「兩法」銜接機制問題研究

　　摘 要 我國兩法銜接的各項制度已經初步建立,並在實踐中取得了明顯的成效。但是其工作機制尚不完善，實踐中還存在諸多問題。本文從兩法銜接存在的問題、原因進行分析，並擬提出一些解決的對策、方法以供參考。　　關鍵詞 行政執法 刑事司法 國家機關 　　作者簡介：張慧敏，花都區人民檢察院。 　　中圖分類號：D920.4文獻標識碼：A文章編號：1009-0592(2011)10-032-02 　　「兩法銜接」（行政執法與刑事司法相銜接）是檢察機關會同公安機關和有關行政執法機關探索實行的旨在防止以罰代刑、有罪不究，形成行政執法與司法合力的工作機制。?P通過國務院制定的《行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的規定》和高檢院制定的《人民檢察院辦理行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的規定》等相關法律法規的施行，我國兩法銜接的各項制度已經初步建立,並在實踐中取得了明顯的成效。但是，目前「兩法」銜接的工作機制尚不完善，工作中還存在信息溝通不暢、案件移送不及時、協作配合不規範等問題。要從根本上解決這些問題，真正建立起行政執法機關與公安機關、人民檢察院相互配合的長效工作機制,深入推進社會管理創新，無疑是一個系統工程。 　　一、行政執法與刑事司法的邏輯關係及銜接 　　執法,即國家機關對法律的執行。從廣義上，行政執法與刑事司法都屬於執行法律的活動。「兩法」銜接機制的理論基礎,可追溯到國家權力制約這一政治理念。從政治學理論看,權力制衡是整個社會權力體系的核心思想,任何權力運行過程都不是單純權力意志的體現,而是權力限制權力,權力制約權力的互動過程。行政權是憲法和法律賦予國家行政機關管理政治、經濟和社會事務的最重要的國家權力,是與公民、法人切身利益最密切相關的一種國家權力,又是最容易被濫用的一項權力。因此，必須建立相應的監督機制對行政權予以制約，從而保證行政權的規範有序運行。 　　從具體法律制度上考察，「兩法」的銜接關係主要取決於行政違法與行政犯罪之間的邏輯關係。一方面，行政違法與行政犯罪在行為表現上具有同一性，即它們都具有行政違法性特徵，具有社會危害性且妨害正常的行政管理秩序和行政權運作規則，它們都發生在行政管理活動中即行使行政職權或與行政職權有關的活動過程中。另一方面，兩者也存在著很大的差異性，如兩者的違法性質和危害程度、違反的法律規範、違法情節的輕重、違法構成的主觀要求和主體要件以及應受懲罰的形式等方面都存在著較大的不同。正是兩者之間的這些共同和相異之處,決定了它們之間具有多方面的銜接性。 　　二、「兩法」銜接工作的主要問題 　　（一）相關銜接規範立法位階低，執行的約束力不強 　　目前「兩法」銜接的法律規定、司法解釋主要是國務院頒布的《關於行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的規定》和高檢院發布的《規定》、《關於在行政執法中及時移送涉嫌犯罪案件的規定(試行)》等。前者屬於行政法規，雖然對涉嫌犯罪案件的移送條件、基本程序及工作時限等都作了明確規定，但由於該規定無法涉及刑事司法領域，沒有解決在行政執法過程中形成的證據進入司法程序後的法律地位及證明規則問題；後者屬於檢察機關內部規定，對行政執法機關如何向公安機關移送涉嫌犯罪案件缺乏規定，而且對其怠於移送案件的情況缺乏有效、可操作的監督制約機制。因此，在現行法律體系中，對於行政執法機關移送涉嫌犯罪活動的監督與制約，刑法、刑事訴訟法的規定極其梗概，作出具體監督權規定的行政法規、行政解釋、司法解釋或多個部門聯合發布的各種「意見」等的法律位階又較低，這種「立法」現狀的存在，導致種種規定之間各自為政，造成法制不和諧、不統一的局面?Q，因此,要構建「兩法」銜接機制,僅有行政規章制度是遠遠不夠的,應當提高立法位階，將其納入法治體系內來考慮。 　　（二）多種原因造成行政層面配合的局限 　　當前，對行政執法機關移送涉嫌犯罪案件法律規定不明確，缺乏必要的程序保障和監督制約，行政機關向公安機關移交刑事案件存在較大的隨意性。雖然很多部門法都作了諸如「如構成犯罪的，移送司法機關處理」的規定，但卻無具體的操作細則，更無相應的罰則配套。某些行政執法部門從狹隘的地方主義或部門利益出發，對某些刑事案件作降格處理，以罰代刑，以行政罰款消化刑事案件。行政執法部門之間相互溝通渠道不暢，在現行條塊分割的行政執法體制下，各行政執法部門通常是各司其職，缺少相互溝通的渠道，而一個經濟犯罪案件的查處往往涉及多個執法部門，也給案件進入刑事司法程序造成困難。 　　（三）司法機關對行政執法領域涉嫌犯罪案件的監督不足 　　由於經濟犯罪案件的複雜性和行政執法的相對封閉性，公安、檢察機關對行政執法領域涉嫌犯罪案件的監督缺乏信息來源，是否有應當移送的案件線索未移交無從得知，從而無法真正介入監督。即使某些行政執法部門移送了部分案件線索，也往往因案發時取證不及時、證據未固定或滅失等原因，造成無法立案、無法追究刑事責任等問題。