【中越關係】張磊：中越旅遊合作成效、問題及對策探析

作者系廣西社會科學院台研中心助理研究員，研究方向：區域合作

關鍵詞：中國；越南；旅遊合作

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內容提要

近年來中國與越南旅遊業發展均取得較好成效。在此基礎上，兩國旅遊合作也日益深化，兩國簽訂多項旅遊合作協議，互為重要旅遊客源地，地方合作日益機制化，跨境旅遊合作區建設有效推進。但兩國旅遊合作仍面臨旅遊通達性較低、旅遊管理不完善、旅遊安全、旅遊宣傳不到位及旅遊人才缺乏等問題，因此應從完善旅遊管理制度、提升旅遊通達性、加強旅遊營銷、開展旅遊人才培養、加強旅遊安全管理等方面來深化兩國旅遊合作。

近年來，中越兩國旅遊業迅速發展，對兩國經濟發展的貢獻不斷提升。中國改革開放以來，旅遊業實現了持續的發展，旅遊產業規模不斷擴大，旅遊收入穩定增長,中國成為亞太地區旅遊產業發展的驅動力，促進著世界旅遊產業的發展。根據世界經濟論壇發布的2015年《旅遊業競爭力報告》，中國在全球旅遊競爭力中的排名從2007年的第71名持續提升至2015年的第17名。越南自革新開放以來，其旅遊業也取得快速發展，國際和國內遊客人數及旅遊收入均不斷增長，2009~2015年，越南接待國際遊客數量由380萬人次增至800萬人次，增長1倍之多，年均增速達10%，2016年到越南的海外遊客超過1000萬人次，2017年1~7月，越南接待國外遊客總量約730萬人次，比同期增長28.8%。

越南政府也十分重視旅遊業的發展，相繼出台了《2001~2010年越南旅遊發展戰略》《2011~2015年旅遊發展十大政策》《2011~2030越南旅遊發展計劃》《至2020年和面向2030年越南旅遊業發展戰略》《至2020年和面向2030年紅河平原地區及東北沿海地區旅遊發展總體規劃》等一系列政策和措施保障旅遊業的發展，並通過舉辦旅遊博覽會和參加國際展會等途徑不斷宣傳推介越南旅遊業。2017年1月1日起，越南對國外遊客實施電子簽證，這極大地提高越南出入境手續辦理效率,吸引更多的海外遊客。旅遊業已成為越南經濟發展極為重要的一個組成部分，為了進一步挖掘旅遊業的發展潛力。2017年年初，越共頒布8號決議，提出了到2020年將旅遊業發展成為越南經濟拳頭產業。

在中越兩國旅遊產業均取得良好發展的基礎上，地理上毗鄰，文化上相通的優勢促使旅遊合作成為中越兩國關係發展的重要方面。中越旅遊合作始於1992年兩國開放邊境旅遊，經過20多年的發展，兩國旅遊合作經歷了以邊貿促進邊境旅遊合作、互動發展、全面多邊合作三個階段，取得了良好成效，但面臨的問題也逐漸凸顯。2017年為中國—東盟旅遊合作年，越南作為東盟的重要成員國，是中國深耕東盟旅遊市場的重要目的地，因此，梳理中越旅遊合作的成效，分析存在的問題，探索對策建議具有一定現實意義。

1 中越旅遊合作成效分析

（一）簽訂多項旅遊合作協議

中越旅遊合作受兩國關係的影響顯著，兩國政府簽訂的關於旅遊合作的協議，成為促進合作有效、深入開展的重要政策保障和基礎。自中越兩國政府於1991年11月簽訂《關於處理兩國邊境事務的協定》後，兩國逐步開放邊境地區的21對陸路口岸，如憑祥—同登、友誼關—友誼關、河口—老街等，持有中越兩國邊境地區出入境通行證，有效護照或第三國有效護照並進行出入境簽證的人可通過邊境口岸進入對方國家,這為遊客的往來提供了法律依據。

