕71。但是，在規範體系建設中也存在著不少突出問題和薄弱環節，比如，對照國家機構組織法，黨內尚缺乏全面規範黨的各級、各類組織設立、職責和運行等方面的組織條例。又如，碎片化和重複化現象嚴重，改革開放以來全國省市區以上黨委和部門制定的反腐倡廉法規和文件曾多達3000餘件，要麼各有側重，要麼相互「複製移植」，嚴重欠缺系統性和體系感。再如，公開工作滯後，一些並不涉密的黨內法規被定密或一段時期內不予公開，有統計顯示，1978年以來中央在作風建設方面曾制定了150多個規範性文件，其中定密近80件，機密級就有20件。一個新近的實例是，新華社2015年5月26日發布消息，中共中央印發關於統一戰線工作的第一部法規《中國共產黨統一戰線工作條例（試行）》，該條例於同年4月30日由中央政治局會議審議通過，自5月18日起正式施行[⑩]，但其後數月間該條例僅在統戰工作系統內部傳達學習，直至9月22日才由新華社受權全文發布。實事求是地講，黨內法規「秘而不宣」或「告而不宣」的做法容易引起黨員群眾的猜疑和誤會，甚至一定程度上還會消解黨員群眾的期盼熱情，以及制定相關領域黨內法規的積極效應。此外，還普遍存在著黨內法規制定過程仍然欠缺科學性和民主性，具體規範缺乏實際可操作性，重「實體法」輕「程序法」等問題[11]，這些問題阻滯了給黨內治理法治化和依法執政供給良善的規範基礎和制度資源。

2.黨內法規與國家法律規定不協調。作為領導黨和執政黨，黨主要實行政治、思想和組織領導，並通過法定程序使黨組織的主張成為國家意志，向國家機關和團體組織推薦領導人等途徑實現執政意圖，因而在組織建設、作風和反腐倡廉制度建設等方面的黨內法規是首先需要與國家相應領域的法律法規相協調的，但實際上也存在一些問題。比如，《地方組織法》規定縣級以上的地方各級人大及其常委會作為地方國家權力機關，有權「討論、決定本行政區域內的政治、經濟、教育、科學、文化、衛生、環境和資源保護、民政、民族等工作的重大事項」，1996年中共中央印發的《中國共產黨地方委員會工作條例（試行）》規定地方委員會的領導包括「對本地區的重大問題作出決策」。那麼，地方黨委的「重大問題決策權」和人大及其常委會的「重大事項決定權」有何差別、如何協調？單憑文本和相關制度很難在實踐中清晰界分，2015年修訂後的《中國共產黨地方委員會工作條例》似乎注意到了這個問題，在重申地方黨委「對本地區重大問題作出決策」的同時，強調地方黨委重在「把方向、管大局、作決策、保落實」，但仍然未能徹底解決這個問題。又如，2012年修訂後的《刑事訴訟法》規定「行政機關在行政執法和查辦案件過程中收集的物證、書證、視聽資料、電子數據等證據材料，在刑事訴訟中可以作為證據使用」，由此，與行政監察機關合署辦公的同級黨委紀委在紀檢程序中獲得的符合該條立法精神的上述證據是可以進入刑事訴訟程序的。在2013年薄熙來案庭審中，公訴機關將紀檢機關移交所得的薄接受中央紀委審查期間的自書材料作為犯罪證據提交法庭，而當事人陳述、證人證言等主觀性證據實際並不被前述《刑事訴訟法》的規定所涵括，並且組織審查期間的自書材料也不符合「嫌疑人、被告人供述與辯解」的形式要件〔25〕，因而自書材料是否應當被法庭採信一時引發不小爭議。類似這樣不相協調的情況並非個別，它並不是直接地表現為兩類規範相牴啎，而是在制度設計理念和具體規範構想上脫節甚至失序，以致存在交錯、留白或模糊空間。

3.黨內法規與國家法律規定不銜接。由於黨的地位特殊，黨內法規與國家法律應當在執政權力運行程序與國家權力運行程序、黨紀責任與法律責任等方面實現雙向銜接，使黨的行為特別是執政行為有連貫的「法」依據，然而現實尚有差距。

