盤點2016檢察理論:聚焦改革難點 尋求制度完善
來源:檢察日報
◇推行「員額制」最根本目的就是要實現檢察官的精英化、專業化,把能力更強、經驗更豐富的檢察官留在辦案一線。
◇檢察工作在未成年人檢察、公益訴訟和檢察環節認罪認罰從寬制度等方面充分體現了實踐創新與理論指導的相得益彰和相互促進。
◇對檢察機關刑事法律監督權的改進與完善應當遵循刑事訴訟法基本原則、制度和程序規範,找尋薄弱的監督環節,完善監督的手段和方法。
◇新一輪司法體制改革的開啟對依法獨立行使檢察權提出了更高要求,應充分認識檢察權性質的多樣化和複合性以及檢察權行使的一體化和獨立性,明確不同權力運行主體之間的關係和責任,並在遵循訴訟規律的基礎上,優化檢察職權配置。
2016年是司法體制改革的攻堅之年,也是檢察機關進一步實現檢察職能完善和工作創新的一年,各種改革試點、工作機制創新及其研究討論屢屢成為媒體焦點。與之相適應,2016年的檢察理論研究重點集中在檢察改革、檢察工作機制創新、檢察監督體系完善和檢察權四個方面,呈現以下特點:其一,聚焦改革中的難點與爭議。司法體制改革進入深水區後,檢察理論研究的焦點集中在試點實踐所反饋的疑難問題上,從不同角度說理和討論,為司法體制改革提供了有益的理論參考。其二,著眼制度構建中問題與細節。隨著改革的深入,實踐迫切要求理論研究對相關制度的操作性、細節性問題作進一步的深入研究,因此,2016年研究更多地著眼於細節和操作性,力求跟進改革的步伐。同時,對檢察監督體系和檢察權的研究方面也體現出以問題為導向、尋求制度完善和理論突破的努力。
關於檢察改革
以檢察官辦案責任製為「牛鼻子」的檢察改革推行以來,前一階段改革的重點是員額制改革和辦案組織改革,如何遴選員額內檢察官並以員額內檢察官為基礎組建檢察辦案組織和權力運行機制,如何推動員額內檢察官的職業保障是檢察理論研究的焦點。隨著前階段改革措施的逐步實施,如何落實對不適任檢察官的責任追究又成為下一階段的熱點問題。
(一)檢察官員額制改革。推行「員額制」最根本目的就是要實現檢察官的精英化、專業化,把能力更強、經驗更豐富的檢察官留在辦案一線。從這個意義上看,「員額制」不僅是人員分類管理的必然要求,更是現代法治建設的必然要求。隨著各地試點效果的逐步顯現,對員額制的認識愈發深入。有觀點基於實踐效果歸納認為,和改革前相比,檢察官在選任方式、額數調配、補位模式上發生了三重變化:檢察官選任方式由「地方任命」變成了「遴選產生」;檢察官額數調配由「變數調配」變成「定量分配」;檢察官補位模式由「到點就任」變成了「空缺才任」。各省範圍內員額的科學分配應做到向基層傾斜、向辦案一線傾斜,並且要留有餘地。而每一個檢察院內部的員額分配有「以案定額」「以人定額」和「以檢察官定額」模式可供選擇。關於員額比例,有學者認為,從實施狀況來看,有的地區員額比例不足,致使檢察官流失加劇,辦案壓力上升,有可能導致以審判為中心的司法體制改革目標異化,所以有必要適當提高總體員額比例;區分不同地區、類型、級別的檢察院,確定不同的員額比例;強化配套制度的建設,擴大司法輔助人員隊伍。檢察系統內研究人員也認為,每個序列的人員數額比例的設置,應當根據不同級別、不同地區檢察機關所承擔的具體職能和工作量,並結合轄區面積、地域特色、人口數量、經濟發展水平等綜合因素來確定。對三類人員的管理,不僅要根據其崗位職責的不同要求設置不同的職務序列和管理模式,還要通過內設機構改革重新整合人員,形成不同類型的專業辦案組,實現專業化辦案。
(二)檢察官責任追究制度改革。在保障正當履職和加強責任追究的雙重內涵中,追究意義上的檢察官司法責任由於關係到檢察人員的懲處規則而備受關注。關於檢察官承擔的責任種類,主流觀點是支持最高人民檢察院下發的《關於完善人民檢察院司法責任制的若干意見》(下稱《若干意見》)中規定的三種司法責任:故意違反法律法規責任、重大過失責任和監督管理責任,並強調對無故意或重大過失的錯案予以責任豁免,是體現司法職業特殊性、遵循司法規律的需要。也有觀點認為,檢察官司法責任可以從辦案質量瑕疵的經濟責任、違紀違規行為的行政責任、違法濫用職權行為的刑事責任三個由輕到重逐級強化的層次展開。