1992年和1993年中國國家旅遊局下發《關於廣西壯族自治區開展中越旅遊業務的復函》《關於同意雲南省開展中越、中緬邊境旅遊活動的復函》，拉開了中越邊境旅遊合作的序幕，邊境旅遊合作成為中越旅遊合作的先導部分。1994年4月，中越兩國簽署《服務合作協定》，其中開展旅遊合作是協定確定的重要領域。中越旅遊合作的重要里程碑是《中越旅遊合作協議》的簽署，協議的簽署標誌著中越兩國在旅遊線路培育、出國旅遊人員管理辦法等方面達成合作共識，中越旅遊合作進入良性互動發展軌道。

隨後，中越相繼簽訂《1999~2000年旅遊合作計劃》《中國公民持護照到越南旅遊的備忘錄》《中國國家旅遊局與越南文化體育旅遊部2010~2013年旅遊合作協議》《中越德天—板約瀑布地區旅遊資源共同開發和保護協定》等多項旅遊合作協議。2017年1月，越共領導人阮富仲訪問中國，中越兩國旅遊主管部門又簽署《中國國家旅遊局和越南文化體育旅遊部2017~2019年旅遊合作計劃》。在國家層面協議的保障下，中越旅遊合作進入迅速發展時期，旅遊合作也從邊境旅遊逐步拓展到全方位的合作。

（二）中越互為重要國際遊客來源地

一方面,中國為越南重要遊客來源地。1996年中國成為越南第一大客源地。1996~1999年中國赴越南旅遊的人數一直約在40萬人次；2000~2016年，中國到越南旅遊的人數時有波動但總體保持增長。2001年，首次超過50萬人次；2011年超過100萬人次；2016年增至270萬人次，達到近年來的最大峰值；2015年，受中越關係波動的影響，中國赴越南遊客數量雖下降8.5%，但仍保持越南第一大國際遊客來源地的地位。2000~2016年，中國一直保持為越南最大的遊客來源地，占越南國際遊客總量的年均比重保持在21%左右（詳見表1）。2010~2016年,赴越南旅遊的中國遊客數量年均增長20%。2017年1~7月,中國赴越南旅遊遊客達220萬人次,比同期增長51%,中國仍是越南最大國外遊客來源地。

另一方面，越南在中國國際遊客來源中的地位不斷提升。2010年之前，越南到中國旅遊的人數相對較少，2010年越南首次成為中國入境遊客十大客源市場之一，位列第7。2010~2014年，到中國旅遊的越南人數由92萬人次增至170.94萬人次，年均增長19.68%，越南赴中國旅遊的人次在所有入境中國旅遊的國家中排名由第7增長到第5。2015年，越南來中國旅遊人數繼續保持增長，為216.08萬人次，增速創近幾年新高，達26.4%（見表2）。2010~2016年，越南來中國旅遊的人數年均增速達19%。

（三）中越兩國地方旅遊合作日益機制化

1.中越兩國接壤地區旅遊合作日益機制化

中國廣西、雲南與越南接壤，雲桂兩省區與越南的旅遊合作成效顯著並日益機制化。首先，廣西與越南，特別與越南邊境地區各省市旅遊部門的合作與聯繫非常緊密，旅遊主管部門高層互訪頻繁。廣西旅遊發展委員會先後與越南廣寧省、河內市、海防市、胡志明市等省市的旅遊廳簽訂《旅遊合作協議》，合作機制化特徵日益凸顯。越南已連續多年保持廣西第一大外國遊客來源地的地位，同時越南也是廣西公民出國旅遊優先選擇的重要目的地之一。

另外，廣西各邊境市縣區也與越南展開有效的邊境旅遊合作，如2006年4月，廣西東興市與越南芒街市簽署《中國東興市人民政府與越南芒街市人民委員會聯合舉辦「中越邊境商貿·旅遊博覽會」合作協議書》，自2006年起，兩市輪流聯合舉辦「中越（東興—芒街）國際商貿·旅遊博覽會」，截至2016年，已舉辦了11屆。

