專訪吳曉靈：看得見的政府

【中國談話】　　欄目主持：新望 《經濟觀察報》研究院院長　　本期嘉賓：吳曉靈 全國人大財經委員會副主任委員　　今年8月26日，十二屆全國人大常委會第四次會議在北京召開，為期五天的議程安排中沒有《預演算法（修正案）》三審。然而，早在全國人大常委會年初確定的2013年立法工作計劃中，《預演算法（修正案）》被列為「繼續安排審議」的法律草案，原計劃在8月三審。此次失約讓《預演算法（修正案）》的出台時間延後。　　這已經不是《預演算法（修正案）》出台時間第一次延後。2004年全國人大正式啟動《預演算法》修訂，「預演算法屬於本屆人大任內審議且必須完成的59件法律案之一」。2006年全國人大立法計劃里，被安排在當年10月上會提交一審，但這一時間表，最終並未實現。　　2011年11月，國務院常務會議討論通過了全國人大主導的預演算法修正案一稿；12月，十一屆全國人大常委會一審此草案，但爭議較大。2012年6月，全國人大常委會二審財政部主導的修訂草案，7月將其在全國人大官網上公開，向全國徵求意見，一個月內徵集意見33萬多條。　　預算修法為什麼一波三折？為什麼引起廣泛關注？本期中國談話請來了全國人大常委、財經委員會副主任委員吳曉靈對這些問題進行解讀和分析。　　監管「政府之手」　　《預演算法》自「十一屆人大」二審稿向全社會公布以來受到廣泛的關注，對政府預算完整、清晰、公開、透明的要求非常強烈。　　吳曉靈：　　李克強總理多次強調放鬆政府的管制、強化市場的力量。讓政府與市場「換手」，市場能辦的，多放給市場，社會可以做好的，就交給社會，管住政府權力，激發市場活力。如果我們以《預演算法》修訂為契機，將一些重大原則確定下來，對政府改革、依法行政會有很大的促進作用。　　財稅改革是我們今後改革中一個非常重要的領域，但也是一項非常複雜的改革，因為財稅改革直接反映了政府和市場的關係、政府和社會的關係、政府之間的關係，也即中央政府和地方政府的關係。預算體制改革是建立科學財稅體制的關鍵一步，《預演算法》修訂是建設責任政府的基礎工程。　　基礎作用主要體現在哪裡呢？　　吳曉靈：　　《預演算法》是調整國家在進行預算資金的籌集和取得、使用和分配、監督和管理等過程中所發生的社會關係的法律規範的總稱，是規範一個國家預算編製、審查、批准、執行、調整、監督、決算和其他預算活動全過程的根本大法。《預演算法》將政府全部收入及支出行為納入法定程序，它既是政府經濟權力分配的主要依據，也與公眾生活、與民眾權利息息相關。制定一部好的預演算法，才有可能建設一個公開、透明的責任政府。　　預算看起來是一個賬務問題，但實際上是和我們國家的經濟建設、民主法制建設、政治體制改革密切聯繫在一起的。　　吳曉靈：　　是的，從民主法制建設的角度來看，需要我們建立規範和監督政府收支行為的法治型預算；從加強社會建設改善民生的角度來看，需要我們建立提供公共服務和保障民生的公共服務型預算；從推進政治體制改革、發展人民民主的角度來看，需要我們建立保障公眾預算知情權的公開透明型預算。實現上述目標，必須從推進預算公開制度、完善權力制衡和監督機制、真正實現單一國庫賬戶、合理約束政府債務、提高預算的科學性等方面對預演算法進行完善。　　修法的過程，也是政府與社會各界凝聚共識，用法律推進位度變遷的過程。現在我們有沒有一個基本的共識？　　吳曉靈：　　我覺得，完善預算制度已有共識，就是公開透明、強化約束、權力制衡。在這樣共識的基礎上，法律應該定得更嚴格，要比現實的財政運行超前一步，用法律的明確規範推動行政實踐前進。比如細化預算，比如國庫集中收付和單一國庫賬戶制度，比如落實人大的審批監督權力，這些都不是現在提出來的新的原則和目標，以前曾多次提出，但是到現在還沒有落實到法律。我們希望把過去在改革中提出來的原則，用法律的方式確定下來，用法律的落實來推進實踐的前進。修法、執法不是少數人的事，社會公眾的參與可以聚集社會正能量，推動改革前行。　　