關於檢察官懲戒委員會的構建,代表性觀點是按照《若干意見》的規定,依託省級檢察院設立檢察官懲戒委員會辦公室,專門承擔對轄區內檢察官司法責任的審查與處理,該辦公室對省級檢察官懲戒委員會負責,下級檢察院紀檢監察機構負責本院檢察官司法過錯和行為不當線索的受理、收集和報送,省級檢察院檢察官懲戒委員會負責審查,並在一定期限內提出當事檢察官無責、免責或懲戒的建議。也有觀點對懲戒委員會的設置模式心存疑慮,認為在懲戒委員會成員全部為兼職成員、缺乏事實調查能力的情況下,懲戒工作辦公室與所在司法機關的黨組成為真正的錯案責任確認主體,這並沒有從實質上改變之前司法機關自我確認責任的問題,提出將司法機關內部的責任確定作為錯案責任追究制的「第一審」,司法人員或其他公民對該處理意見不滿意的,可以向懲戒委員會提出申訴或上訴,要求進行重新確認,即將懲戒委員會作為「第二審」。
(三)檢察機關內設機構改革。檢察機關內設機構改革是新一輪檢察改革的重點。近年來在檢察改革試點的實踐中,一些地區積極探索了檢察機關業務機構的大部制管理,對內設機構進行重新整合。
有觀點提出,辦案組織的扁平化管理、檢察業務的專業化管理是檢察管理改革的大趨勢。大部制管理是從橫向上整合檢察職能;扁平化管理是從縱向上整合檢察職能;專業化管理是從實質上整合檢察職能。因此,整合檢察職能是業務機構改革的基本途徑。應以職能屬性為依據,以保障人權為基礎,以遵循規律為前提,研究檢察機關內設業務機構改革的發展趨勢。還有基層檢察院研究者基於試點實踐提出,隨著以「大部制」為核心的檢察改革的推進,基層檢察機關在科學設置內設機構、優化檢察職能配置、整合檢察資源等方面作出有益的嘗試,但也存在機構設置標準不統一、行政化管理模式明顯、內設機構間相互監督制約弱化等問題,應當規範內設機構名稱和規格,在司法責任制改革的背景下遵循「以權分崗、以崗定量、以量立部」的思路,根據基層檢察院綜合業務量、人員配備和管理幅度制定具體內設機構改革框架結構。從目前檢察機關內設機構改革的研究成果來看,學界問津較少,檢察系統內部更為關注,但成果多以論證試點的成功效果為主,雖然問題意識正在逐漸增強,但對不同試點的對比總結尚欠深入,對今後的發展方向也缺乏整體思維和宏觀考量。
關於檢察工作機制創新
2016年,檢察工作在未成年人檢察、公益訴訟和檢察環節認罪認罰從寬制度等方面充分體現了實踐創新與理論指導的相得益彰和相互促進。
(一)未成年人檢察工作。2016年10月17日,中國檢察學研究會未成年人檢察專業委員會成立大會暨構建中國特色未成年人檢察制度體系研討會在北京舉行,這是繼2015年12月最高人民檢察院未成年人檢察工作辦公室正式成立後,檢察系統加強未成年人檢察工作的又一重大舉措。作為少年司法制度重要一環的未成年人檢察制度也成為檢察理論研究中一個頗受關注的問題。
有人從機構設置的角度提出,從頂層設計上全局謀劃中國少年司法制度的時期已經到來,今後,應當在未成年人檢察部門逐步發展的基礎上,嘗試探索建立少年檢察專門機構。既然未檢職能是集捕訴監防,集教育、預防、矯治、觀護於一體,可允許個別檢察機關先行探索,醞釀建立少年檢察專門機構試點。有人從職權範圍角度認為,司法體制改革背景下未檢機構職權不僅應當鞏固「未檢一體化」建設前期成果,將審查逮捕權、審查起訴權、法律監督權、幫教回訪、法治教育、綜合治理、總結調研、未成年人權利維護等內容納入職權範圍,還應當積極探索將未成年人民行檢察職權、未成年人刑事執行檢察職權、未成年人公益訴訟職權等新職權納入未檢考慮範圍。也有人提出警示,認為未成年人檢察制度改革中應注意防止兩種傾向:一是未檢一體化辦案模式帶來的監督缺位;二是未檢一體化模式帶來的對未成年人的保護過度。
(二)檢察機關提起公益訴訟。2015 年7月全國人大常委會發布《關於授權最高人民檢察院在部分地區開展公益訴訟試點工作的決定》,從法律依據層面奠定了檢察機關提起公益訴訟的正當性基礎,相關理論研究也從檢察機關提起行政公益訴訟的可行性和必要性,轉向對具體理論和操作問題的探討。