其次，雲南方面，目前，雲南已與越南的老街、河江等9個省市簽訂了旅遊合作協議或合作備忘錄。除了大湄公河次區域（GMS）經濟合作機制，雲南還與越南老街省、河內市、海防市、廣寧省建立了滇越經濟走廊合作會議機制，與老街省、河江省、萊州省、奠邊府省之間建立了聯合工作組會議合作機制（見表3）

2.越南與中國其他省市區的旅遊合作不斷深化

近年來，中國四川、海南、青海等省與越南的旅遊合作也不斷深化。2009年4月，越南廣寧省與中國海南省簽署《旅遊資源開發與全面合作意向書》，越南歐駱公司與中國海南中銀國際旅行社有限公司簽署《合作投資及發展中國海南至越南海上國際旅遊航線合作意向書》，雙方共同投資3.6億元，開發海南—越南下龍、北海—越南下龍、海南—越南下龍—峴港—胡志明市—柬埔寨郵輪旅遊航線。

2009年10月，越南與中國四川省簽署《旅遊合作備忘錄》，2010年，越南又與中國四川省簽署《旅遊合作備忘錄行動10條》，兩地旅遊合作發展迅速。2013年10月，中國青海省商務廳與越南工商會（VCCI）在越南聯合舉行越南—中國貿易旅遊促進研討會，為深化越南與中國青海省的旅遊創造了新的契機。

（四）中越跨境旅遊合作區建設紮實推進

從跨境經濟合作區衍生而來的跨境旅遊合作區是2010年出現的新概念，是邊境旅遊合作的一種新模式，強調合作和有序發展，其建設主體更清晰、產業更多元、方式更具體、空間更明確。中越跨境旅遊合作區是中越兩國旅遊合作的重要載體和平台，其建設主要在與越南接壤的中國雲南、廣西兩省區，近年來中越跨境旅遊合作區建設取得明顯成效。

2009年12月，中國國務院頒布《關於進一步促進廣西經濟社會發展的若干意見》，提出廣西要「依託崇左大新跨國瀑布景區和憑祥友誼關景區設立中越國際旅遊合作區」。目前，中國東興—越南芒街跨境旅遊合作區、中越友誼關國家旅遊合作區、中越德天·板約瀑布國際旅遊合作區等跨境旅遊合作區建設有序推進。2016年11月9日，中越東興—芒街跨境自駕游實現常態化開通。中越德天·板約瀑布國際旅遊合作區建設在2013年6月和10月兩次被寫入《中越聯合聲明》。

2015年11月，中越兩國順利簽署《合作保護和開發德天（板約）瀑布旅遊資源協定》，2016年6月16日起正式生效。2016年2月，中國廣西崇左市與越共高平省舉行工作會談，雙方將共同貫徹落實中越《合作保護和開發德天（板約）瀑布旅遊資源協定》，研究建立中越德天—板約瀑布國際旅遊合作區建設聯席會議制度，成立雙邊聯合工作組，定期進行會晤和開展各項工作。同年4月，中國廣西與越南高平省簽署合作諒解備忘錄，就「共同推動中越德天·板約瀑布國際旅遊合作區建設和中越德天·板約瀑布景區合作開發跨境實景演出項目」等達成共識。

同年5月，中越就推動碩龍—里板口岸升格為一類雙邊性口岸進行對接，口岸的升級開放將進一步提升中越旅遊的通達性。同年雲南省旅遊發展委員會表示，雲南將實施旅遊對外開放工程，與越南的旅遊合作是其重要組成部分，昆明—河口國際旅遊走廊和滇南—越北國際無障礙旅遊區是雲南旅遊對外開放工程的重要項目。跨境旅遊合作區建設作為區域旅遊合作的創新實踐在中越兩國間得到紮實推進。

