行政複議制度改革研究
《政府法制研究》2011年第6期（總第226期）
行政複議制度改革研究
●行政複議制度從90年代中期初始以強化政府系統的層級監督為主，到如今以權利救濟為主的價值取向的轉變，其制度設計的改造還需要不斷探索
●推行設立行政複議委員會。從北京、貴州、廣東等地已經開展行政複議委員會制度試點的實踐來看，行政複議機構的獨立性初步得到了確認；另外，行政複議委員會試點使得行政複議程序更加公開，複議結果更加公正
●探索調解制度。行政複議調解和解制度的關鍵是程序和實體上處分的自主性，行政複議機關有必要對調解和解的過程予以監督，引導雙方有序地進行調解和解。此外，行政過程中案卷記錄的完整對於當事人權利保障具有十分重要的意義
●探索簡易程序。構建行政複議簡易程序需要把握的是：第一，根據具體行政行為的客觀特徵確定應當適用行政複議簡易程序的行政爭議；第二，以事實清楚、爭議不大作為列舉的補充條款；第三，對簡易程序的啟動予以控制
行政複議制度改革研究
課題組長：沈福俊
課題組成員：徐濤 呂奕成
我國《行政複議法》從法律層面系統地規定了行政複議工作的法制框架，2007年的《行政複議法實施條例》則對在新形勢下複議工作的開展進行了進一步的細化規定。通過這些法律規定的貫徹落實，我國行政複議工作取得了巨大的成績。但是，行政複議制度的預期目標還遠遠沒有實現。學界和實務界現在普遍認為現行行政複議制度存在著公正性不足、受案範圍偏窄、程序不能滿足自然正義的要求、行政複議人員資格管理缺失以及與行政訴訟關係不明等問題。[1]這些問題嚴重製約了行政複議功效的發揮。對行政複議制度進行改革已成為共識。遺憾的是，雖然有此認識，但是目前還尚無對行政複議制度改革做較為深入系統的研究工作，往往停留在對其中某一項制度的探討上。由此觀之，本課題的研究工作無疑是在此領域內的一次有意義的探索和嘗試，其實踐意義和理論意義是不言而喻的。
一、我國行政複議制度的重新定位
（一）行政複議制度首先是一種行政爭議的解決機制
《行政複議法實施條例釋義》中將行政複議的功能和作用定位為四個方面，即：化解矛盾、保護權利、糾正錯誤和教育引導。其實，這裡所說的四個方面歸納起來無非就是三個功能：糾紛解決、權利救濟和內部監督。[2]在這三個功能中，我們首先需要明確的是行政複議制度是行政爭議的解決機制。糾紛解決是行政複議制度的工具性目的，而權利救濟和內部監督則是價值導向目的，是通過行政糾紛的解決所欲達到的效果。因而，糾紛解決的功能和其餘的兩種功能是在不同層面上對行政複議制度的解讀。將糾紛解決的功能首先予以強調的原因是為了以最明了的方式明確行政複議制度的任務，即化解行政爭議，維持社會穩定。這樣就不會使得我們在行政複議制度的設計中摻雜許多與糾紛解決不必要的內容，明確工作的重點，而且這也是構建和諧社會之所需。行政複議制度應當本著這一思路，從有利於爭議糾紛解決的角度展開具體構建。
（二）權利救濟應當是行政複議制度主要的價值性功能
從和諧社會的構建和建設社會主義法治，有利於行政糾紛解決的角度來看，權利救濟功能的這一價值取嚮應當成為行政複議制度主要的價值性功能。這主要是因為：
首先，行政爭議產生的原因就在於行政相對人認為其合法權益受到了行政主體行政行為的侵害，爭議的焦點也在行政相對人的權益上。而行政複議制度的直接目的就是為了化解行政爭議，行政複議申請人的權利問題必然是其工作的中心和重點。當事人的權利主張在行政複議過程中得不到公正的處理和對待，行政爭議便不會得到解決，化解糾紛的目的也就難以實現。將權利救濟放在首位是化解行政糾紛的必然。
其次，將權利救濟放諸主導地位符合行政法治建設的需求。尊重和保障人權是現代法治社會的一個核心命題。其不僅僅是憲法的基本原則，也是行政法的基本原則。[3]根據這一原則，行政複議工作中也應當充分尊重和保障行政複議申請人的人權。這首先就表現在對申請人的訴求予以公平公正的處理，使得行政相對人的權利能夠得到有效的救濟。
再次，內部監督職能並不能成為行政複議主要的價值選擇。這是因為：
第一，行政複議是應申請的行政活動。這一工作特徵使得行政複議機關就算是定位為一個純然的內部監督機構，其發揮的作用也是極其有限的。
第二，在行政機關內部已經有了專職的行政監督部門，再將行政複議制度定位為監督機關屬於架屋疊床的行為。
第三，救濟功能的充分實現也能實現監督的效果，行政複議是行政相對人和行政主體之間的兩造對抗性活動。對於行政相對人來說是權利救濟，對於被申請人來說就是權力的約束。充分保障了行政相對人的合法權益，也就同時對被申請人的行為進行了監督。
綜上所述，在行政複議解決行政爭議的過程中，權利救濟的功能應當是主導性的價值取向，在權利救濟的同時注意監督功能的適當發揮。而這一定位上的轉變從目前的學界和實務界的討論上來看已成為大勢所趨。[4]我們應當順應這一趨勢對我國的行政複議機制進行改革。
二、 行政複議委員會改革研究
（一）對行政複議委員會改革的評析
根據國務院《關於在部分省、直轄市開展行政複議委員會試點工作的通知》（國法［2008］71號）的要求，試點省、直轄市近些年來都根據自身情況積極準備開展行政複議委員會的試點工作：黑龍江、貴州、山東和河南省準備在省、市、縣三級同時展開，而江蘇、廣東等地則主要是由省級創造條件，從市、縣兩級展開試點，如江蘇選擇蘇州、泰州兩個省轄市和江陰、海門、宜興等三個縣級市開展試點工作，[5]而北京市、黑龍江哈爾濱市等地在國務院通知之前業已開展行政複議委員會制度的改革嘗試。本文挑選北京市、貴州省以及廣東省中山市等地的實踐狀況予以考察，發現我國行政複議機制的機構改革從整體趨勢來講還是與行政法治的精神相符合的，其主要的成果包括了以下幾個方面：
1、行政複議機構的獨立性已經初步得到確認