從1908年美國第一次建立紐約市的政府預算開始，到1929年美國大部分州建立了州的預算和聯邦政府的預算，此間二十多年被人們稱為美國進步時代，這對中國預演算法制度的完善有什麼啟示嗎？　　吳曉靈：　　美國預算制度的建立為建立國家預算制度提供了經驗，即通過預算把一個看不見的政府變成一個看得見的政府。財政統一、預算監督是現代公共預算體制的本質要求，也是「預算國家」的基本要求。建立現代公共預算體制才能讓公共服務均等化和公共財政體製成為可測定、可評價的制度，實現人民對政府財政權力的制約和監督。　　在我國，《預演算法》修訂將有助於轉變政府職能，規範政府行為，監管「政府之手」。建設法治國家、民主國家，建立責任政府、有限政府、績效政府，必須首先建立起公開透明的政府預算體制。　　預算權力的制衡機制　　我們理解，《預演算法》是約束政府行為的基本大法，也是人大及其常委會加強對政府全口徑預算決算的審查和監督的基本依據。完善、嚴密的《預演算法》能夠有效約束政府支出，從源頭上遏制權力尋租問題。　　吳曉靈：　　是這樣。憲法規定全國人民代表大會「審查和批准國家的預算和預算執行情況的報告」。十八大報告中明確「支持人大及其常委會充分發揮國家權力機關作用，加強對政府全口徑預算決算的審查和監督」。近幾年我國財政體制改革的大方向一直是加強人大對財政預算的監督、審議和批准的權力，但修正案二審稿中仍然存在大量空白授權條款，將分稅制財政體制、預算公開、政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保障預算、國庫管理等事項在未做任何原則性規定的前提下，一攬子授權國務院，這不利於發揮人大的監督作用。　　怎樣的制度設計才能起到監督制衡作用？　　吳曉靈：　　有了預演算法的制衡機制，就可以把權力關在籠子里。預算是政府履行職責的保證，而建立預算的制衡機制目的是在保證政府履職需求的基礎上，落實人大及其常委會發揮國家權力機關作用，把權力限制在法律規定的範圍之內。　　預算權力怎麼分配才能起到制衡作用呢？有這麼幾個環節：一是財政部編製和執行國家預算。二是全國人大及其常委會審查批准財政預算、決算和人大職權範圍內的預算調整。這需要充分發揮各專門委員會的作用，提前介入部門預算和項目預算協商；發揮常委會作用，對預算草案進行充分審議；恢復在人大作預算報告的做法並延長審議時間。三是實行國庫集中收付制度，單一國庫賬戶開設在人民銀行，並由人民銀行辦理全部收支，在預算資金收支過程中，通過審核預算級次、分成比例、預算科目、撥款用途、預算或用款的計劃、退庫文件等要素進行合規監督。四是審計署對預算審計結果進行審計，並向全國人大及其常委會報告。　　最好的制衡是公開化。2010年，在全國人大預算審查結果報告中明確要求：「預算批准後15日內向社會公開」，逐步向社會公開部門預算。2011年，98個中央政府部門向人大提交預算案，其中90個部門向社會公開預算。　　吳曉靈：　　預算公開制度是現代預算制度的核心內容。國際貨幣基金組織（IMF）和經合組織（OECD）等國際組織已發布財政透明度施行準則、評估指標和工作手冊等文件，近年來我國也有較好的實踐探索。預演算法修正案二審稿也增加了一條，即第11條：「經本級人民代表大會或者本級人民代表大會常務委員會批准的預算、預算調整、決算，應當及時向社會公開，但涉及國家秘密的內容除外。」　　不足仍然存在。一是，預算公開缺乏可操作性，最好能夠對預算公開的原則、內容、時限、方式等做出明確規定。二是，現實中很多部門以國家秘密為由迴避預算公開，可能會大大削弱預算公開制度的執行效果，需要對「國家秘密」的內涵、外延和認定依據予以明確。三是，財政預算還不夠精細化，需要制定全口徑精細化的財政預算。　　取消財政專戶，建立統一財政　　1994年中國制定了第一部《預演算法》，這在當時是個很大的進步。　　吳曉靈：　　1994年《預演算法》的主要作用是肯定了分稅制和單一國庫制。《預演算法》四十八條第二款，確定了中國人民銀行「經理國庫」。這一制度要求所有政府的財政收入必須放在央行單一國庫賬戶內，並實行集中支付制度。