2 中越旅遊合作存在的問題

（一）中越兩國旅遊通達性仍偏低

旅遊交通是現代旅遊產業發展的「動脈」，旅遊通達性是影響旅遊合作的關鍵因素。中越兩國旅遊通達性仍偏低。目前，中越兩國遊客到對方國家旅遊的首先方式是空運，而目前越南民航飛機較少，國際航線不多，到中國航線也相對較少，載客量有限且調整難度大。

中國至越南的航線也仍偏少，且主要集中在北京、廣州、上海等主要大城市及昆明、南寧等與越南接壤省區的省會城市。另外，中國重慶、成都等地也有飛往越南的航線，但這些航線均開行較晚，且密度較低。如重慶至越南峴港的航線於2015年6月恢復，每周二、六執飛；成都至河內航線2015年3月復航，每周三、五、七執飛。公路方面，中越公路互聯互通主要集中在接壤的邊境地區，目前中國方面已基本實現公路的高等級化，但越南境內的公路等級較低。鐵路方面，目前中越兩國已經開通國際列車。但僅有兩條線路：一是中國北京—南寧—憑祥—越南河內。2014年，北京西－河內的國際客運線路調整為北京西－河內（嘉林）間開行，並在南寧併入南寧－河內（嘉林）T8701/2次中越國際列車運行，國際聯運旅客在南寧火車站換乘，但此線路每周只開行兩班。除南寧－河內（嘉林）T8701/2次，每日開行外，另外T8705次南寧—憑祥—同登，每周二、五開行；T8706次同登—憑祥—南寧，每周三、六開行。另一條是中國昆明—河口—越南老街—河內，該鐵路為米軌軌距，列車行駛速度較慢。

由於中越兩國鐵軌標準不同等原因，鐵路旅遊存在列車始發時間設置不合理，列車行駛速度慢，遊客通關時間長等問題。海路方面，截至目前，中越兩國開通的旅遊線路僅有3條，即：東興—芒街—下龍灣、北海—下龍、防城港—下龍灣，且防城港—下龍灣在2003年首航後不久就因多種原因停航，2014年才恢復通航。目前海上旅遊也很難滿足遊客的需求。

（二）旅遊產品吸引力不夠，客源市場有待拓展

目前，中越兩國旅遊市場面臨越來越多的競爭。一方面，越南在吸引中國遊客方面面臨泰國、馬來西亞、新加坡等東南亞國家競爭，而中國在吸引越南遊客方面面臨日本、韓國、中國台灣地區等周邊國家和地區的競爭。另一方面，目前中越旅遊合作仍以中國到越南旅遊為主，雖越南經濟近年來保持快速發展，國民收入不斷提高，對來中國旅遊的興趣也很高，但總體而言，中國旅遊產品和服務價格對越南民眾來說仍較高，超出他們的接納程度。因此，能否開發和培育更多符合越南普通民眾消費水平的旅遊產品成為中國深化對越旅遊合作，開拓越南市場的重要議題。

（三）旅遊信息交流較少，旅遊宣傳不到位

一方面，越南向中國旅遊宣傳推介以展會為主，如：中國—東盟博覽會旅遊展、中國—東盟博覽會魅力之城展區、中越邊境商貿·旅遊博覽會等平台成為越南向中國宣傳推介其旅遊的重要平台，但總體上宣傳力度仍不夠，效果不佳。另外，越南也曾到中國相關省份進行旅遊推介,但宣傳沒能突出越南特色，沒能引起足夠的關注。

另一方面，中國在越南旅遊宣傳也不到位，兩國旅遊信息交流較少。中國國家旅遊局在越南開展了以「美麗中國之旅」為主題的相關宣傳推介活動，但越南民眾對其關注和了解的程度並不高。據中國旅遊輿情傳播智庫的調查數據，越南民眾對該活動的總體認知度約為30%，其中「非常了解」的比例僅為5.3%。中國各省市區對越南進行的旅遊宣傳推介中，北京、上海在越南民眾中的印象最深，廣東、重慶、四川等省次之，多數省份對越南旅遊市場的重視程度不夠，相關推介也較少。

