獻縣環境保護局關於推進基層環保依法行政推動兩個「著力」的調研報告2012-8-16

依法行政是依法治國，建設法制社會的基礎，加強環保依法行政工作，是全面貫徹落實依法治國基本方略和有效維護群眾環境權益、構建和諧社會的重要抓手，也是實現「著力改善發展環境、著力改善生態環境」的重要舉措。為此，我局針對推進基層環保依法行政推動「兩個著力」做了深入調研，現將有關情況報告如下。

一、基層環境保護部門依法行政的現狀

基層環境保護部門成立較晚，行政執法水平也相對較低。2004年國務院《全面推進依法行政實施綱要》後，環境管理逐步走上依法辦事正軌。基層環保部門的依法行政水平逐步提高，主要體現在以下幾個方面：（1）法制機構和隊伍建設得到不斷加強。基層環保部門建立起了單獨設置的環保法制機構，行使法制宣制教育和行政執法監督職能。同時環保執法人員逐步增多，環保隊伍日益壯大，為行政執法奠定了基礎。（2）依法行政意識不斷增強。近年來，通過加強學習培訓制度建設，加大學習培訓力度，基層環保行政執行人員對依法行政有了較深刻的認識，依法行政意識得到不斷增強。（3）行政決策機制進一步健全。逐步建立完善了政務公開制、民主測評制、重大事項審議制、處罰聽證制等規章制度，進一步增強了行政決策透明度和公眾參與度。（4）行政執法程序進一步規範。環保部制定實施了《環境行政罰實施辦法》、《建設項目竣工環境保護驗收管理辦法》、《排污許可證管理條例》等系列程序性法律法規，對執法程序和行政要求做出了明確規定，有效規範了基層環保部門的行政行為。（5）行政調解機制初顯成效。通過開展環境矛盾糾紛排查調查工作，積極完善信訪工作機制，有效發揮了行政調解職能作用，大量環境矛盾糾紛得到了依法妥善處理。

基層環保部門依法行政工作雖然取得了較大進展和一定成效，但同時我們也清醒地看到，基層環保依法行政水平還不高，與法治建設要求還存在較大差距，仍然存在諸多問題，使得發展環境與生態環境還不夠好。

二、基層環保部門依法行政存的主要問題

基層環保部門依法行政主要存在六大問題：（1）行政職權機構設置不盡完善。由於基層環保部門成立較晚，依法行政職權機構設置不盡完善，力量單薄，一個科室有時要同時應對市局幾個口徑的工作，一個行政執法人員要兼任幾項環境執法工作，工作任務重、工作質量難以保證，導致依法行政效率和質量受到制約和影響。（2）執法崗位人員素質參差不齊。基層環保執法人員中環保專業和法律專業畢業人員極少，且學歷普遍不高，嚴重缺乏既懂法又熟悉環保業務的人員。行政執法人員和法制審查工作人員大都是半路出家，對企業的工藝流程、污染治理工藝、環境監管法律法規不夠熟悉，在適應環境管理工作需要方面存有差距。（3）依法行政能力水平不高。部分環保行政工作人員的依法行政意識不強，工作方式簡單，對相關法律法規理解膚淺，執行法律法規程序不規範，適用依據不準確，自由裁量把握不準，行政執法素質與當前環境形勢和任務不相適應。同時基層環保部門還存在裝備差、工作經費不足的問題，導致執法和應急能力差，一定程度上影響了依法行政水平。（4）較大程度存在環保執法難的問題。一是對家庭作坊式小企業違法行為執法難，生產點多面廣，且屬無證經營，隱蔽性強不易發覺，經常與環境執法人員玩「貓捉老鼠」的遊戲，使得執法檢查難度增大，執法效果大打折扣；二是對偷排污染企業執法難度大。部分中小規模以下企業由於受市場行情影響，注重追求經濟效益，不願承擔過大污染治理成本，經常採用偷排手段來規避環境監管。（5）環保依法行政培訓和宣傳工作不到位。環保依法行政培訓還存在模式單一、內容不夠全面、考核機制不健全等較多問題。雖然近幾年來，舉辦了多次培訓，但培訓效果不甚理想，培訓內容、方式與環保依法行政實踐結合性不夠強。另外，環保依法行政法制宣傳工作基本上只停留在環保系統內部，對縣、鄉黨委、政府及社會公眾環保法制宣傳力度不夠，形式單一、內容有限，宣傳效果不明顯。這就使得環保依法行政缺乏社會環境法治意識支持，公眾對環保依法行政工作不能夠積极參与和有效監督。（6）環境管理體制不科學。一是環境執法權保障力度不夠，比如，對於環境行政處罰決定，因環保部門無強制執行權，往往行政相對人不按期履行，而申請法院強制執行，法院則需該行政處罰決定做出兩個月或更長時間後（如當事人申請行政複議或訴訟）才予受理，致使環保執法不到位，環境違法行為經常處於持續狀態。二是環境依法行政主體呈現多元化趨勢，各執法部門協調難以開展。《環保法》第七條規定「縣級以上地方人民政府環境保護行政主管部門，對本轄區環境保護工作實施統一監督管理」，同時又規定公安、交通、鐵道、民航等部門依照有關法律規定對環境污染防治實施監督管理，土地、礦產、林業、水利等部門依照有關法律規定對資源的保護實施監督管理。受多種因素的影響，各執法部門很難形成合力，時常發生對本部門有利的事情「打籃球」，無利的事情「踢皮球」的現象。