這一制度建立之後對財政資金使用的監督以及財政部門資金收支的規範化有很大作用。　　在現行的人民銀行經理國庫制度下，財政部門是財政資金出入庫的決策者，人民銀行是國庫收支決策的執行者，兩者的角色類似於會計和出納。這是對國庫資金這一重大經濟資源高度負責的一種部門合作與制衡的有效制度安排。除此之外，我國央行還被賦予的在具體經辦預算收支業務過程中的事中監督權，這也是被長期實踐證明行之有效的中國特色的國庫管理制度安排。特別是在分稅體制下，有效防範了通過串級次、串科目等方式，下級政府、財稅部門惡意截留、挪用、侵佔上級財政收入，地方惡意擠佔中央收入等情況的發生，堵住了大量違規業務。這種監督既不需要增加額外成本，對財政也是有益的，同時也能為人大、審計監督提供信息支撐，是人大監督、審計監督的有益補充。所以人民銀行經理國庫的制度不應削弱，還要進一步加強和完善。　　根據中國央行的公開數據，2012年中國國庫存款餘額高達3.23萬億元，各級政府的「財政專戶」中的資金餘額也達到1.42萬億元，總共財政存款達到4.65億元。這麼大的財政存款餘額，如何監管是一個大問題。　　吳曉靈：　　二審稿中將財政專戶合法化，這將為預算管理帶來重大制度隱患。所以我建議取消財政專戶，真正實現國庫單一賬戶。　　2001年起，我國各級政府財政部門推行了國庫集中收付制度改革，預算單位的財政性資金逐步納入財政統一管理，財政部門通過國庫單一賬戶（開設在人民銀行）和財政專戶（開設在商業銀行）管理這些財政資金。我國財政資金從預算單位分散管理到財政部門統一、集中管理是一個很大的進步。但是，很大一部分財政資金不存放在國庫單一賬戶內，而是以各種形式存放在大量財政專戶內，形成了事實上的「第二國庫」。從國際慣例看，推行國庫集中收付制度的國家，財政資金基本存放在國庫單一賬戶內，以財政專戶形式管理的資金很少。國庫單一賬戶是全部收入納入預算和增加透明度的制度性保證，在商業銀行分散開立各種用於預算資金收支的財政專戶，不利於財政預算資金的全面清晰，不利於區分行政管理與市場化操作，容易滋生尋租和腐敗。　　財政專戶已經帶來了很多問題，如利用財政專戶隨意調控預算收支進度、截留擠占上級收入、製造虛假收支信息導致財政收支失真、違規坐支退付預算資金、違規更正調庫等問題，以及為商業銀行拉存款甚至發生腐敗案件等。此外，財政專戶的存在也不利於政府集中調度資金，造成了我國財政高舉債與高餘額並存的局面，大大增加了宏觀調控成本。　　從發展方向看，財政專戶也不符合深化改革的要求，不符合國務院批准的「以國庫單一賬戶為基礎，資金繳撥以國庫集中收付為主要形式」的改革方向，不利於政府預算資金的集中、高效、安全管理。本次《預演算法》修訂的目標之一，是要解決「預算內、外兩個體系、兩種管理模式」的問題，預算內外統一管理後，財政專戶也就沒有存在的理由。即使財政需要分賬戶進行核算，也應當在國庫單一賬戶下設立分戶，以確保國庫資金安全可控。　　如何實現單一國庫制？　　吳曉靈：　　要實現單一國庫制必須使政府收入法定化。收入法定應是財政收入的基本原則，使稅、費、罰款均應有法律、法規的依據。三年內通過逐項向省級以上人大申報的方式將所有稅費收入法制化，所有稅、費、罰款必須開據法定徵收憑據；通過財稅庫銀聯網，集中收入並真正實現國庫單一賬戶，徹底解決宏觀稅賦底數不清的問題。　　也要給地方財政賦予適當的自主權和彈性。　　吳曉靈：　　當前我國財稅體制的突出問題是「事權下移、財權上收」，我國地方政府缺乏主體稅種，也沒有發債權，這是形成土地財政和地方政府巨額隱性債務的重要原因。要妥善解決這一問題，進一步規範中央與地方的財力與事權匹配的制度，必須雙管齊下，既要對政府債務約束有明確的規定，又需要在法律上為將來建立規範的、市場化的地方市政債融資機制留有餘地。　　應該疏堵結合，允許地方政府依法適度發債，用透明規範、受公眾監督、且有利於控制風險的地方債，置換替代地方融資平台所帶來的隱性債務。同時，硬化政府支出預算，克服現行預算管理的順周期性，在完善政府會計制度、編製政府資產負債表的基礎上建立政府債務管理制度。　　