有觀點認為,檢察機關提起公益訴訟的理論爭議,在起訴階段集中體現在其作為原告的合法性以及合理性上,在訴中階段集中體現在訴訟結構問題和處分權問題上,在訴後階段集中體現在效力問題和既判力擴張問題上。針對上述問題,檢察機關在民事公益訴訟中應遵循自律性、謙抑性、集中性、典型性,要於法有據,並應從對應性和職責認定兩方面來考量。關於檢察機關在公益訴訟中的主體定位,有人針對《試點方案》規定的「公益訴訟人」身份,提出檢察機關應以「公訴人」的身份提起民事公訴或行政公訴才更適應司法實踐的需要。還有人認為,檢察機關提起公益訴訟已經進行試點並取得了顯著的成效,今後宜通過修改人民檢察院組織法或者訴訟法的方式,明確檢察機關對純粹公共利益和複合的公共利益案件有權提起或參與公益訴訟,確認檢察機關的訴訟主體地位,基於理性和平衡的理念建立中國特色的檢察機關提起公益訴訟制度。
(三)檢察環節認罪認罰從寬制度的適用與程序完善。認罪認罰從寬制度是我國新一輪司法體制改革的重要內容,2016年9月全國人大常委會通過《關於授權最高人民法院、最高人民檢察院在部分地區開展刑事案件認罪認罰從寬制度試點工作的決定》,由於試點剛剛啟動,實踐中的效果和問題尚未顯現,相關研究集中在理論基礎及制度設計和完善方面。有觀點認為,與已經試行的刑事案件速裁程序試點相比,除適用範圍擴大外,訴辯協商和檢察機關起訴裁量權的擴大也是認罪認罰從寬制度新的突破點。我國刑事訴訟法對相對不起訴的限定條件過於嚴格,已經不適應司法實踐中案件分流的需要。學界研究者則對認罪認罰制度可能帶來的「非自願」認罪現象表達出一定程度的擔心。有學者特別提出,在當前的司法環境下,量刑協商制度的引進潛藏著司法不公的巨大風險。還有人因此強調,對於缺乏基礎事實,或雖有基礎事實但依法不構成犯罪或未達到法定證明標準的案件,即使犯罪嫌疑人、被告人自願認罪也不能簡單接受,與其達成定罪量刑協議。為防止犯罪嫌疑人、被告人在被脅迫或受利誘的情況下錯誤地認罪認罰,也為避免可能發生冤假錯案,有必要通過全面適用法律援助制度、權利告知制度建立犯罪嫌疑人、被告人認罪認罰自願性保障制度體系。
關於檢察監督體系完善
2016年,最高人民檢察院檢察長曹建明在第十四次全國檢察工作會議上強調,「以深化司法體制改革為契機,以維護社會公平正義和司法公正為目標,完善檢察監督體系、提高檢察監督能力」。「檢察監督體系」概念的提出使得檢察機關的監督職權更為明確具體。2016年度關於檢察監督體系和監督職權的研究集中體現在以下方面:
(一)刑事檢察監督。檢察監督的重點領域在刑事訴訟。有人提出,對檢察機關刑事法律監督權的改進與完善應當遵循刑事訴訟法基本原則、制度和程序規範,找尋薄弱的監督環節,完善監督的手段和方法。特別是要進一步增強檢察機關對偵查活動的監督效果,積極引導偵查。建立重大案件,尤其是命案檢察機關提前介入引導偵查機制;考慮制定常見罪名的證據要求和取證規範引導偵查,對於檢察環節發現的非法證據堅決排除。關於執行監督,隨著刑事執行檢察機構的整合完善,研究重點集中在刑事執行監督的範圍和操作性方面,有人從不同角度對刑事裁判涉財產部分執行檢察監督、強制醫療執行監督、羈押必要性審查等執行監督問題提出完善建議。
(二)民事檢察監督。2016年對民事監督權的討論重點之一集中在調查核實權方面。修改後民事訴訟法第210條賦予了檢察院調查核實權,但法律和司法解釋都未明確具體細節,使得檢察機關在具體實施中存在困惑。有觀點認為,現有規定的模糊導致檢察機關對民事案件的審查和對法官行為的審查無法有效區分,在選擇是否行使權力、如何啟動程序、採取何種方式、權力邊界如何把握等方面處於模糊地帶,使得對案件事實的調查和對法官違法行為的調查混同一體。有必要對檢察機關調查核實權的啟動方式、運行方式和監督範圍進行規定和約束。有觀點從建構角度提出,民事檢察調查核實權具有手段的非強制性、調查範圍的有限性和目的的監督性的性質。針對法院生效裁判、調解書的監督案件、執行監督案件和審判人員違法行為的監督案件,調查核實權行使的範圍有所不同。民事檢察調查核實權的行使有依當事人申請和依職權兩種啟動方式,只能採取非強制性的措施。