行政複議委員會的設置為行政複議獨立化謀求了一個契機。行政複議的獨立首先就表現在行政複議機構的獨立上。機構不獨立，整個活動的獨立幾乎是不可能的。行政複議委員會的設立一方面將行政複議工作從現有的行政複議機關各部門中剝離出來單獨行事，有了自己的組織和機構，基於部門自身的生存和發展，勢必會在政府組織中凸顯自己的功能和作用，這就直接促動了行政複議的獨立化發展。另外一方面，根據目前試點的情況，行政複議委員會對於行政複議案件審理的影響力也較大，對行政複議案件最終結果具有不同程度上的決定權。此外，藉助行政複議委員會的設立統合分散在政府各個部門內的行政複議力量，可以達到在不增加行政複議整體的人員、經費的基礎上迅速提升行政複議工作在整個機構安排設置中的組織地位，彰顯自己的作用，以獲得進一步發展的可能。[6]
2、行政複議人員的素質得到了提升
在對行政複議的機構改革中，適格的行政複議人員的配置也是一項重要的內容。這是由行政複議委員會改革帶來的新思路。這條思路是引入社會力量，且主要由專業法律人士參與案件的審理工作。這樣做的好處在於行政複議機關不必費心費力培養專業的行政複議人員，以社會法律專家的法律專業知識和政府內部人員豐富的行政管理經驗相配合協調，從而在實質上使得行政複議審理人員適格。另外，引入社會人員參與行政複議審理程序還會使得行政複議程序更加公開，更能保證結果上的公正性。人員改革思路都是順應其機構設置情況進行的改革，對提升行政複議審理質量起到了積極的影響。
3、機構改革帶動了行政複議機制的整體改革
行政複議機構改革的影響不僅僅局限在行政複議機構本身的調整上，而且對於行政複議機制的整體改革都有推動作用。尤其是行政複議委員會的設立對行政複議機制的影響尤其重大，其對於我國行政複議的制度設計理念可以說是起到了一種顛覆性的作用。行政複議委員會的設計是基於行政複議應當是一種准司法性質活動的理念。這與《行政複議法》中對於行政複議應當是一種內部監督機構的定位截然不同。為了適應行政複議委員會的設計理念和運作設想，我們必須重塑整個行政複議的運作模式。
4、行政複議的公眾認可度獲得了提高
行政複議委員會的試點使得行政複議公正性得到了增強，工作質量得到了大幅度的提升，例如行政複議委員會設置運行不久的中山市行政複議委員會在不到一年的時間內取得了較大的成功。中山市人民政府行政複議委員會在2010年1-5月共收行政複議申請114宗，同比2009年增加278%,並首次超過同期市人民法院新收行政訴訟案件，比全市兩個基層人民法院同期的總數超出約9%，而2009年同期，行政複議案僅是行政訴訟案的一半。與此同時，中山市信訪局的信訪案件比去年同期下降約10%，行政複議的救濟主渠道作用得以充分發揮。[7]由此我們可以看出行政複議委員會的試點已經獲得了社會公眾的認同和支持。這勢必會成為行政複議制度進一步改革和行政複議委員會逐步推廣的重要推力。
（三）我國行政複議制度機構改革進一步發展的展望
1、行政複議委員會制度還需要進一步的試點推行
從試點的情況來看，行政複議委員會還是比較成功的，國務院也有進一步推進行政複議委員會試點工作的意圖，例如從2008年通知中確定的八個省市之後又加入了內蒙古、湖北、福建三省以及重慶市作為試點。[8]到2010年，行政複議委員會試點範圍已經有12個省、自治區、直轄市共確定60個單位參加試點。其中，省本級試點單位有6個，地市一級試點單位有41個，縣一級試點單位有13個。試點單位數量不斷增加，涵蓋範圍進一步擴大。[9]行政複議委員會的試點工作仍然需要進一步展開。進一步試點推行一方面是參與試點工作的省份增加，另外一方面更為重要的是要推行縣市級的行政複議委員會的試點工作。
2、行政複議委員會機構設置中需要注意處理的一些問題
我國行政複議委員會的進一步試點過程中對於行政複議委員會自身運作機制還應當予以重視和完善。從上述對行政複議委員會試點工作的介紹中，筆者認為行政複議委員會需要處理好以下幾個方面的問題：
第一，行政複議委員會在行政複議處理過程中獨立性應當逐步彰顯。從整個改革趨勢來看，行政複議委員會將會成為日後改革中採取的行政複議機構模式，其在行政複議中的獨立性不斷增強是毋庸置疑的發展趨勢。
第二，行政複議委員會責任追究機制的確立。行政複議委員會採取的是對案件集體討論、民主表決的方式作出行政複議決定的。在具體某一個案件上，就算是主任委員也沒有最終的決定權。集體作出行政複議決定，按理說就是集體負責。有學者就建議建立行政複議錯案追究制度，行政複議委員如果有明顯超越職權、認定事實不清、適用依據錯誤、行為明顯不當的應當給予行政處分，一年累計三次的，取消行政複議委員資格。[10]具體責任如何追究，行政複議人員是否應該享有責任豁免權仍然需要在試點中探索處理。
第三，行政複議委員會還是應當保留一部分專職行政複議人員，這是因為一方面，從試點工作安排中來看，對於一般的行政複議案件採用委員集體討論的不多，主要還是由委員會辦公室內的行政複議人員來處理，這就有對具有較高素質的行政複議人員的需求。另外一方面，委員會所聘用的兼職委員有自己的工作，不可能把大部分精力耗費在行政複議工作上，行政複議委員會的日常運轉必須還是要靠委員會自身的工作人員。如此，行政複議委員會內的專職行政複議人員的配備仍然是不可或缺的，需要在下一步試點工作中予以注意。
第四，行政複議委員會採取的是不同的機構設置形式。這一形式中尤為重視行政複議工作的獨立性。行政複議委員會的獨立性不僅表現在同級政府工作中獨立性的保證，而且還體現在上下級行政複議委員會之間關係處理上也應當能保持自己的獨立性。這就決定了它們之間的關係應當是一種基於案件審理上的監督和指導關係。[11]同時，這種關係及其具體內容應當以法律的形式明確予以規定。
第五，行政複議委員會制度引入的重要特徵是相對集中行政複議權，將除了垂直管轄的行政機關之外的本級政府的各主管部門行政複議許可權集中到本級政府中來。這樣就會帶來一個問題，就是由於社會事務的複雜性，行政管理工作彼此之間也存在著較大的差異，行政複議權如此進行統合能否適應複雜的行政活動。我們可以考慮在行政複議委員會中設置不同的審理組應對不同的案件。如此，或許可以比較好地處理好行政複議委員會設置過程中行政複議工作一般性和特殊性的關係。
三、行政複議調解和解制度完善研究
