如何進一步完善與紀檢監察機關的分工協作

十八大以來,新一屆中央領導集體在反腐敗上發實招、出重拳,一連串「虎貪」、「蠅貪」落網,民心為之一振、風氣為之一新。檢察機關與紀檢監察機關是我國當前開展反腐倡廉工作的重要力量，是開展反腐敗鬥爭的主力軍。如何正確認識與處理二者之間的關係就成了一個必須面對的問題，本文試圖從檢察機關同紀檢監察部門的地位作用、協作配合、結合本地實際情況，對這一問題進行分析闡述。

一、檢察機關與紀檢監察機關的職能劃分 （一）檢察機關的地位和作用 檢察院是國家的法律監督機關，享有對國家工作人員的腐敗案件進行偵查的權利。檢察機關內部設有反貪局，其主要職能是負責受理舉報中心移送的經濟案件，對貪污、賄賂等紀檢監察進行偵查，對貪污、腐敗犯罪規律的研究以及對偵查策略的制定。檢察機關的工作實現了對貪污賄賂犯罪分子的刑事處罰，在反腐敗體系中居於重要的地位。

（二）紀檢檢察機關的地位和作用 紀律檢查委員會( 紀委) 是中國共產黨內負責黨紀的委員會，具體的職責是:「對黨員領導幹部行使權力進行監督; 檢查和處理黨的組織和黨員違反黨的章程和其他黨內法規的比較重要或複雜的案件，決定或取消對這些案件中的黨員的處分;受理黨員的控告和申訴; 保障黨員的權利。監察部門的職能在《中華人民共和國行政監察法》中表述為: 檢查國家各級行政機關人員及其工作人員，及在企事業單位中由國家行政機關任命的領導幹部執行國家政策、法律法規、國民經濟和社會發展計劃的情況; 調查處理違法違紀行為，以保證政府廉潔; 防止腐敗，改善和加強行政管理，提高行政效能。監察機關主要是對一些有違法行為但未構成犯罪的國家工作人員進行行政處分。在調查中如發現有犯罪行為，則會移送公安機關或檢察院依法處理。

二、檢察機關與紀檢監察機關的關係 在我國反腐敗案件的辦理中，往往同時涉及紀檢監察與檢察機關，二者共同努力，協調配合，優勢互補，形成打擊腐敗的合力，共同構建了打擊腐敗的長效機制。 （一）檢察機關與紀檢監察機關的協作配合 1993 年中央紀委即發出《關於紀檢監察機關和檢察機關在反腐敗鬥爭中加強協作的通知》，要求紀委、檢察院與監察機關在反腐敗鬥爭中加強協作與配合，共同打擊國家工作人員腐敗賄賂犯罪，並建立聯繫例會制度、材料移送等制度來保證長期有效的配合。各地的紀檢監察與檢察機關也相繼出台了協作配合制度。如2013年初，六師檢察分院與師市紀委、師市監察局共同出台了《六師紀檢監察機關與檢察機關在反腐敗工作中加強協作配合暫行辦法》，建立了聯席會議制度、案件線索相互通報溝通和移送制度、重大案件相互派員協助辦案工作機制等。

(二)六師檢察機關與紀檢監察機關的協作配合現狀 從六師的情況看，檢察機關與師市紀檢監察機關的合作有待進一步加強。從以往幾年情況看，紀委移送案件數量並不多。近兩年，國家反腐敗形勢和力度加大，雙方的協作明顯增多，2011年職務犯罪案件立案6件，其中3件由紀委移送；2012年無紀委移送案件；2013年立案11件其中5件由紀委移送，這5件農機銷售領域的賄賂案件，雖然案值都不大，但移送起訴法院後都做了有罪判決。今年截至10月底共立案17件，其中10件由紀委移送我院。2013年初我師檢察機關和六師紀委、監察局聯合制定了《六師紀檢監察機關與檢察機關在反腐敗工作中加強協作配合暫行辦法》，辦法出台後，案件移送數量較往年有所提升。2014年是近幾年來，移送案件最多的一年，比之前2—3年的總和還要多，單從數據來看發展不均衡。雖然紀檢監察機關已制定了《紀檢監察機關與法院、檢察院、公安機關相互移送黨員幹部違法違紀案件實施細則》，但細則落實的並不理想，沒有建立相應的第三方來督促符合條件的案件是否移送的機制。

從全國的情況看，這項工作發展的也不平衡，從中紀委十八屆三次全會的工作報告上看，2013年，全國紀檢監察機關給予黨政紀處分人員18.2萬人，其中，涉嫌犯罪移送司法機關處理9600多人。這組數據表明，每20個被處理人員中，只有1名移送司法機關處理。當然，被黨政紀處理的人員中，不都是因經濟問題，還有違反政治紀律、工作紀律等其他案件，同時，有的案件也不構成犯罪。但在當前情況下，被處理的人員中，八成以上都因經濟問題被處理，並且很大一部分已達到刑事處罰標準。而從這20︰1的比例看，雙方還有進一步溝通的空間。