公安機關出於辦案警力不足等因素考慮，對於行政執法機關移送的涉嫌犯罪案件，往往要求其查清全部案件事實及證據後再移交。同時，公安機關對於行政執法部門已作處罰的涉嫌經濟犯罪案件，按照一事不再罰的原則，一般不予立案查處，這在某種程度上也影響了行政執法機關移送案件的積極性。 　　三、「兩法」銜接工作存在問題的原因分析 　　1．行政執法機關與公、檢、法的配合不密切，貽誤一些偵查破案的最佳時機。如少數行政執法機關認為主要任務是查處行政違法案件，打擊破壞社會主義市場經濟秩序的犯罪和妨礙社會管理秩序的犯罪是司法機關的事。由於司法人員對行政業務、法規、會計、金融等知識熟知程度不高，聯合辦案有時就成為行政執法部門單打獨幹了，而且雙方無法相互制約和監督。 　　2．受理移送案件「門檻」過高。司法機關往往以證據不符合法律規定作為拒收案件的主要理由，致使部分案件無法移送，無形中把行政執法機關擺在了「偵查部門」的位置。司法機關也無從掌握行政執法機關處理的案件中有多少符合刑事追訴標準，不移送甚至以罰代刑，導致監督無從下手。 　　3．移送反饋不足。對於移送的案件，有時公安機關沒有依據有關規定，將是否決定立案書面通知行政執法機關，致使移送案件的處理情況不予反饋或者反饋信息不具體不及時，影響行政執法部門後續工作的順利開展。 　　4．一些聯席會議機製作用不大。聯席會議僅在解決某一方面、某一時期、某一行業的法律監督問題起到了一定的積極作用。但多數情況下，行政執法過程中缺乏整體配合，大多對聯席會議的積極性、主動性不高，使聯席會議機製作用難以顯現。 　　5．信息共享機制不到位。如在向公安機關移送涉嫌犯罪案件的同時，不按規定將移送信息及時報檢察機關備案。主動移送少，檢察機關上門催要多；通報的部分信息質不高、量不全，價值不高。 　　6．利益部門化造成打擊不力。行政執法人員移送案件意識欠缺，制約著行政執法機關對涉嫌犯罪的刑事案件的移送。有的行政執法人員仍然存在「執法就是罰款、管理就是收費」的執法意識，有的部門仍存在執法權力利益化的現象，實際發生的案件多、查處的少，行政處理的多、移送司法機關追究責任的少，導致對經濟犯罪執法不嚴、打擊不力的現象還未消除。 　　四、完善「兩法」銜接工作機制的對策 　　1．加強信息共享。行政執法機關與刑事司法機關應創造有利條件，逐步實現單位之間的網路互聯、數據互通、信息共享。一是建立情況信息通報制度。行政執法機關應及時向檢察機關通報查處的案件情況，向公安機關移送涉嫌犯罪案件的數量、簡要案情等。同時，檢察機關應及時通報案件的立案監督情況，對公安機關應當立案而不立案或者立而不偵、久偵不結等情況開展立案監督。對監督中發現的職務犯罪線索，要求偵查監督部門及時移送反貪污賄賂、反瀆職侵權部門依法處理；涉嫌違紀的，及時移送紀檢監察部門處理。二是健全備案審查制度。行政執法機關向公安機關移送涉案犯罪案件，應及時抄送檢察機關備案。公安機關對行政機關移送的案件經審查作出立案或不立案決定，應報檢察機關備案，主動接受監督。 　　2．加強協調配合。在案件查處過程中，行政執法機關與司法機關應當加強協作，聯合執法，使行政執法機關收集的證據符合公安機關的法定程序，方便公安機關偵破案件。公安機關提前介入調查，如果認為現場查獲的涉案貨值明顯達到刑事追訴標準，就應該立即立案偵查。檢察機關在一些有重大影響的案件中也要提前介入偵查，引導公安機關取得符合法律規定的證據。 　　3．加強引導監督。檢察機關應把監督行政執法機關規範合法地移送涉嫌犯罪案件作為立案監督新的突破點，將推進「兩法銜接」機制建設作為加強法律監督工作的重要途徑，與相關司法、行政執法機關加強溝通，理順工作關係、互相協作、密切配合，不斷推動「兩法銜接」工作的深入開展。 　　4．重視綜合治理。打擊犯罪是社會治安綜合治理的一項重要內容。要全方位打擊涉嫌犯罪案件，就必須形成行政執法機關與司法機關齊抓共管的良好格局。把案件的移送、偵查、立案等納入綜合治理目標考核管理範圍，採取獎懲相結合的措施，加強對涉嫌犯罪案件的監督，對應當移送而未移送的行政執法機關，實行綜治工作「一票否決」，並追究單位主要領導的責任。同時，完善激勵機制，把移送案件數量與質量作為評先評優重要依據，鼓勵行政執法機關積極移送涉嫌犯罪案件。進而營造行政執法與刑事查究良性互動的氛圍，增強依法打擊各類犯罪的震懾力。 　　五、結語 　　目前「兩法」銜接的工作機制尚不完善，各省市的一些檢察機關在深入推進社會管理創新，促進社會和諧的進程中已經採取了很多措施並取得了一定成效，但是該項工作由於立法現狀、行政層面的困難、司法監督不夠等原因仍任重道遠，需要進一步深化改革，真正建立起行政執法機關與公安機關、人民檢察院相互配合的長效工作機制。 　　注釋： 　　①劉孝華．「兩法銜接」工作途徑探索．中國法治新聞網． 　　②李曉明．行政刑法學導論．法律出版社．2003年版．
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