（四）高素質旅遊從業人員缺乏

語言溝通是影響跨國旅遊質量的重要因素，熟練掌握中文和越南語的導遊成為中越旅遊合作有效開展的重要媒介，但目前這樣的人才十分缺乏。如2014年，越南42.5萬名旅遊從業者中只有42.5%經過專業培養，3.5%是大學本科及以上的畢業生。由於語言不通、文化不同造成溝通交流出現問題，並導致旅遊服務質量不高。另外，由於旅遊從業人員素質不高而存在誘導遊客參與自費購物項目或其他自費項目，導致騙賭、騙購等現象，且私自更改旅遊線路、導遊及領隊私拿回扣等。

（五）旅遊安全問題逐漸突出

安全問題是制約中越旅遊合作的重要因素，中越關係的波動將直接影響兩國的旅遊合作。如2014年，受越南非法干擾中國南海西沙群島鑽井平台建設及越南部分地方出現暴力事件的影響，中國外交部領事保護中心對擬赴越南旅遊的中國公民發出提醒，請其慎重考慮出行計劃，謹慎前往並提示在越中國公民和機構提高風險意識，加強安全防範。

中國外交部門的提醒對中國公民赴越旅遊產生直接的影響。據相關統計，2014年5月，中國赴越旅遊人數出現明顯的下滑。另外，受中越關係的影響，中越邊境地區也暫停邊境旅遊業務，如中國雲南河口縣暫停河口—老街口岸邊境旅遊業務。另外，越南旅遊市場普遍存在的索要小費、「宰客」等現象也會造成相應的安全問題，如2017年2月7日,中國公民在越南芒街口岸遭越南邊防人員毆打一事,便是因越南工作人員索要小費引起的,這也讓赴越旅遊的安全問題受到極大關注。

3 深入推進中越旅遊合作的對策建議

（一）完善旅遊管理制度，規範旅遊合作

一是加強兩國溝通，儘早出台中越旅遊相關管理條例。中越兩國邊境地區地方政府應先行先試，在充分調研的基礎上，協商制定促進旅遊合作的管理辦法，並由下及上，推動中越兩國中央政府按照全面性、權威性和一致性原則，共同制定有利於雙方旅遊發展及合作的辦法，促使中越兩國旅遊合作不斷規範，通過旅遊管理辦法規範旅遊市場，打擊騙購、騙賭等行為。

二是中越兩國應加強溝通協商，制定跨境旅遊糾紛的有效解決辦法，有效維護旅遊者的合法權益。

三是制定旅遊專營與代理制度。中越兩國應以實力雄厚的旅行社作為開展旅遊合作的專營機構，由其作為媒介開展兩國旅遊合作中線路規劃、旅遊項目的確定、旅遊費用及結算方式等事宜，並由其確定相關業務的代理方，負責組織客源或接待境外遊客等，通過專營及代理制度避免當前旅行社惡性競爭等現象。

（二）合作提升旅遊通達性

中越應加強兩國高層間的戰略性交流，增強政治互信，從國家層面推動兩國互聯互通建設，提升旅遊的通達性。

一方面，應協商解決中越兩國標準不同的問題，實現鐵路、公路交通的順暢對接。目前越南已經計劃將河內至老街窄軌鐵路更新為標準軌，並準備調整越南鐵路發展政策，進行南北鐵路標準化建設，這為中越兩國提升旅遊通達性創造了新的機遇。中越兩國應推進位定互聯互通統一規劃方案，促進交通標準的對接，並加強監管合作，推進信息共享，提升通關便利化水平。

