《監察法》 重點條文解讀來了！

《中華人民共和國監察法》

（重點條文解讀）

基本情況：在十三屆全國人大一次會議對憲法作出部分修改增加有關監察委員會的各項規定後，2018年3月20日第十三屆全國人大第一次會議正式通過並生效了《中華人民共和國監察法》（總共69條），同時《中華人民共和國行政監察法》廢止。

一、原先的反腐體系的問題及改革思路

原先反腐體系主要有紀委、監察局（合署辦公）、檢察機關職務犯罪偵查。紀委、監察局的合署辦公是針對黨員違紀和行政機關及其工作人員違法問題的處理。而檢察機關主要對國家工作人員職務犯罪需要追究刑事責任的處理。以上這個反腐體系實踐證明存在諸多問題，已經不適應新時代的反腐工作。

（一）傳統的監察範圍過窄。改革之前黨內監督已經實現全覆蓋（對所有黨員），而依照之前的《中華人民共和國行政監察法》規定，行政監察對象主要是行政機關及其工作人員，還沒有做到對所有行使公權力的公職人員全覆蓋（有些非體制編製的非黨公職人員無法覆蓋）。

（二）反腐力量分散。改革前紀委、行政監察機關、檢察機關反腐職能既分別行使又交叉重疊，沒有形成合力。同時，檢察機關對職務犯罪案件既行使偵查權又行使批捕、起訴等權力，缺乏有效監督機制。

（三）傳統的監察體制紀法銜接不暢。改革後，監察能夠管住紀與法，解決過去一些地方職務違法無人過問，查辦職務犯罪案件「先移後處」「先法後紀」，甚至出現黨員「帶著黨紀蹲監獄」等問題。

改革思路：建立兩大反腐治理體系，行使依規治黨（紀委專責）和依法治國（國家監察委專責）、黨內監督和國家監察有機統一。深化國家監察體制改革，成立監察委員會，並與黨的紀律檢查機關合署辦公，代表黨和國家行使監督權和監察權，履行紀檢和監察兩項職責，在我們黨和國家形成巡視、派駐、監察三個全覆蓋的統一權力監督格局，為實現黨和國家長治久安走出了一條中國特色監察道路。

二、立法的目的意義（《監察法》第1條）

為了貫徹落實上述監察體制改革決策部署，使黨的主張通過法定程序成為國家意志，為了以法治思維和法治方式開展反腐敗工作，為了以立法形式將實踐證明是行之有效的做法和經驗上升為法律，為了將改革的成果固定化、法治化，因此才通過憲法修改增加監察委員會的各項規定，進而根據憲法制定了《中華人民共和國監察法》。

三、監察委員會性質和職能（第3條）

監察委員會作為行使國家監察職能的專責機關，與紀委合署辦公，從而實現黨對國家監察工作的領導。是實現黨和國家自我監督的政治機關，不是行政機關也不是司法機關。

監察委的職能任務有三項。（1）對所有公職人員監察監督（2）調查職務違法和職務犯罪並處置（職務不當行為的程度區別）（3）開展廉政建設和反腐敗工作維護憲法和法律的尊嚴（預防挽救工作+法律監督）。

四、依法獨立行使監察權（第4條）

行政機關、社會團體、個人不得利用職權、地位干涉監察人員依法行使監察權。

但監察機關要在本級人大及其常委會監督下開展工作，下級監察機關要接受上級監察機關的領導和監督。

五、監察委員會的產生、組成人員等規定（第8條、第9條）

監察委員會主任由本級人民代表大會選舉產生，副主任、委員由主任提請本級人大常委會任免。

需要注意的是，國家監察委員會主任連續任職每屆任期同全國人民代表大會，連續任職不得超過兩屆。但是，地方各級監察委員會組成人員的連選連任沒有限制性規定。

地方各級監察委員會對本級人民代表大會及其常委會和上一級監察委員會負責，並接受其監督。

六、規定監察機關上下級是領導與被領導關係（第10條）

由於紀委是在同級黨委和上級紀委雙重領導下進行工作的，由於紀委和監察委的合署辦公，監察委的工作實質上就是在同級黨委的統一領導下進行的，監察工作為了減少各方面阻力和地方保護主義干擾，按照黨的十八屆三中全會通過了《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》精神，地方監察委員會查辦職務違法犯罪案件應以上級監察委領導為主，線索處置和案件查辦在向同級黨委報告的同時，必須向上級紀委監委報告。