上述問題的存在阻礙了依法行政進程，影響了依法行政效能，在一定程度上制約了發展環境與生態環境的改善。

三、推進基層環保部門依法行政推動「兩個著力」的幾點建議

為清除障礙，提高環保依法行政質量和水平，改善發展環境和生態環境，現提出如下建議。

（1）加強行政隊伍建設

1.要把好隊伍入口關，建立人員進入門檻和淘汰機制，保證專業化、高素質的人員進入到環境管理隊伍，把低素質人員淘汰出局。

2.完善、細化行政職權機構設置，明確各股室環保依法行政工作職責和許可權，避免職能或交叉重疊或管理空白，杜絕遇事推諉或超越許可權的情況出現。

3.要嚴格實施環境監管隊伍工作考核和責任追究制度，科學規劃設置考核內容，通過考核獎勤罰懶，揚優抑劣。

4.全面提升環境管理人員的素質和執法能力，採取開展環保專業知識講座、集中學習環保法律法規、定期開展依法行政工作經驗交流、組織研討典型案例、組織考察學習等方式，加大對環保管理工作人員的思想道德教育和專業培訓，全面提升環境管理人員基本素質和執法水平。

（2）加強法制宣傳教育

環境保護執法人員能否為經濟社會的良好有序發展保駕護航，能否有效保障群眾的環境權益，在很大程度上取決於自身法律意識的強弱，法律素質的高低。因此，作為行政執法部門的幹部，要進一步認清形勢，更新觀念，做到自覺學法、用法、守法，樹立憲法和法律的權威，維護法律的尊嚴。執法人員除要認真參加法制講座、培訓之外，要自覺地、有重點的學習《行政許可法》、《行政處罰法》、《行政訴訟法》、《行政複議法》等有關法律法規，以提高法律素質，增強法制觀念，從而才能在執法工作中嚴格依照法律、法規的要求做到合法行政、合理行政、程序正當、高效便民、誠實守信、權責統一，從而杜絕執法不到位、執法不做為、亂作為、徇私枉法行為的發生。另一方面，要強化對各級黨政領導幹部、企業負責人、及社會公眾環保法制宣傳教育,增強社會各界尤其是地方各級黨員領導幹部、企事業單位負責人帶頭遵守環境保護法律法規的自覺性。只有社會公眾認識環保、理解環保和支持環保,才能有力推進環保依法行政工作的開展，才能為改善發展環境、改善生態環境夯實思想、輿論基礎。

（3）加強環保依法行政制度建設

1.建立健全環保行政執法崗位責任制。細化、量化崗位職責和考核目標，採取平時檢查與年度考核相結合的辦法，實行崗位評議考核。考核不合格的科（室）單位，年度不得評為先進，考核不合格的人員，暫扣執法證件，達到整改要求以後再恢復其執法資格。

2.建立健全行政執法投訴舉報制度，制定涉訴執法人員處理工作程序和工作責任追究制度，通過對違法執法人員的處理，有效保障相對人的合法權益。

3. 建立健全案件終身負責制。制定依法行政檔案管理制度，對執法檔案實施標準化管理，規範行政法律文書格式，明確卷宗整理規範，做到一案一卷，案結卷結，案卷終身負責。

4.建立科學民主決策機制。進一步完善重大行政決策機制，環保局內部設立聯審聯批機構，對重大建設項目環境環評審批、重大環境案件的處理、重要環保專項資金等重大環保行政事項，進行聯審聯批，通過集體把關，集體決議，促進依法行政。