另一方面，中越兩國可協商提升兩國主要城市間航班密度，並探索新開中越兩國主要城市間的直航航線，尤其是旅遊資源互補性強的城市。如中國內陸地區與越南海濱城市間的航空線路，把兩國的旅遊線路向縱深延伸。除此，不斷開發和完善海上旅遊產品，維護和提升現有郵輪航線品質，提升海上旅遊通達性。

（三）加強營銷合作，共同開發客源市場

中越兩國應積極搭建旅遊合作平台，通過舉辦國家間、地方政府間的活動，組織旅遊部門到彼此國內推介旅遊項目，加強彼此的旅遊宣傳。中越兩國政府應大力支持旅遊宣傳推介活動,如昆明國際旅遊節、南寧國際民歌藝術節、中越邊貿旅遊交易會等。

另外，還應積極組織兩國的旅行社到對方國家開展旅遊宣傳推介活動，以吸引更多的遊客到對方國家旅遊。中越兩國旅遊管理部門也可以考慮合作組成旅遊宣傳推介小組，在兩國定期或輪流舉行聯合推介活動，進而促進兩國旅遊合作。中越兩國還可以以邊境地區旅遊景點為主體，探索將中越兩國景點「捆綁」，合作向第三方推薦，實現共同開拓旅遊客源市場。中國廣西、雲南、湖南、四川等中南、西南省區尤其應加大對越南的宣傳力度，提高越南民眾對其旅遊目的地的認知度，並針對越南市場制定相應的宣傳推介方案。

（四）積極開展旅遊人才培養合作

一是充分發揮中國—東盟旅遊人才教育培訓基地的作用，積極開展針對越南的旅遊人才培訓項目，以舉辦越南旅遊人才培訓班的方式加強中越兩國旅遊人才培訓合作；

二是中越兩國可合作到第三方培訓旅遊從業人員，如中越兩國旅行社可聯合選派相關人員到新加坡、泰國等旅遊業發達的國家去培訓學習；

三是加強中越旅遊院校及高校旅遊專業間的合作，可相互招收對方國家的旅遊專業的留學生，從中越兩國歷史文化、語言、旅遊法律法規等方面進行系統培養，相互認可對方的學歷，合作培養一批高素質旅遊人才；

四是積極探索旅遊人才跨境工作的機制。充分利用中越跨境勞務合作試點政策，將旅遊人才的招聘納入試點範圍，積極招聘越南旅遊人才到中國旅行社工作，服務中越旅遊，尤其是邊境旅遊合作。

（五）加強旅遊安全管理合作

近年來，中越關係發展時常出現波動，雖然兩國經貿合作不斷深化，但影響中越兩國關係的不穩定因素，尤其是非傳統安全飲水正在逐漸增多，對中越兩國旅遊合作的影響越來越大，因此，應不斷強化中越兩國旅遊安全合作。

一是中越兩國政府及外交部門應加強溝通，通過合作不斷規範旅遊市場，從國家層面嚴厲打擊遏制索要小費等行為；

二是兩國都應加強和重視旅遊執法隊伍的建設，以保障旅遊行政執法監督工作的有效開展，並不斷規範本國旅遊市場和旅遊企業經營管理行為。依據中越兩國的規章制度及行業標準,加強對涉及旅遊的賓館、飯店、遊樂場所的有效管理；

三是中越兩國應加強警務合作交流，建立出入境管理部門長效聯絡機制，進一步打擊刑事犯罪，為旅遊者創造安全的旅遊環境；四是中越兩國應加強旅遊安全宣傳教育合作，通過旅遊安全宣傳教育，提高出國旅遊者的安全意識和防範意識，在旅遊線路及食宿方面盡量選擇品牌良好、服務質量較高的旅遊企業，並就中越兩國旅遊中存在的騙購等行為進行相關教育，避免在旅遊過程中被捲入相關問題。（注釋略）

文章來源：《紅河學院學報》2018年01期；國關國政外交學人微信公眾號平台首發

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