因此，規定上級監察委對下級監察委領導工作，更能監督下級監察委嚴格依法辦事，公正履職。

七、規定了監察委員會職責（第11條）

規定了監察委員會職責是監督、調查、處置的職責。具體而言：

1、對公職人員依法履職、秉公用權、廉潔從政從業以及道德操守進行監督檢查。

2、對公職人員職務違法、職務犯罪進行調查。

3、對違法公職人員作出政務處分、對相關領導進行問責、向相關單位提出監察建議、對涉嫌職務犯罪的公職人員移送司法機關追究刑事責任。

八、規定各級監察委可以派駐、派出監察機構、監察專員（第12條）

監察法原則性的規定了監察委員會往哪裡派、怎麼派的問題。對於派駐或派出範圍、組織形式等具體設置待日後逐步完善細化。

明確規定了，監察機構、監察專員對派駐或者派出的監察機關負責，不受駐在單位的領導。需要注意的是，各級監察委與本級紀委合署辦公，因此監察委派駐或者派出機構、專員也應該和紀委原先派駐派出的紀檢組等合署辦公。

一般而言，派駐紀檢監察機構根據授權，可以使用談話、詢問、查詢、調取等不限制被調查人人身、財產權利的監察措施，需要採取其他措施的須報派出機關同意，以監察委的名義行使。派駐紀檢監察機構做出政務處分之前須徵求被監督單位黨組織意見，並區別不同的情況處理。被監督單位無異議的且擬作出警告、記過、記大過、降級處分的，派駐紀檢監察機構報派出機關備案後，直接作出處分決定。被監督單位有異議或者擬作出撤職、開除公職處分的，報派出機關批准後，由派駐紀檢監察機構作出處分決定。

九、規定建立中國特色的監察官制度（第14條）

在監察官等級設置上，將創製具有中國特色的監察官稱謂和等級，獨立於法官、檢察官、警官制度，不照搬照抄。在監察官任免、考評和晉陞等制度設計上，會科學設立進退機制。具體有待於有關機關再制定相關規定。

十、監察對象全覆蓋的具體規定（第15條）

規定對所有公職人員進行監察（共六類）：1、公務員和參公人員。2、法律法規授權或者受國家機關依法委託管理公共事務的組織中從事公務的人員。3、國有企業管理人員。4、公辦的教育、科研、文化、醫療衛生、體育等單位中從事管理的人員。5、基層群眾性自治組織中從事管理的人員。6、其他依法履行公職的人員。

這次新增了常見的國企管理人員和基層群眾性自治組織中從事管理的人員（村委會委員）的監察，但對他們的具體處置，目前仍缺乏相應的配套規定，比如無法直接對村幹部進行開除處分，但屆時應該會根據《監察法》出台對所有監察對象的統一適用的政務處分規定。

但應該注意的是，對於國有出資企業中監察對象的認定，應根據國家出資企業中從事公務的人員標準認定（類同於刑法中關於國有出資企業中國家工作人員的認定）。普通從事純業務的醫生、教師並非監察對象，但如果他們參與了醫院和學校的管理，比如參與基建項目、設備採購項目等工作時，是行使了公權力，應視為從事公務的人員，此時是監察對象。

農村群眾性自治組織中的管理人員主要包括：村民委員會委員及村民委員會下設的各類機構負責人和村民小組長、村務監督委員會成員、農村集體經濟組織中的管理人員。城市群眾性自治組織中的管理人員主要包括，居民委員會及居民委員會下設的各類機構負責人和社區服務站管理人員。此外，根據工作實際，村（居）黨組織（含黨委、總支、支部）的委員也參與集體事務管理的，也應作為監察對象。