《行政複議法實施條例》中的一大亮點在於在行政複議制度中引入了行政複議調解制度和行政複議和解制度。其規定對於被申請人行使法律、法規規定的自由裁量權做出的具體行政行為不服產生的行政糾紛可以通過調解和和解程序解決爭端，另外對於當事人之間的行政賠償或者行政補償糾紛也可以通過調解程序結案。[12]但其規定相當之簡單，對於調解和解的程序以及事後救濟等方面都語焉不詳。本部分內容是針對《行政複議法實施條例》中對於調解和解制度規定過於簡單這一問題，主要圍繞程序性控制和事後救濟兩方面內容予以展開討論，從而對行政複議調解和解制度如何完善進行一定的思考。[13]
（一）行政複議調解和解的事中控制
1、行政複議機關監督行政複議調解和解的運作
調解和解制度的關鍵是程序和實體上處分的自主性。但為了保證調解和解最終結果的合法合理並為雙方所接受，行政複議機關作為行政複議案件的審理機關，有必要也有責任對調解和解的過程予以監督，引導雙方有序地進行調解和解。這一職責在調解過程中尤為明顯，因為根據調解的定義，[14]行政複議中的調解應當是行政爭議雙方在行政複議機關主持之下進行協商解決行政爭議的過程。在這一過程中，行政複議機關要注意以下幾個方面內容：
（1）行政複議機關要確保當事人的意思表達真實
《行政複議法實施條例》關於調解和解程序的兩條規定中都強調當事人的自願性。行政複議當事人在調解和解過程中意思表達真實主要包括兩方面的內容，即行政複議當事人自願選擇調解和解程序和行政複議當事人在調解和解程序進行過程中意思不受壓迫。
（2）行政複議機關要嚴防程序性權利的濫用
在當事人選擇通過調解和解解決案件的時候，正式的行政複議案件審理程序將會受到影響。因此，行政複議機關在當事人選擇調解和解解決行政爭議的時候，需要注意的就是防止行政複議當事人濫用調解和解制度影響行政複議案件的審理進程以達到自己的不合理或者不合法的目的。正式程序啟動之後，如果當事人沒有充分的理由說明，行政複議機關對當事人要求用調解和解程序結案的請求可以拒絕，從而有效地利用行政複議資源和防止權利的濫用。此外，行政複議機關也應當注意防止當事人故意採用拖延、反覆調解等策略。
（3）行政複議機關應當確保案件處理結果的合法性
《行政複議法實施條例》要求雙方當事人達成的和解要不損害社會公共利益和他人合法權益，調解時候也需要按照合法的原則進行案件審理，但這又不能給行政複議人員在審查結果時候以明確的指導。因此，在制度完善的過程中，對於行政複議調解和解協議最終需要符合的條件應當予以明確規定，以利於保證調解和解最終結果的合法公正性。
（4）行政複議調解工作應當實現調決分離
有學者指出，在行政複議工作中引入調解制度時行政複議機關應當考慮實現調決分離。[15]這一主張的基本考慮是防止調解不成功，程序進入到了行政複議案件審理階段，行政複議人員受到調解過程中先入為主印象的影響不能保持中立客觀的態度來看待案情。此外，筆者認為在行政複議機關內部實現調決分離增強了行政複議機關的內部分工，有利於提高工作的專業化發展，對於行政複議調解工作的整體水平的提高是有幫助的。
2、行政複議機關應當製作並保存完整的書面記錄
行政過程中案卷記錄的完整並不僅僅是一個對行政機關工作形式上的要求，對於當事人的權利保障方面具有十分重要的意義。這是因為完整的記錄便於在後續的行政救濟程序中對行政活動進行審查，避免了因客觀真相不可再現帶來的救濟時審查上的困境。《行政複議法實施條例》對於調節和解過程中的書面記錄要求並沒有予以相當程度的重視，如對和解協議的形式、調解過程中的記錄都沒有要求。這樣就不利於對調解和解過程予以後續的監督和當事人的救濟。因此，我國行政複議調解和解制度應當對書面記錄完整性在中央立法層面上予以一定的回應，以有利於制度整體的完善。
（二）行政複議調解和解的事後救濟
1、行政複議調解書和和解協議性質的釐清
在討論行政複議調解和解事後救濟具體構造之前，我們有必要對行政複議調解協議和和解協議的性質分別展開討論，以便在現有的救濟途徑中確定其各自適用的行政救濟途徑。雖然行政複議調解與和解兩個制度構建的基本出發點都是當事人之間的自願性，但是二者之間存在著結構性的差異，即調解在雙方協商的構造中加入了行政複議機關作為引導程序進行的第三方。這一結構上的差異就導致了最終行政複議調解書和和解協議性質上的差異。現試分別闡述如下：
（1）行政複議調解書效力等同於行政複議決定
根據《行政複議法實施條例》第50條第2款的規定，當事人經調解達成協議的，行政複議機關應當製作行政複議調解書。根據這條規定，行政複議調解的結果是以行政複議調解書的形式出現的。行政複議調解書上加蓋行政複議機關印章，在經雙方當事人簽字後即具有法律效力。這裡所發生的法律效力是行政複議程序結束，雙方的行政爭議業已經過行政複議程序處理。以此推之，行政複議調解書在這裡業已實際起到了行政複議決定的作用，應當將之視為效力等同於行政複議決定。《山西省行政複議調解和解辦法》中也持有這種看法，其第14條中明確行政複議調解書的效力等同於行政複議決定書。因而，行政複議調解書相關救濟途徑也可以參照行政複議決定的有關規定。
（2）行政複議和解協議系屬行政契約
行政複議和解協議效力從制度設計的角度來看可能存在兩種可能性，即一種為行政複議決定書的效力，另外一種為行政契約的效力。[16]但是從單獨就關於行政複議和解的規定來看，行政複議和解協議書應當系屬行政契約，不是行政複議決定書。根據《行政複議法實施條例》第40條的規定，當事人經過和解後需要形成書面的和解協議書，但需要注意，此時並不能終結行政複議程序，當事人還得將行政複議協議書提交給行政複議機關。由行政複議機關對和解協議進行審查准許後，行政複議程序才可以終止。從中可以看出，行政複議和解協議書的形成生效和行政複議機關的准許之間是相互獨立的兩個行為，和解協議書的形成生效並不依賴於行政複議機關的行為且也並不必然導致行政複議程序的結束。因而，我們不可將行政複議和解協議書與行政複議決定本身畫上等號。和解協議書也就是一個純粹的雙方之間的協議，是雙方對行政爭議涉及到權益處置問題的一種允諾。行政複議和解協議書應當被界定為申請人和被申請人之間形成的行政契約來予以處理其救濟問題。
2、行政複議調解書的事後救濟
（1）行政複議調解書不履行時的救濟