5．嚴格執法資格制度。嚴格執行環境執法人員持證上崗制度，履行執法職務的人員應當持有有效執法證件，對持有部頒證件的，環保部門統一向當地人民政府備案。對未取得上述行政執法證件的，不得安排上崗執法。

6.探索建立行政執法和監督的信息化機制。研製開發環境執法平台，探索網上受理有關行政許可事項、信訪糾紛、信息公開申請、審核審批、宣傳教育、統計分析等工作，延伸行政執法工作網路，實現行政執法全過程監督，節約執法成本，提高執法效能。

7．嚴格落實「查處分離」制度。調查處理與處罰決定部門必須嚴格分離，同時認真落實處罰審批制度，重大處罰案件必須一把手簽字審批。這樣既可避免程序不當，事實不明，處罰不適等而辦錯案，又可避免受個人情感以及外界因素的影響，濫用自由裁量權，辦成人情案、權力案和關係案，造成執法的隨意和不公正。

8.建立健全環境信訪工作和行政調解工作機制。堅持以人為本、積極、妥善應對環境矛盾糾紛，創新解決方式，真正做到定紛止爭、案結事了，促進社會和諧。

9.落實行政規範性文件備案審查制度。認真落實《行政規範性文件管理辦法》，明確職責、管理程序、考核要求，適時開展自查，確保行政規範性文件準確、有效。

10.規範環保行政處罰自由裁量權。按照環保部《規範環境行政處罰自由裁量權若干意見》要求，結合當地環保工作實際，制定切合實際、切實可行的行政處罰自由裁量標準，並嚴格落實。從而避免由此產生的執法腐敗、執法不公等問題。

（4）健全環境監督機制

1.加強黨對環境保護工作的監督，主要通過加大黨委、政府紀檢監察部門和環保部門紀檢監察機構對環保工作和環保領導幹部和執法人員的紀檢監察力度促使環境依法行政工作真正落到實處。

2.加強人大、政協機構及人大代表、政協委員對環保依法行政工作的監督，積極爭取人大、政協對環保依法行政工作的理解和支持。

3.加強公眾監督，充分發揮社會各界的力量，既監督違法的單位和個人，也監督違法的和不作為的行政機關和執法人員。大力推進政務公開，把公示、公開作為公平、公正執法的重中之重；把執法依據、執法許可權、執法過程、執法結果、舉報電話等重點內容，告之於民、公之於眾，杜絕「暗箱」操作，預防執法腐敗。

4.加強新聞媒體監督，通過廣播、電視、網路等媒體加大輿論監督，對污染、破壞環境以及不依法行政的單位和行為予以曝光、批評，對好的行為樹立典型正面宣傳。

（5）建立科學、有效的環保監管體系

1.最大限度形成執法合力。根據環保法律、法規和有關部門分工負責制度的規定，明確了相關部門環保職責，重點理順與工商、公安、國土、農業、水務、林業等部門的關係，優化環保依法行政的外部條件。環保部門切實履行好環境統一監管職責，努力爭取有關部門支持，主動配合人大常委會的執法監督和政府組織的環境執法檢查，如實彙報本地區環保依法行政工作中存在的問題和困難，虛心聽取和接受批評監督，爭取人大、政府、政協對環境依法行政工作的理解和支持，最大程度上形成執法合力，解決本地區環保依法行政中的難點和熱點問題。

2.加強環保依法行政保障力度。一是創造良好的執法外圍環境。把污染減排、生態保護等關係可持續發展的內容作為各鄉鎮及有關部門的主要考核的指標，從制度上形成嚴格執行環境保護法律法規的動力和社會氛圍，為環境依法行政創造一個良好的外圍環境條件。二是做好硬體方面的保障。包括監察、監測執法儀器設備、辦公用品、人員工資、崗位編製及環保信息化、標準化建設費用等要隨著環境監管工作量的增加而相應增加。

3.完善環境立法。以「可持續發展」思想指導環境立法，修改完善環境執法法律體系，增強環境依法行政的可操作性，提高法律的預見性和前瞻性。為切實解決「企業環境違法成本低、守法成本高」的問題，建議從立法層面加大對違法企業的處罰力度；為切實解決「環保執法不到位」的問題，建議從立法層面賦予環保部門執法強制手段。

4.拓展行政救濟渠道。行政行為的失誤和不盡人意之處在所難免，而任何一種行政救濟方式都有其局限性,所以要不斷拓展渠道和完善制度以減少失誤。儘管我國已實行行政複議、訴訟等制度,但事後的救濟總令人無奈，因此應從事前、事中、事後加以全面的考慮，建立完整的法律監督體系，促進依法行政。

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