十一、如何把握上級垂直管理單位公職人員和省市級單位中的科處級以下公職人員涉嫌職務犯罪案件的管轄？（第16、17條）

應堅持按照幹部管理許可權，以分級負責為主、指定辦理為補充的管轄原則。

省級監察委受理和調查中央駐地單位廳局級幹部涉嫌職務犯罪案件，要報請中央紀委批准。中央駐地單位廳局級以下行使或受委託行使公權力人員涉嫌職務犯罪案件，經與中央主管單位溝通或向其通報後，由省級監察委指定下級監察委辦理。

省級單位處以下幹部（含處級）以及其他受委託行使公權力人員涉嫌職務犯罪案件，由省級監察委員會指定下級監察委員會辦理。

市地級監察委員會參照省級監察委員會對中央駐地單位行使公權力人員涉嫌職務犯罪案件辦理原則，受理和調查轄區內省以下垂直管理單位中處級幹部涉嫌職務犯罪案件。上述單位中的處級以下行使或者委託公權力人員涉嫌職務犯罪案件，經與駐地單位主管部門溝通或向其通報後，由市地級監察委指定下級監察委辦理。

市地級單位科技以下幹部（含科級）以及其他受委託行使公權力人員涉嫌職務犯罪案件，由市地級監察委指定下級監察委辦理。

下級監察委接受指定辦理的案件應當在調查完畢後及時向指定辦理的上級監察委提交調查報告，按規定作出處置。

十二、監察機關收集證據的一般許可權（第18條）

監察機關有權依法向有關單位和個人了解情況，收集、調取證據。有關單位和個人應當如實提供。這裡的有關單位和個人有配合取證的義務，如果黨員領導幹部及有關單位不配合提供材料，拒絕阻礙不配合調查的，根據《監察法》的第63條，由其所在單位、主管部門、上級機關或監察機關責令改正，依法處理。實踐中，根據情節嚴重，還可能黨紀、政務立案處分，重則還可能構成犯罪。

十三、被調查人沒有沉默權（第20條）

監察機關可以要求被調查人就其涉嫌違法行為作出陳述，對涉嫌犯罪的可以進行訊問，要求其如實供述。如果被調查人沉默不配合的，也可以對該不配合的行為單獨作出處置。

十四、用留置措施取代以往的「兩規」措施（第22條、第43條）

用留置取代兩規措施，實現兩規的法治化，是法治建設的重大進步，是以法治思維和法治方式反腐敗的重要體現，是反腐敗工作思路辦法的創新發展。了解一下留置權的基本情況。

1.留置的條件和對象：（1）涉嫌嚴重職務違法或者職務犯罪的才留置（2）掌握了部分證據（3）不留置會影響辦案的。（4）對涉嫌行賄犯罪或者共同職務犯罪的涉案人員也可以採取留置。

2.留置的場所、審批、管理：目前是之前的兩規點。審批和管理相當的嚴格規範，全程錄音錄像，不夜審保證被調查人休息權。

3.留置的期限：3個月，可延長一次再3個月，理論上最長是6個月。

十五、監察機關調查中還可使用「技術調查」、「通緝」、「限制出境」等措施（第23-30條）

如果應當留置的被調查人在逃，監察機關可以決定通緝，由公安機關發布追捕歸案。為防止被調查人逃匿境外，經省級監委批准可以對其限制出境。

除了普通的查詢、調取、查封、扣押、搜查、通緝、限制出境等一般許可權外，監察機關還有「技術調查」的許可權，技術調查措施主要是指通過通訊技術手段對被調查人進行調查，包括電話監聽、電子監控、拍照錄像等獲取證據，隨著科技發展，技術調查手段也會不斷發展。這項措施由於私密性很強，為了防止濫用侵犯他人隱私，往往審批的手續很嚴格，並且是交公安機關執行的，監察機關不能自己執行。

十六、有向司法機關提出從寬處罰的建議權（第31條、第32條）

被調查人真誠悔過、積極配合、積極退贓、提供重要線索立功的，監察機關都可以在移送檢察院時提出從寬處罰的建議，但不是量刑建議權，是供檢察院向法院作出量刑建議之前作為參考意見之一。