其一，黨內法規與國家法律的有關規定銜接不足。除憲法外，在全國人大及其常委會制定的法律中，諸多公法和甚至私法性質的法律都含有堅持或擁護中國共產黨的領導，許可在軍隊、公司、基層自治組織等特定組織中設立中共黨組織等規定，對黨領導立法、武裝力量、幹部、民族區域自治和村民自治、工會、國家安全、高等教育等方面的工作作出原則性規定[12]。從規範意義而言，這些規定是對「黨的領導」這一政治原則的法律確認，也是法律授權。黨的領導如何具體實施，國家法律不宜作具體規定，需要黨內進行領導體制、機制和方式上的具體制度安排，這就需要黨內法規來加以具體化、細緻化。〔26〕但是，目前除了如《黨政領導幹部選拔任用工作條例》《中國共產黨農村基層組織工作條例》等黨內法規與國家機構組織法和《公務員法》《村民委員會組織法》等法律部分銜接外，黨內多以零散的規範性文件或會議決定對法律規定加以具體化，許多領域還存在空白，未能與國家法律相銜接。

其二，國家法律對黨內法規的承接不夠。嚴格而言，黨內法規效力只應及於黨組織和黨員，對黨組織和黨員以外的國家機關、社會組織和公民，應當以法律法規、組織章程和規則等予以規範。《黨政領導幹部選拔任用工作條例》規定，選拔任用參照公務員法管理的縣級以上黨委和政府直屬事業單位和工青婦等人民團體及其內設機構領導成員，以及機關、單位選拔任用非中共黨員領導幹部、處級以上非領導職務的幹部，參照該條例執行。《黨政機關厲行節約反對浪費條例》除了適用於黨的機關外，也適用於人大機關、行政機關、政協機關、審判機關、檢察機關，以及工青婦等人民團體和參照公務員法管理的事業單位。儘管這些黨內法規體現黨管幹部等重要原則，將規範對象延伸至黨外，但從法治高度考量，涉及黨外的公權力機關、團體和人員等事項，應當由國家法律等規範予以調整。從現實可操作性考慮，可以考慮先以黨的規範性文件而非黨內法規的形式提出要求，有關機關或團體黨組發揮領導核心作用，按照特定程序在國家法律、組織章程、規則辦法等規範中對黨的要求加以「吸收轉化」，落實「黨組發揮領導核心作用與支持依法依章程履行職責相統一」的原則[13]，或者先以黨內法規在黨內試行，時機成熟後再依程序制定為國家法律，如此以法治思維和法治方式堅持和貫徹了黨的領導。

4.黨內法規與國家法律規定不一致。黨必須在憲法和法律的範圍內活動，因而黨內法規不得與憲法和法律不一致。在實踐中，二者不一致的情形仍然存在，個別情形還較為複雜。例如，《中國共產黨紀律檢查機關案件檢查工作條例》（1994年5月施行，以下稱《案件檢查工作條例》）第28條第7項規定，調查組「經縣級以上（含縣級）紀檢機關負責人批准，可以對被調查對象在銀行或其他金融機構的存款進行查核，並可以通知銀行或其他金融機構暫停支付」，「有關組織和個人必須如實提供證據，不得拒絕和阻撓」。其後生效的《商業銀行法》（1995年7月施行）第29條和第30條則明確規定，除非法律另有規定，對於個人儲蓄存款，僅有法律規定的單位或個人可以查詢、凍結、扣劃；對於單位存款，僅有法律和行政法規規定的單位或個人可以查詢，僅有法律規定的單位或個人可以凍結、扣劃，否則商業銀行有權予以拒絕。然而，《案件檢查工作條例》所指「查核」和「暫停支付」實際上無異於「查詢」和「凍結」[14]。同時，依據《行政監察法》（1997年5月施行）等法律法規，黨的紀檢機關無權查詢、凍結、扣劃個人或單位存款，與其合署辦公的行政監察機關也僅有權查詢個人或單位存款，在必要時，「可以提請人民法院採取保全措施，依法凍結涉嫌人員在銀行或者其他金融機構的存款」，亦即無權徑直予以凍結、扣劃。