三、協作配合的表現形式及其完善 （一）協作配合的表現形式 1、聯繫例會制度。這一制度主要是指紀檢監察部門同檢察機關定期召開聯合工作會議。例會的主要任務是通報各自反腐敗鬥爭工作情況、交流信息、分析在反腐敗鬥爭中遇到的新情況新問題、制定反腐對策等等。聯繫例會制度加強了紀檢監察機關同檢察機關之間的交流與溝通，有利於組成合力更好地打擊腐敗犯罪。

2、案件線索通報與移送制度。紀檢監察部門在獲得案件線索之後對案件進行審查，如果認為已經觸犯了《刑法》需追究刑事責任的，則將案件及其相應的舉報材料移送給相應的檢察機關。檢察機關在偵查案件時認為需要對當事人進行黨紀、政紀處分時，也應對紀檢監察部門進行通報。但是在我國就目前而言，前者所佔的比例更大，紀檢監察部門的移送甚至成為了檢察機關反腐敗案件的主要來源。

3、聯合辦案制度。所謂聯合辦案是指在查處涉及黨紀、政紀、法紀交叉的大案要案中，紀檢監察機關和檢察機關相互配合，對案件進行聯合調查。這一制度為中央紀委所確立，然而由於涉及到「兩規」、「兩指」等紀律性措施的濫用、紀檢機關職責的違背、法定偵查權的突破以及實踐中造成的結果等等問題，從而導致這一制度受到了諸多的批判。 （二）協作配合的完善辦法 1、完善案件線索、信息資源共享機制 現階段，紀檢監察機關的案件線索、信息資源要比檢察機關多，他們的線索來源渠道非常廣泛，有上級紀委交辦的，有人民群眾直接舉報的，有信訪部門移送的，還有黨委政府交辦的，同時，財務、審計、工商、稅務等執法部門在工作中發現的一些違法違紀問題，一般也轉到了紀檢監察機關。與紀檢監察機關相比，檢察機關的線索來源渠道就很少，其中，有可查價值的就更少。由於線索數量不均衡，往往出現，紀委有案無人辦，檢察機關有人無案辦的尷尬局面。因此，雙方要建立完善定期信息資源分析會商制度，將有可查價值的線索及時篩選出來，統一分配使用，共享資源信息，提高辦案速度和打擊效果。

2、建立案件的依法移交制度 檢察機關立案偵查的案件，如果不構成犯罪，需要給予黨政紀處理的，要及時移交紀檢監察機關處理。對紀檢監察機關立案查處的案件，如果構成犯罪，也要按照有關規定，及時移送司法機關處理，不能壓案不報。在這方面，過去雙方由於溝通的較少，對一些案件客觀上存在不同看法，也影響了正常的移交程序。今後，雙方要加強溝通，提高認識，確保移交程序暢通，使依法應該得到懲處的犯罪分子，得到應有的懲處，確保國家法律的統一正確實施。

3、建立辦案力量共享平台 現行的反腐敗領導體制是：黨委領導，紀委牽頭，各職能部門參與。檢察機關作為反腐敗工作中的職能部門，要主動接受黨委的領導和紀委的組織指揮，在反腐敗鬥爭中起到自己的作用。建立辦案力量共享機制，既可以從人力數量上解決有時人手緊張，拉不開栓的問題，同時還可以發揮不同部門辦案人員的各人所長。實際工作中，紀檢監察機關有很多經驗豐富的老同志，他們長期從事政策研究和一線辦案實踐，政策水平和辦案經驗都很豐富。通過辦案力量共享機制，我們可以從他們那裡學到很多有價值的實踐經驗，有利於提高我們的政策水平和辦案水平。同時，我們對法律要件的準確理解，對案件性質的精確分析，也可以供紀檢工作者參考借鑒。紀委在反腐敗工作中的特殊角色和作用，還可以為案件辦理協調抽調諸如審計、財務、稅務、刑偵方面的專業人才參與辦案，這些都會大大加快辦案的速度和案件質量。