十七、有線索接受移送權和管轄優先權（第34條）

其他機關在工作中發現職務違法或者職務犯罪問題線索的，應當移送監察機關。如果故意不移送線索的，可以追究相關單位責任人員的責任。

監察機關在辦案中還涉及其他單位管轄的違法犯罪的，監察機關一般有優先管轄權，其他機關予以協助。

十八、監察線索初步核實、立案等審批許可權設置（第38、43條）

對問題線索的初步核實一般應當報監察機關相關負責人審批。對初步核實後的情況，必要時向同級黨委（黨組）主要負責人報告。（註：來源於中紀委的《監察法》釋義）。另外，初步核實工作必須嚴格保密，控制知情面範圍，一般不集體決策討論。

初核階段經核查組批准，可以採取除限制被調查人人身、財產權利以外的調查措施收集證據，如調取個人有關事項報告，查閱複製文件、賬目、檔案等資料，核查資產情況和有關信息，進行鑒定、勘驗檢查等。對於需要採取技術調查或者限制出境措施的，應當嚴格履行審批手續，交有關機關執行。

初步核實後，需要監察立案的，立案由監察機關主要負責人批准，嚴重職務違法或者職務犯罪的，立案調查決定應向社會公開發布。

相比而言，立案後需要採取留置措施的，對留置措施的決定，由於涉及到剝奪人身自由權，審批程序更為嚴格，留置決定必須是由監察機關集體研究決定的，並報上級監察機關批准（省級以下），而非負責人一人決定。

十九、明確留置期間折抵刑期（第44條）

被留置人在被判刑時，留置一日折抵管制二日，折抵拘役、有期徒刑一日。

二十、監察機關行使處置權的方式（第45條）

1.對被調查人：

（1）非政務處分：談話提醒、批評教育、責令檢查、予以誡勉。

（2）政務處分：警告、記過、記大過、降級、撤職、開除

2.對相關領導幹部

問責：通報、誡勉、組織調整或組織處理、處分等

3.對所在單位

監察建議：對監察對象所在單位廉政建設和履行職責存在的問題等，向相關單位和人員提出具有一定法律效力的建議。

應當注意的是，除了《監察法》上述列明的幾種方式外，還有傳統的通報、誡勉談話、組織調整（組織處理和政務處分可以合併使用，也可以單獨使用。紀檢機關商組織人事部門提出組織處理建議方案，由組織部門具體落實）。

二十一、監察機關和司法機關的對接（第47條）

1.監察機關調查取得的證據可以作為司法機關指控犯罪的證據，不用再進行轉化。

2.監察機關依據《監察法》實施調查權，對被調查人進行留置。案件移送檢察機關後，檢察機關根據《刑事訴訟法》對被調查人採取刑事強制措施，並審查起訴，也可以依法不起訴。

3.檢察機關審查起訴期間，可以退回補充調查也可以自行補充偵查。實踐中，鑒於監察調查案件敏感性和政治性較高，一般都是由監察機關補充調查的。

二十二、如何對監察機關和人員進行監督防止「燈下黑」（第53條－55條）

1.由於紀委和監委合署辦公，所以首先是黨委的領導和監督。

2.人大及其常委會的監督，對監委工作有關問題提出詢問或質詢。（但監察委員會不用向人民代表大會報告工作，僅是人大常委會聽取和審議專項工作報告。跟檢察院、法院不同，根據《檢察院組織法》、《法院組織法》規定檢察院、法院須向同級人民代表大會報告工作）。

3.監務公開，接受民主監督、社會監督、輿論監督。

4.內部監督（設置幹部監督室等）。

二十三、監察人員離崗離職期管理和從業限制的規定（第59條）

監察工作涉及大量國家秘密和工作秘密，要嚴格防範監察人員在工作中接觸的秘密因為人員流動而流失，監察人員離崗離職後在脫密期內自覺遵守就業、出境等方面的限制性要求，嚴格履行保密義務，不得泄密。

監察人員辭職、退休後從業限制是三年內不得從事與監察和司法工作相關聯且可能發生利益衝突的職業。

二十四、其他單位及個人不配合監察機關依法調查的法律責任（第62-64條）

1.有關單位不配合、不採納監察建議的。主管部門上級機關責令改正、通報批評，對責任領導和直接責任人處理。

2.監察對象對舉報人、監察機關工作人員報復陷害的，依法處理。