行政複議調解書不履行主要是指雙方當事人在行政複議調解書做出後不履行或者無正當理由拖延履行調解書中確定的內容，也不對行政複議調解結果提起訴訟的情形。由於雙方當事人一方為行政相對人，另外一方是行政主體，在各自出現不履行的情形時的處理自然有所不一樣。《行政複議法》第32、33條對行政複議決定未被履行時的處理方案進行了規定。但是由於行政複議調解書和一般行政複議決定在形成過程上本身的差別性，筆者認為應當對前述規定做如下調整：
首先，行政複議機關應當負有監督行政複議調解書履行的職責。行政複議調解書的形成是在行政複議機關作為中立的第三方引導之下完成的。行政複議機關同時也就有了監督控制整個過程的職責。對調解書履行狀況的監督也就應當是其工作的自然延續。
其次，申請人不履行行政複議調解書時主要是經行政複議機關確認後由被申請人申請法院強制執行。根據《行政複議法》的規定，申請人不履行行政複議決定的行為，主要的處理方式就是通過法院予以強制執行。在申請人行政複議調解書不履行的狀況下，通過法院予以強制執行也應當是主要的處理方案。
再次，被申請人的強制執行權應當經行政複議機關確認後行使。《行政複議法》中規定如果行政複議決定是維持決定的話，享有強制執行權的被申請人可以依法徑自強制執行。在調解結案中，這種徑自行使強制執行權的方式在調解書執行中並不可取。但是，由於被申請人的行政強制執行權沒有相關法律規定時是不能被剝奪的，具體行政行為確實沒有發生變化時還得保證被申請人強制執行權的行使，否則就是行政不作為。比較穩妥的做法就是經由行政複議機關確認後被申請人再行使行政強制執行權。由中立方來判定，既照顧到了調解活動本身的特質，又能考慮到行政許可權劃分的現實。
又次，在對原具體行政行為發生變更的情況下，享有行政強制執行權的行政複議機關可以強制執行行政複議調解書。根據《行政複議法》上的規定，在行政複議決定對原具體行政行為發生變更的情況下，享有行政強制執行權的行政複議機關可以強制執行該行政複議決定。既然行政複議調解書的效力等同於行政複議決定，那麼在調解書變更原具體行政行為時，擁有行政強制執行權的行政複議機關也就可以對行政複議調解書予以強制執行。且調解書本身就是行政複議機關以中立第三方的身份製作的，與調解制度本身的精神並不衝突。
最後，被申請人不履行行政複議調解書時還是主要依託行政機關的內部監督體系來予以實現。這主要是因為行政複議究其根本是行政機關給與當事人的一種救濟模式。被申請人不履行行政複議決定通過行政機關的內部監督程序較為簡便迅速，另行要求行政複議機關強制被申請人履行政複議調解書也不符合行政機關的內部運作方式。
（2）對行政複議調解書產生異議時的救濟
在行政複議結束後，對行政複議調解書產生異議主要是因為行政複議調解書本身產生了錯誤。筆者建議在日後的制度細化過程中，可以在調解協議做出到調解書籤收兩個程序之間設定一個期限，以便讓調解雙方再充分考慮一下相關問題的法律後果。超過該期限，當事人拒不簽收的，行政複議機關再即時做出行政複議決定。同時，行政複議機關還應當明確告知調解雙方調解書一旦生效之後的法律後果。
3、行政複議和解協議書的事後救濟
行政複議和解協議是在行政複議過程中，行政複議雙方當事人在平等的基礎上對行政爭議的處理進行協商形成的協議，屬於行政機關與行政相對人之間達成的行政契約。行政複議和解協議的事後救濟也就按照和行政契約有關的救濟途徑予以解決。
「行政契約的實質就是在行政法領域內形成的發生法律效力的雙方合意」[17]。雖然行政契約強調形成過程和結果上的雙方合意，但是若是從行政主體的角度來講，對其而言，行政契約仍然是一種具體行政行為，只不過形成的過程與其他具體行政行為不一樣而已。而行政契約可以被作為公法行為提起訴訟在各國行政訴訟實踐中是得到承認的。[18]因此，圍繞行政複議和解協議書出現的種種爭議也可以按照一般的具體行政行為的處理方式予以處理。
（1）行政複議和解協議不履行時候的處理
在出現申請人到期沒有正當理由拒不履行或是拖延履行，同時又不對和解協議提出異議的情況下，被申請人可以依據和解協議書依法強制或是申請法院強制執行雙方當事人的協議內容。如果是被申請人不履行和解協議中約定的義務，就是一種行政不作為的行為，申請人應當以不作為為由通過行政複議或是行政訴訟解決被申請人不履行和解協議的問題。
（2）對行政複議和解協議產生異議時候的處理
由於行政複議和解協議的形成過程中沒有類似於調解過程中作為第三方的行政複議機關來引導並監督程序進行的制度設置，協議達成之後對協議產生爭議的可能性會更大。鑒於行政契約與私人合同有別的公法性質，一般在行政契約中行政主體一方往往具有一定的特權，例如在契約的履行過程中有單方面變更、解除契約的權力。[19]因此，如果是被申請人對和解協議產生異議時候，可以通過行使單方面變更、解除和解協議的方式實現。申請人如果對此產生疑義的，可以就被申請人單方面變更、解除和解協議的行為採取相應的行政救濟措施。而如果是行政複議申請人對和解協議產生異議的，那麼行政複議申請人可以先和被申請人進行協商，協商不成的就和解協議提起行政複議或者訴訟予以解決。此外，還需要說明的是，當行政複議和解協議解除後，行政複議機關應當不允許申請人就原行政行為提起行政複議，而要求其走行政訴訟程序予以解決。這主要是基於節約行政成本，防止相對人濫用資源的考慮。
四、行政複議審理程序研究
（一） 行政複議一般程序的重構
1、行政複議一般程序的審理方式
行政複議一般程序也就是應當採用庭審的模式進行審理，即我們通常所說的聽證的審理方式。但是需要說明的是，這裡所說的聽證審理不同於《行政複議實施條例》中所設定的聽證。我國《行政複議法實施條例》中對於聽證制度設定的主要目的在於查明事實，核實證據。但從實踐中的一些做法看來，聽證制度實質上已經逐步形成了書面審理的替代審理模式。例如南寧市的行政複議聽證審理過程中，當事人可以在公平公正的環境下進行質證和辯論。[20]所以將聽證作為一種替代書面審理的審理方式是完全可行的。
2、行政複議一般程序的審理組織