預算要更加全面、更加精細　　預算中有政府支出，也有民生支出，還有相當部分屬於經濟建設支出，尤其各種類型國有企業的投資和利潤，這些未來能不能納入預算管理？　　吳曉靈：　　我國的預算編製還不完善，需要進一步完善。預算編製的改進，首先需要進一步準確界定預算內涵。近幾年來預算範圍方面不斷在擴大，政府從2011年開始將非稅收入納入預算；2012年提交全國國有資本預算，要求政府試編社會保障預算，並由2012年起要求政府向全國人大報告地方土地出讓收支情況。　　只有全面覆蓋的預算才能加強監督，所以要將各級政府的各類收入納入預算管理，統一對公共預算、政府性基金、國有資本經營預算、社會保障預算的認識。修正案二審稿中，對政府性基金、國有資本經營預算、社會保障預算只寫了一句話，然後就授權國務院制定具體辦法，這不太合適。規範各類資金的收支原則，不能簡單授權國務院制定辦法。這些預算收支的基本原則、基本的程序是什麼，怎麼樣來進行管理，都應該由法律給予界定的。　　現在國有資本經營預算，上交的比例比較低，上交的部分按照2012年的國有資本經營預算，93%都又返回到了國有企業當中，只有7%的金額花在了社會保障和公共預算當中。公眾對此意見較大。　　吳曉靈：　　國有資本的利潤到底應該怎麼樣來分配才更加合理，這是很大的問題，要重新研究和大幅簡化政府性基金預算的範圍和國有企業利潤上繳的比例。我認為對於國有資本經營預算，收入應涵蓋所有中央及地方政府投資的企業的利潤及資本性收益；支出分為上交財政、企業留用、政府轉投資三方面。　　這些年，駐京辦屢屢被整頓卻收效甚微，跑項目、跑資金成為一本萬利的「買賣」，所謂「積極的財政政策」使一些職能部門門庭若市。　　吳曉靈：　　只有細化預算才能減少「跑部錢進」和尋租現象。政府預算的收支科目按「類、款、項、目」四級劃分，目前的財政預算只落實到「款」，重點項目到「項」，而「項」這一級是動輒為幾百億甚至上千億的預算，這些資金分配到哪些項目上去均由政府部門決定，公眾很難知道這些資金具體花到什麼項目上，人大也難以審查。這種粗放式的管理帶來了諸如「跑部錢進」的各種問題。針對可能出現的這些問題，2009年全國人大要求政府預算時關於民生、社會發展、社會保障預算等重點支出落實到「款」；2012年要求政府力爭將中央本級預算重點支出編製到「項」；2012年初將中央本級75%的基建項目編入部門預算，要求在6月30日前轉移支付和代編預算的安排支出除少數特殊項目外，應下達完畢。　　當然，實現預算的精細化需要過渡期，但在法律中做出明確的規定有利於促進預算的精細化進程。建議在預演算法中明確要求：本級公共預算按功能分類、經濟分類分別編製，一般收支至少編列到「項」，儘可能落實到「目」。在完善財政支出績效評估和問責的基礎上儘可能減少專項轉移支付，增加一般性轉移支付。這樣才能增強預算的透明度，真正做到沒有預算不支出，減少「跑部錢進」式腐敗和尋租問題。　　地方的「彈簧稅」以及各部門年底突擊花錢是如何形成的？如何遏制這種現象？　　吳曉靈：　　現行《預演算法》對政府財政徵收和支出都缺乏實質性的制衡和約束。現行差額預算制度只硬化了赤字預算，但收入和支出的預算彈性較大。由於預算收入主要來源於稅收，目前實踐中往往會出現：經濟形勢較好時，稅務機關在稅收征管方面放鬆要求；而經濟形勢嚴峻時，稅收機關會為完成收入計劃而加大徵收力度，這會對經濟產生順周期作用，也不符合依法徵稅的要求。而當收入超計劃時，又會造成年底突擊花錢的現象。為嚴肅預算、真正做到無預算不支出和以豐補欠調節經濟，應實行重支出的預算制度，對政府債務實行債務上限管理，讓赤字有調整餘地，讓政府稅收能客觀反映經濟運行情況。　　此外，目前我國只編製年度預算，不利於政府長遠規劃、科學配置和統籌調整財政資源與收支政策。國際上很多國家在編製年度預算的同時編製3-5年中期滾動預算，以使政府統籌規劃中長期財力，提高政府預算的前瞻性、連續性、可控性。
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