(三)行政檢察監督。2016年3月最高人民檢察院出台《人民檢察院行政訴訟監督規則(試行)》,規定了行政訴訟監督的範圍、對象、方式、手段和程序,5月發布了十件帶有很強指導性的行政訴訟監督典型案例,這標誌著檢察機關的行政訴訟監督進入全面規範階段,多元化行政訴訟監督格局基本形成。有觀點提出,隨著修改後行政訴訟法的正式實施和黨的十八屆四中全會各項重大改革部署的逐步落實,行政檢察工作在監督範圍上應從過去單一的行政訴訟監督拓展為行政訴訟監督和行政違法行為監督並舉,既包括訴訟內行政檢察監督,也包括訴訟外行政檢察監督。有人對行政執法檢察監督進行了全面論述,提出開展行政執法監督應當遵循職權法定原則、比例原則、事後監督原則、行政處理先行原則,行政執法檢察監督應當以監督公權力為核心,以維護國家利益和公共利益為主要目標。沒有行政行為的違法性,不能啟動監督程序,檢察機關不能陷入具體的行政法律關係之中,充當調停人或協助管理者,只行使監督職責。
(四)控告申訴檢察。修改後刑事訴訟法、民事訴訟法及《人民檢察院刑事訴訟規則(試行)》《人民檢察院民事訴訟監督規則(試行)》進一步強化了檢察監督權,檢察機關辦理信訪案件接待群眾信訪、受理舉報工作的範圍進一步拓寬,受案範圍進一步擴大。但有實務部門研究者提出,從基層檢察院控告申訴檢察部門的具體工作情況看,工作的側重點仍停留在「轉」字上,具體工作就是接待、受理、分流、督辦、答覆及風險評估預警和化解矛盾糾紛等。今後控告申訴檢察工作性質應發生由「轉」到「辦」的根本變化。還有人提出,我國的刑事申訴制度在實現司法公正和效率方面存在不足,造成一些正當的申訴案件依法辦理難度大,一些不正當的申訴又無法抑制,使涉檢信訪大量產生,影響了司法機關的正常工作秩序,應當通過構建完善的刑事申訴律師代理制度做好當事人的心理轉化和法律服務工作,更好地維護社會穩定。
關於檢察權
檢察權一直是我國檢察基礎理論研究中的核心問題,2016年隨著司法體制改革的深入進行,對檢察權的研究思考也日益深入,既有對傳統檢察權理論的反思,也有具體權能範圍的探討。有人從檢察權內部運行的角度提出,新一輪司法體制改革的開啟對依法獨立行使檢察權提出了更高要求,應充分認識檢察權性質的多樣化和複合性以及檢察權行使的一體化和獨立性,明確不同權力運行主體之間的關係和責任,並在遵循訴訟規律的基礎上,優化檢察職權配置。有人從檢察權的屬性角度提出,傳統的檢察權理論已經在某些方面落後於實踐需求,以檢察權是獨立公權力為邏輯起點,基於屬性概念展開重新審視,可以發現檢察權具有法律監督屬性、司法屬性、行政屬性和公益屬性,其中法律監督屬性是其本質屬性。還有人基於決定檢察機關內部上下級關係的關鍵因素提出,檢察改革的核心問題是檢察指令權的規制問題,認為應當明確我國檢察指令權的適用條件、界限及其效力,即應將便宜主義下需要統一裁量基準的、需要統一法律解釋的、需要提升檢察效能的以及需要避免檢察官誤斷或者濫權的事由作為適用檢察指令權的積極事由;而將法定主義、檢察官客觀義務、證據評價、法律確信以及誡命規定與合法性義務作為我國檢察指令權不可逾越的界限。
總體而言,2016年度的檢察理論研究在改革實踐的激發下取得了豐碩的成果,對於總結經驗、解決問題、完善職能都起到了良好的促進作用。但也應當看到,由於處於改革進行時,2016年度的檢察理論研究更為關注制度的微觀運行,基礎理論研究有所弱化,研究成果在理論品質和影響力上仍有待提升,帶有全局性、前瞻性、導向性的檢察理論重磅成果尚付闕如。隨著司法體制改革的進一步深入和檢察職能的調整完善,檢察理論研究將迎來新的更加廣闊的空間,檢察理論研究工作者應當在汲取實踐養分的同時做好理論積累,爭取推出有分量的扛鼎之作,為中國特色社會主義檢察理論的創新發展作出新的貢獻。
(作者分別為最高人民檢察院檢察理論研究所所長王守安、副研究員葛琳)
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