在第三章對行政複議委員會的討論中，我們已經對審理行政複議案件時的審理組織進行了討論。就我們考察的結果來看，如果日後行政複議機關採用行政複議委員會的構造方式，那麼對於重大複雜的案件一般應當就是採用委員會制審理案件。但是如果在行政複議委員會沒有確立的情況下，行政複議機關可以考慮參照行政訴訟程序採用三個或三個以上單數的行政複議人員組成合議組予以審理，並指定其中一人為主持人。此外，在行政複議一般程序審理組織的構建中，我們還應當設立迴避制度和保證行政複議審理人員的相對獨立性、專業素養。[21]
在行政複議管轄問題中，為學術界廣為批評的一個問題就是省部級行政機關對其做出的具體行政行為享有行政複議管轄權。其實，對於我國而言倒也不必對自我管轄過於擔心。對於自我管轄可能帶來的不公正的情形，可以一方面通過行政複議審理人員相對獨立性的設定來予以保證，另一方面通過國務院最終裁決程序的完善來解決，即對於國務院做出最終裁決的程序等在法律上應當有所明確的回應，以消除人們的質疑。[22]
3、行政複議申請人在一般程序中的權利
在行政複議一般程序中，為保證行政複議申請人實體性權利得以實現，制度設計上應當保證行政複議申請人擁有一定的程序性權利。根據對一般程序的功能定位，一般程序中除了要查明事實之外，還應當具有聽取雙方意見的目的。據此，我們認為行政複議申請人在一般程序中應當具有一些權利有：表述自己意見的權利、閱卷權、舉證和質證權、推選代表人、委託代理人權。
此外，對於行政複議申請人是否應當擁有辯論權的問題，筆者認為辯論權在行政複議程序中沒有必要加入關於辯論的有關規定。這是因為，一方面出於簡化程序的需要，另外一方面也是聽證程序的主要目的乃是在於查明事實，充分聽取雙方當事人的意見，複議雙方之間的辯論並非實現目的之所必須。
4、對行政複議被申請人證明責任的特殊要求
由於具體行政行為做出之時，行政機關相對於行政相對人是處在優勢的法律地位上，在行政複議過程中，法律應當對作為行政複議被申請人的行政機關提出比行政複議申請人相對較高的要求，以緩解雙方行政過程中地位不平等帶來的不利影響。《行政複議法》中其實也注意到了這一點，借鑒於《行政訴訟法》中的規定，要求被申請人在行政複議過程中不得自行向申請人和其他有關組織或者個人收集證據。[23]本條規定的立法意圖十分明顯，即通過限制行政複議被申請人複議程序中取證權的行使來達到平衡複議雙方地位和要求被申請人遵守「先取證，後裁決」原則的目的。但是，僅僅通過取證權的規定還不足以有效制衡行政複議被申請人。行政複議被申請人在行政複議過程中最為重要的就是，如何運用做出具體行政行為之時所掌握的事實和法律依據，從合法性和合理性兩個角度論證自己的具體行政行為。限制取證只是問題的一個方面，而不是全部。因此，有必要對行政複議被申請人的證明責任予以要求，即行政複議被申請人原則上必須依據做出具體行政行為之時所掌握的事實和法律依據，從合法性和合理性兩個角度論證自己的具體行政行為。
5、行政複議一般程序公開性的保障
在前文我們對於行政複議一般程序設定所應當注意的特徵論述中要求程序的設計應當注意公開性。公開審理行政複議案件對於確保案件最終結果的公正公平性，增強行政複議的公信力具有十分重要的意義。根據公開性的要求，行政複議一般程序中除非案件審理涉及到國家秘密、商業秘密或是個人隱私以及法律另有規定的，一般都應當予以公開審理。此外，基於對行政複議活動的監督和公開性的保障，我們還可以要求行政複議機關對行政複議結果等予以公示以便社會監督，如成都從2009年開始嘗試在網上公示行政複議結果以便監督。[24]
6、行政複議機關對於程序性權利的告知義務
行政複議機關對程序的進行以及當事人的程序性權利應當負有告知義務。因為不能希望人人都是行政法學專家，當事人對於行政複議一般程序的流程很有可能是一無所知，或是知之甚少。在這種情形下，當事人往往會因自身的法律知識儲備不足而怠於行使程序性權利，最終導致不利的行政複議結果。因此行政複議機關有必要告知行政複議當事人其所擁有的程序性權利，以及怠於行使所可能帶來的不利後果。
7、行政複議聽證結果的處理
行政複議聽證活動的結果應當形成書面記錄，並且應當經由行政複議當事人確認無誤後簽字。而行政複議案件的審理人員只能根據聽證的書面記錄以及雙方當事人在前述程序進行過程中提交的證據材料對案件進行評判。對於在聽證過程中沒有提交雙方當事人質證的證據材料，行政複議審理人員一般在最終形成複議決定中是不予以採納的。如果該項證據材料對於案件的定性特別重要，行政複議人員必須要以此做出決定的，應當在最終的行政複議決定書中予以體現，使之接受後續的行政訴訟的司法監督。
8、行政複議決定中的說理
《行政複議法》及其實施條例對於行政複議決定書應當包括的內容沒有予以規定，僅僅對行政複議機關在什麼情況下予以何種處理進行了規定。而對於行政複議決定，當事人不僅僅需要一個結果，更需要的是了解行政複議決定為何如此做出的。這就涉及到行政複議機關對其做出的行政複議決定的說理。由於法律、行政法規對說理上的要求沒有予以明確，行政複議機關在作出行政複議決定時為避免當事人從說理中找出問題提起訴訟或是走信訪途徑，傾向於對於理由部分語焉不詳。而說明理由已經逐步成為正當程序中的一項基本要求。[25]同時，強調行政複議決定中的說理，可以提高行政複議人員的素質，提高行政複議決定的可接受程度。
（二） 行政複議程序中簡易程序的引入和構造
1、適用簡易程序的範圍
我國行政複議中的簡易程序可以作如下的構建：第一，根據具體行政行為的客觀特徵確定應當適用行政複議簡易程序的行政爭議，將一些爭議標的涉及利益不大的和比較容易判明的爭議類型列舉出來作為可適用簡易程序的案件；第二，以事實清楚、爭議不大作為列舉的補充條款。這主要是為了彌補客觀標準列舉方法帶來的操作中彈性不足的弊病；第三，對簡易程序的啟動予以控制。筆者認為為了保障行政複議申請人的程序性權利不受減損，在以「事實清楚、爭議不大」的主觀性標準為由啟動簡易程序之時，除了需要機關負責人的批准同意外，還需要以申請人的同意為前提。
2、行政複議簡易程序審理案件的方式