然而，《關於<案件檢查工作條例>第二十八條第七項的解釋答覆》（中紀法復〔1995〕第1號）、《案件檢查工作條例實施細則》（1994年5月施行）第32條所指的查核和暫停支付依據的「中央紀委、中國人民銀行關於紀檢機關查詢和暫停支付被調查對象存款有關規定」[15]，實際上也已經被《商業銀行法》和《行政監察法》等法律法規的規定改變。至1998年10月，最高人民法院、監察部印發了《關於執行〈中華人民共和國行政監察法〉第二十一條若干問題的規定》（監發〔1998〕30號），1999年12月中央紀委辦公廳、監察部辦公廳印發《關於查辦案件中需查詢或者凍結被調查對象存款時應以監察機關名義使用監察文書的通知》（中紀辦發〔1999〕17號），指出「根據紀檢、監察機關合署辦公、行使兩種職能的實際」，各級紀檢監察機關今後在辦案中確實需要到銀行或者其他金融機構查詢存款或者凍結存款時，均應以監察機關名義使用監察文書，並應按規定履行審批程序。然而，直至2004年3月中央紀委監察部才發文（中紀發〔2004〕9號）決定，中紀法復〔1995〕第1號文件因「主要內容已經被新的規定替代」予以廢止。

至此，這一系列規範衝突才看似得以「解決」，但問題依然存在：其一，同一主體制定的黨內法規與規範性文件，前者效力高於後者，即便其後以黨內規範性文件的形式作出了符合相關法律的規定，其效力也不足以改變《案件檢查工作條例》第28條第7項的規定；其二，即便援引《制定條例》「同一機關制定的黨內法規，舊的規定與新的規定不一致的，適用新的規定」，以及「黨內法規的解釋同黨內法規具有同等效力」等規定，但現行有效的上述「規定」和「通知」等規範性文件也並不屬於「解釋」和「答覆」等黨內法規解釋的範疇。因此，從規範意義而言，第28條第7項的規定實際未被改變，仍然存在黨內法規效力。儘管上述情形因紀檢監察部門辦案的實際需要等因素而有其現實合理性，且因歷史原因使情況複雜而不易釐清，但從法治建設的大局著眼，亟需理順黨內相關法規制度，消除黨內法規和國家法律不一致的情形。

可見，黨內法規與國家法律之間仍然存在著諸多不協調、不銜接和不一致的情形，亟需予以妥善處理。實際上，中央領導在2006年就注意到了此方面的問題，曾要求「既重視黨內法規制度的建立健全又注意與國家法律法規的協調配合，使各項法規制度彼此銜接、環環相扣，真正發揮法規制度的整體合力」〔27〕。對此，應當在建設中國特色社會主義法治體系過程中給予特別關注，及早謀篇布局。

黨內法規體系是黨內治理法治化的制度載體，依法執政需要良善的黨內法規體系和國家法律體系，要求我們首先克服「國家法中心主義」的思維定勢和傳統黨建理論的政治言說，立足法治一般規律和中國政治現實，從國家治理現代化的高度去認識二者及其相互關係。同時，黨內法規與國家法律之間也仍然存在著一些不協調、不銜接和不一致的問題，亟需予以解決。十八屆四中全會將黨內法規體系與法律規範體系涵括於中國特色社會主義法治體系，並要求注重二者的「銜接和協調」，為完善兩個規範體系、處理兩個規範體系關係提出了適切的「頂層設計」，有必要在此認識基礎上進一步研究其實現路徑。

【基金項目】教育部哲學社會科學研究重大課題攻關項目（14JZD003）「推進人民代表大會制度理論和實踐創新研究」；國家社科基金青年項目（15CFX014）「中國人大議事規則研究」。

【作者簡介】秦前紅（1964-），男，湖北仙桃人，教育部「長江學者」特聘教授，武漢大學法學院教授、博士生導師；蘇紹龍（1988-），男，白族，雲南大理人，武漢大學法學院博士研究生。