四、進一步完善與紀檢監察機關的協作配合 （一）明確各自性質與職責的區分 正確處理紀檢監察機關同檢察機關的關係首先應當明確各自的職責範圍，只有這樣才能避免二者職責的混淆，出現一方過度依賴另一方或者突破法律規範違背各自職責的行為。在性質上，紀檢監察機關是擔負維護黨的紀律，實現黨內監督重任的專門機關；行政監察機關是行政機關內部行使監察職能的機關，他們負責的是黨員政府工作人員違反黨紀政紀行為的監督與查處，並不以查處違法犯罪為目的；而檢察機關則是法律監督機關，專門負責職務犯罪行為的追究。因此，二者在性質與職責上均存在顯著的差異，這一差異也應當作為處理二者關係的界限而為我們所遵守，即使是雙方的合作也應當是在各自的職責範圍之內，避免紀檢監察機關工作的過多干預，明確各自的分工，保持檢察機關的獨立性，紀檢監察同檢察機關在具體工作上的配合紀檢監察機關同檢察機關在明確區分各自職責的同時還應當充分利用各自的優勢，在具體工作中進行合作具體來說，這種合作應當表現為紀檢監察機關將案件線索交給檢察機關，而檢察機關則利用自己專業性強，偵查手段完備的優勢來偵破案件。紀檢監察機關負責黨風以及行政紀律維護，更易於掌握國家工作人員貪污腐敗案件的線索，而與之相較，檢察機關偵查立案的比例較少。另一方面，檢察機關作為法律監督機關則擁有工作人員中法律專業背景的比例更高，專業性更強的優勢，能更好地偵破腐敗案件。同時，作為專門的法律監督機關，檢察機關擁有拘留、搜查、凍結等更加完善規範的偵查手段，因此在具體工作中應當加強兩者在案件線索上的交流，促進紀檢監察機關向檢察機關進行案件線索的移送。與此同時，強化檢察機關在辦理案件結束後向紀檢監察部門進行信息反饋，促進紀檢監察機關對反腐敗工作的分析與總結，充分發揮雙方的優勢並實現彼此的互補。

（二）充分利用和發揮各自辦案規則的優勢，分工協作，密切合作，形成合力。 紀檢監察機關辦案規則中的「兩規」、「兩指」（即：在規定的時間，在指定的地點，必須回答與案件有關的問題），在查辦腐敗案件中的作用很大，實踐證明，它是突破很多大要案，打垮腐敗分子心理防線的有力武器。但這一規定，國家並未賦予檢察機關。檢察機關辦案，雖然國家法律賦予了更強有力的強制措施，但適用這些措施，國家是有明確條件和程序限制的，不符合適用條件，不按照規定程序，是無權適用的。在不符合監視居住、拘留、逮捕條件的情況下，檢察機關限制被查對象人身自由的時間，嚴格規定在12個小時以內，不得以連續傳喚等非法手段變相限制他人人身自由。2013年１月１日實施的新刑事訴訟法更是進一步規範了查案的程序。如：刑事訴訟法第２條規定的尊重和保障人權，117條規定的傳喚、拘傳持續的時間不得超過十二小時，案情特別重大、複雜，不得超過二十四小時；這些規定旨在加強對嫌疑人的人權保護，要求在傳喚嫌疑人後短時間內必需突破案件，12小時至多24小時，要麼對嫌疑人立案偵查，採取強制措施，要麼立即放人，以利於對嫌疑人人權的保障，這對案件的辦理提出了更高的要求。因此，探索如何進一步完善檢察機關與紀檢監察機關在查辦案件上相互配合、相互分工、相互協作，共同有效打擊腐敗犯罪，便現實地擺在了我們的面前。

（三）紀檢監察機關與檢察機關辦案證據的銜接 在查處腐敗案件中，因紀檢監察機關和檢察機關的地位、作用、職能、分工和許可權範圍不同，且查處案件中適用的依據不同，以至於在辦案理念、查處機制以及程序要求方面也不同。儘管這些問題與主觀認識因素有關，如對案件性質的認識不同以及對案件定性的差異，但在證據問題上卻存在許多共通性，只要收集的證據客觀屬實。無論在證實違紀違法還是證實犯罪方面均具有證明案件事實的證據效力，是紀檢監察機關與檢察機關辦案都不可或缺的材料。紀檢監察機關查辦案件是依據《中國共產黨紀律檢查機關案件檢查工作條例》以及《行政監察法》規定的程序進行的，上述條例和行政法規對收集證據的規格、程序等要求與刑事訴訟法不盡一致，如果紀檢監察機關收集的證據按照或者符合刑事訴訟法的要求，在作為證據使用上固然沒有任何問題，但要求紀檢監察機關在辦理案件中按照刑事訴訟法的要求收集證據不僅不符合其職能，而且還存在收集證據依據錯位的問題。2012年，《最高人民法院關於適用<中華人民共和國刑事訴訟法>的解釋》在一定程度上消除了這一困惑。該解釋第65條規定：「行政機關在行政執法和查辦案件過程中收集的物證、書證、視聽資料、電子數據等證據材料，在刑事訴訟中可以作為證據使用；經法庭查證屬實。且收集程序符合有關法律、行政法規規定的，可以作為定案的根據。「從此條規定可以看出，紀檢監察機關在查辦案件過程中只要依照其查辦案件的程序收集的證據就可以作為刑事證據使用，無需依照刑事訴訟法的規定予以審查判斷。也就是說，紀檢監察機關移送的證據只要符合其辦案的程序就達到了刑事訴訟證據的規格。

反腐倡廉是一項長期而艱巨的任務，在這過程中既需要紀檢監察機關發揮宏觀指揮組織協調各方形成反腐合力打擊腐敗，也需要紀檢監察機關與檢察機關分工負責，明確各自職責，從而正確處理好二者之間的關係只有這樣，才能實現我國反腐敗體系的良好運行，更有效地打擊貪污賄賂犯罪，為我國經濟建設社會建設保駕護航！