我國現行的現行複議制度中原則上使用書面審查的方法審理行政複議案件。之所以如此設定，主要是基於要體現行政複議高效、便民、迅速的特點。[26]這種簡單的程序設計作為行政複議制度的基本程序設計受到了學者的批評，實務中也因為其對於解決較為複雜案件的能力有限頗受爭議。但是作為簡易程序的基本方式，書面審理還是較為適合的。簡易程序中處理的是事實清楚、爭議不大的案件，不需要過於複雜的程序便可辨明是非，而且正是由於爭議不大，當事人也希望簡易程序本身能迅速便捷。書面程序正好可以滿足當事人對於簡易程序的期待。
3、行政複議簡易程序的審判組織
《哈爾濱市行政複議規定》中規定行政複議案件適用簡易程序的，應當由行政複議機關負責人指派1名行政複議人員審理，1名行政複議人員協助審理。需要合議和調查時再另行組成合議組進行審理。[27]哈爾濱市的規定中的辦法更能提高整個工作的效率，避免了兩個行政複議人員在案件審理上的互相掣肘，明確了責任歸屬，提高了行政複議機關案件審理的效率。簡易程序中也可以借鑒這一做法。
4、行政複議簡易程序的審理期限
運用行政複議簡易程序審理行政案件的法定期限也應當短於一般程序所需要的時間。這是因為簡易程序的簡易性不僅體現在程序構造的簡單上，而且還體現在審理期限上面。而且由於簡易程序所處理的行政爭議難度不大，設置的程序也較為簡便，在審理過程中需要花費的時間自然也比較短，其法定期限也自然也就不必和一般程序相同。筆者認為二分之一的期限較為可取，刑事訴訟程序中是因為本身一般程序的時間就比較短，如果壓縮到一半就只剩下15日的審理期限，對於刑事審判來說，顯然是不合理的。而現行的行政複議程序設定時間是60日，可以將之視為一般程序的時間，那麼一半的時間也就是30日，應該是可以完成行政複議案件的審理任務的。
5、行政複議簡易程序的轉化
行政複議簡易程序的審理過程中可能會出現這麼一種情形，就是隨著案情的逐步展開，對案件了解的逐步加深，其複雜程序超出原先的預計，行政複議審理人員或者當事人認為簡易程序已經不能滿足案件審理的需要，需要轉入一般程序進行審理以保證最後的處理質量。這種情形的出現是很正常的，因為對於一個案件來說，在受理時候就能對其有清晰的判斷往往是很難的，只有隨著案件審理的進行才可以完全把握。因而在簡易程序的設置中必須要考慮到可能向一般程序轉化的情形。
以上便是對行政複議簡易程序中基本構造的思考。此外，行政複議簡易程序還涉及到決定書的製作、書面材料的往來、當事人在審理過程中的具體活動等等內容。這些內容在此便不一一予以探討說明。
五、行政複議制度與行政訴訟制度的銜接問題
（一）行政複議制度與行政訴訟制度之間關係的定位
1、絕大多數的行政爭議應當通過行政複議途徑予以解決
與行政訴訟相比，行政複議具有程序靈活、簡便的優勢，在《行政複議法實施條例》正式引入了行政複議和解、調解制度後，這一優勢更為明顯，而且除了對合法性問題進行審查之外，對於合理性問題還可以予以處理。此外，行政複議在審理過程中還可以對抽象行政行為進行附帶性審查。在行政爭議的處理上，行政複議相較於行政訴訟有更大的發揮空間。而且行政訴訟本身也受制於繁瑣的訴訟程序、法官行政管理的專業認知不足等天生的缺憾，所能處理的行政案件相當有限。因此單從所處理的行政爭議數量來講，行政複議應當成為主要的行政爭議解決渠道。這樣在經過行政複議制度的篩選之後，訴爭到法院的案件也會大大減少，節省了司法資源，緩解了訴訟的壓力。
2、行政訴訟應當主要集中力量解決案情複雜、法律爭議較大的案件
根據我國《行政訴訟法》的規定，我國行政訴訟中法官對具體行政行為進行合法性審查，只有對顯失公正的行政處罰才進行司法介入。行政複議雖然在靈活性、行政問題的專業性等方面具有自身的優勢，可以處理大量的較為簡單的行政爭議，但是其處理問題的審慎性、中立性、權威性、法律方面的專業性上都有所欠缺。在疑難案件的處理上，行政複議就顯得力不從心。而行政訴訟的專長在於法律問題的處理，有詳細而又完備的程序設計，且是獨立於行政機關和當事人的第三方審理，公正性和權威性較易獲得當事人的認可。同時，在行政爭議中，疑難案件畢竟是少數案件，司法機關是有能力予以妥善解決的。
3、行政複議活動應當接受行政訴訟的司法監督
行政複議制度要得以順利運行離不開相應的監督制度。在對行政複議活動的監督中，既包括了行政機關的內部監督，也包括了司法機關通過行政訴訟對行政複議進行的司法監督。理論上講，行政爭議經過行政複議、行政訴訟兩個環節之後才得以最終解決。行政訴訟中對經過行政複議的行政爭議的處理也就自然包含了對行政複議對行政爭議處理的合法性評斷作用。[28]另外，雖然行政複議是行政救濟的一種形態，但是究其本質仍然屬於行政行為的一種表現形態，屬於行政訴訟的受案範圍之內，接受司法審查。例如，在「董永華等訴重慶市人民政府拆遷行政複議案」中法院就指出即使是針對複議機關不予受理的裁定，如果當事人認為該裁定侵犯了自己的合法權益，以複議機關為被告向人民法院提起行政訴訟，法院仍應當受理。[29]但是如同對待其他具體行政行為一樣，在這一過程中，法院也應當尊重行政複議機關在合理性問題的判斷和行政複議權的行使。
（二）行政複議決定都應當接受司法監督
行政訴訟制度中對於行政複議決定的種類僅僅以「改變」和「維持」兩種樣態進行劃分顯然不能體現出行政複議決定本身的情況，[30]有必要根據行政複議決定的不同結論做出不同的訴訟上的處理。
1、直接改變原具體行政行為的行政複議決定應當接受司法審查當無異議
行政複議決定對原具體行政行為直接予以改變的究其實質而言是，行政複議機關用自己的行政權做出一個具體行政行為替代了原具體行政行為。原具體行政行為的法律效力也就因此終止了，需要執行的具體行政行為內容業已轉換為行政複議決定中所判定的內容。所以當事人如果此時對行政複議決定不服提起訴訟，以行政複議決定為訴訟對象，以行政複議機關為被告是邏輯推演的必然。
2、被申請人據複議決定做出具體行政行為的應當作為訴訟中的被告
和前文中我們闡述的法理基礎一樣，行政複議機關在做出撤銷判決或者履行判決後，被申請人或者應當重新做出具體行政行為，或者履行法定職責。在這種情況下形成的新的具體行政行為其做出者還是被申請人，所運用的行政權還是被申請人的行政權，表達的意思也是被申請人的。因而，在這種情況下，原告如果要對新的行政行為提起訴訟的話，應當以被申請人提起訴訟。以被申請人作為被告的理由在於行政複議機關在這裡並沒有運用自己的行政權對訟爭行政行為進行改變，只是表達了自己處於裁判者立場對於訟爭行政行為的一種看法，並不構成作為被告的條件。如果僅僅因為行政複議機關做出一個判斷就要作為被告的話，的確會影響到其作為居中裁判者的地位。另外，在十五日的期間內，當事人都有權利對行政複議決定提出挑戰，也就是說行政複議決定不會在這十五日內執行。實際上，對當事人權利義務關係產生效力的還是原具體行政行為。所以在這些情況之下，行政複議機關並不作為被告。
3、維持決定應當在原具體行政行為審理時作附帶性處理
由於我國行政訴訟奉行全面審查的原則，對維持的行政複議決定的處理，法院必然會涉及到對原具體行政行為的判斷。維持決定本身實質上是對原具體行政行為的合法與合理的確認。訴爭的法益是相同的，都是原具體行政行為中涉及到的權利義務關係。法院僅僅對維持決定做出處理，不對原具體行政行為做出處理的話，則不利於迅速化解行政爭議。當事人也將會因奔走於行政複議和訴訟之間消耗大量的時間和精力。因此，筆者認為如果日後維持的行政複議決定法院可以審查的話，應當將其和原具體行政行為一併處理。這樣既節省了當事人的時間和精力，同時也減少了國家給予當事人行政救濟的成本。
同時，法院在處理維持的複議決定和原具體行政行為這兩個行為之間關係的時候應當注意對維持決定的處理只是附帶性處理。如果原具體行政行為存在問題的，法院在對原具體行政行為做出相應判決之後，只需要撤銷維持決定即可。如果發現行政複議人員做出維持決定中存在著不法現象，應當通過司法建議等形式由相應部門予以處理。前文第二部分中涉及到的行政複議決定也可以採取相同的方法予以處理。
（三）行政複議程序應當前置於行政訴訟
在行政複議與行政訴訟制度銜接問題上另一個爭議頗大的問題就是，行政複議制度是否應當成為當事人尋求司法救濟的必經途徑，即行政複議是否應當前置於行政訴訟。行政複議程序是否應當前置於行政訴訟這一問題在各國都有不同的實踐，根據國情而對於行政複議和行政訴訟之間的關係各有不同的處理，但是還是遵循了某些基本要求，即以公民權利的有效救濟為基準，發揮司法與行政比較優勢以及落實司法最終原則的。[31]我國行政複議和行政訴訟之間關係的處理也應當遵循這些要求，參照我國實際情況予以處理。筆者認為，如果經過改革，我國行政複議制度能夠有效充分地處理行政爭議，那麼我國日後的制度設計安排中還是以行政複議前置為宜。這主要是因為：
第一，這是我們對這兩個制度在行政救濟體系中的分工定位所決定的。前文中我們對行政複議和行政訴訟就行政爭議解決作了一定的分工，即絕大多數的行政爭議應當通過行政複議途徑予以解決，而行政訴訟應當主要集中力量解決案情複雜、法律爭議較大的案件。按照這一分工，行政複議應當對行政爭議有一種過濾作用，其解決不了的行政爭議才會進入到訴訟環節。為了實現這一過濾作用，行政複議應當前置於行政訴訟。由當事人自由選擇，則很多行政爭議還是會列入訴訟程序中，對行政複議制度的過濾功能的制度構想即會落空。
第二，行政複議前置是為了發揮行政複議本身的優勢。行政複議在案件審理過程中不僅可以對具體行政行為的合法性進行審查，而且還可以對具體行政行為的合理性審查，對與其相關的抽象行政行為也可以予以處理。而行政訴訟則僅僅將審查的範圍局限在合法性上。根據司法終局的原理，相對人如果選擇了司法救濟，那麼只要經過司法處理就喪失了行政複議處理的可能。很有可能會出現經過法院審理髮現訴爭是合理性問題，本來可以通過複議解決，因為選擇行政訴訟而喪失了處理的機會。
第三，我國公民法律素養的局限。雖然我們國家推行社會主義法制建設許多年，但是公民對法律的認識仍十分有限，對於各種行政救濟之間的差異可能難以一一辨明。再加上，我們本來就不能指望社會中的每一個人都是法律專家，對於行政救濟十分精通。前文中提到的拆遷戶就是因為不了解兩種救濟模式之間的差異而錯誤地選擇了救濟方式以至於喪失了其問題得到解決的可能。此外，我國一般民眾比較熟悉的和比較習慣的也還是訴訟，對行政複議制度的認知程度不夠，不強制性規定複議前置，恐怕還是很難改變訴訟首選的固有思維。
需要強調的是，行政複議前置的定位是建立在行政複議制度本身運作良好，力量足以勝任的基礎上的。如果這一條件不能實現，行政複議不能履行自己職責的話，將行政複議制度強行安排在行政訴訟制度之前反而會成為行政相對人尋求救濟的障礙，甚至加重其負擔。在我國目前行政複議制度沒有得到根本性改觀的情況下，行政複議前置是不適宜的。但相關規定中可以要求在具體行政行為決定做出時，相關部門受理案件前應當告知當事人其享有的行政複議權以及不行使該權利可能遭遇的後果。
結 語
本課題僅僅是在構建和諧社會背景下對行政複議制度改革的一個初步考察。行政複議制度改革過程中還會遇到很多林林總總的問題，或是宏觀層面上的，或是微觀操作層面上的，在本課題中難以窮盡。課題力圖回答行政複議改革過程中可能會遇到的幾個重大的問題，從而可以大體勾勒出改革的圖景。但這還是遠遠不夠的，我們需要繼續秉承構建和諧社會這一最終目標，不斷反思和改革我們的行政複議制度，唯有這樣，才能有助於和諧社會的最終實現。
編後語：課題組以行政複議制度實踐運行中所產生的公正性不足、受案範圍狹窄、程序設計簡單以及與其他制度銜接不當等問題作為切入點，展開對行政複議制度改革方向的探討。課題研究比較全面分析和總結了我國現有行政複議制度改革實踐中的經驗與不足，並在此基礎上，結合實踐中的相關改革探索，對行政複議制度改革提出了制度設想和完善建議。重點把行政複議法的修改、複議制度的定位、複議委員會制度、複議程序的完善以及與其他制度銜接問題的處理等作為行政複議制度改革的關鍵點，注重理論與實際的結合，具有一定的學術價值和現實意義。
課題組組長簡介：
沈福俊，華東政法大學教授
課題組成員簡介：
徐 濤，上海交通大學博士研究生
呂奕成，華東政法大學碩士研究生
（責任編輯：陳素萍 核稿：王天品）
----------------------------------------------------------- [1] 參見《修改行政複議法條件已經成熟》，信息來源：新浪網http://news.sina.com.cn/o/
[2] 筆者認為原先四個功能和作用中的教育引導應當不是行政複議制度本身固有的，而應當是附帶的功能。也有人將之歸納為化解矛盾、權利救濟和糾正錯誤三個功能。也有學者從憲法學的角度認為行政複議應當做到保障公民權利、保障和監督國家職權合法合理運行、保障立法正確實施等三個方面。參見李勇：《行政複議制度問題研究》，載於《中國法學會行政法學研究會2008年年會論文集》（下篇），第805頁；溫澤斌：《行政複議與憲法實施的狀況與反思》，載於《華東政法大學學報》2009年第5期。
[3] 參見姜明安主編：《行政法與行政訴訟法》，北京大學出版社、高等教育出版社2005年版，第66-68頁。
[4] 參見李立：《行政複議：從內部監督到解決爭議》，載於《法制日報》
[5] 廣東省選取的是深圳市、汕頭市和中山市，同時在省政府法制辦設置法律事務處、依法行政處、行政複議二處三個處室作為支持。參見孫愛國：《我國行政複議委員會制度試點改革與發展情況簡介》，信息來源：河南省政府法制網http://www.hnfzw.gov.cn/news/20104/201042011858702.shtml，最後訪問日期：
[6] 郜風濤：《創新行政複議體制機制推動行政複議委員會試點工作深入開展——在行政複議委員會試點工作現場會上的講話》，信息來源：http://www.shanghailaw.gov.cn/fzbChinese/page/legalinfo/nationlegalwindow12609.htm，最後訪問日期：
[7] 《中山行政複議數量首超行政訴訟案》，信息來源：法律快車網http://www.lawtime.cn/info/xingzheng/xznews/2010062249419.html，最後訪問日期：
[8] 《全國行政複議委員會試點工作情況交流會綜述》，信息來源：湖北法制信息網http://www.hbzffz.gov.cn/hbfzbold/index/viewxzfyzl.jsp?newsid=27，最後訪問日期：
[9] 郜風濤：《創新行政複議體制機制推動行政複議委員會試點工作深入開展——在行政複議委員會試點工作現場會上的講話》，信息來源http://www.shanghailaw.gov.cn/fzbChinese/page/legalinfo/nationlegalwindow12609.htm，最後訪問日期：
[10] 胡曉利：《論我國行政複議關鍵制度的精密化》，載於《社會科學戰線》2009年第9期。
[11] 相同觀點還可參見彭書清：《關於建立統一行政複議機關的思考》，載於《行政法學研究》1997年第2期；黃永忠：《關於〈行政複議法〉若干問題的思考》，載於《行政法學研究》2005年第4期。
[12] 參見《中華人民共和國行政複議實施條例》第40條、第50條第1款。
[13] 需要在此說明的是，由於本文著重於制度上的完善，主要研究制度的操作問題，故而筆者不準備對行政複議調解和解的適用範圍等實體問題進行探討。且筆者認為作為一個剛從行政法規層面正式確立的制度而言，不宜給予其過重的任務，應當在現有的範圍內逐步探索成熟後逐步擴大其範圍，避免出現任務過重造成的制度不能。這反而不利於制度本身的長遠發展。
[14] 調解是指通過第三人的斡旋、調停、勸說等，糾紛當事人之間達成協議，消除爭議的制度。參見邱星美、王秋蘭：《調解法學》，廈門大學出版社2008年版，第3頁。
[15] 參見仝蕾、陳良剛：《論行政複議中調解程序的優化》，載《行政法學研究》2009年第1期。
[16] 參見趙銀翠：《行政複議和解制度探討》，載《法學家》2007年第5期。
[17] 余凌雲著：《行政契約論》，中國人民大學出版社2006年版，第24頁。
[18] 參見邢鴻飛：《行政契約》，載應松年主編：《當代中國行政法》（下卷），中國方正出版社2005年版，第1029頁。
[19] 參見葉必豐：《行政法與行政訴訟法》，武漢大學出版社2008年版，第180頁。
[20] 參見盧建寧、費昌明、盧冬琳：《南寧市率先建立行政複議庭審制度》，載《廣西日報》
[21] 這裡許多探討的問題對於行政複議簡易程序而言也是應當注意的。出於行文安排的考慮，筆者將簡易程序和一般程序中具有共性的問題都納入到一般程序中予以討論，並非意指簡易程序不需要考慮和關注。
[22] 參見沈福俊：《中國行政救濟程序論》，北京大學出版社2008年版，第170頁。
[23] 《中華人民共和國行政複議法》第24條。
[24] 參見王小玲：《成都率先開通網上行政複議》，載《四川日報》
[25] 參見姜明安主編：《行政法與行政訴訟法》，北京大學出版社、高等教育出版社2005年版，第73頁；楊海坤、章志遠：《中國行政法基本理論研究》，北京大學出版社2004年版，第115-116頁。
[26] 參見張春生主編：《中華人民共和國行政複議法釋義》，法律出版社1999年版，第118頁。
[27] 參見《哈爾濱市行政複議規定》第44條。
[28] 參見段緒永、胡炳光：《試論行政複議與行政訴訟的關係》，載《法學雜誌》1991年第2期。
[29] 參見最高人民法院行政審判庭編：《中國審判指導案例》（第1卷），中國法制出版社2010年版，第16-21頁。
[30] 例如《行政訴訟法》第25條第2款以及《關於執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第53條中就直接將複議決定的形態分為維持和改變兩種。
[31] 參見章志遠：《我國行政複議與行政訴訟程序銜接之再思考》，載《現代法學》2005年第4期。
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