吉林省制定並印發《吉林省旅遊產業壯大計劃》

吉林省人民政府關於印發吉林省旅遊產業壯大計劃的通知吉政發〔２０１２〕１９號各市（州）人民政府，長白山管委會，各縣（市）人民政府，省政府各廳委辦、各直屬機構：現將《吉林省旅遊產業壯大計劃》印發給你們，請結合本地區、本部門實際，認真貫徹實施。二○一二年五月十五日　吉林省旅遊產業壯大計劃為貫徹落實《國務院關於加快發展旅遊業的意見》（國發〔２００９〕４１號），積極推進我省旅遊產業發展壯大和轉型升級，結合《吉林省旅遊業發展 「十二五」規劃》，制定本計劃。一、基礎與優勢（一）基礎條件。「十一五」以來，全省旅遊業呈現出強勁的發展勢頭，２０１１年接待遊客總數為７６４１.３０萬人次，同比增長１７.７２％；實現旅遊總收入９２９.３３億元，同比增長２６.８１％。為實施壯大計劃打下了良好的基礎。１.旅遊業快速發展，旅遊大項目形成集聚效應。近幾年，全省旅遊總收入、接待旅遊人數呈快速增長態勢，旅遊人數年均增長超過１７％，旅遊總收入相當於全省ＧＤＰ的９％。完成旅遊投資５８０億元，新上超億元項目２４個，項目建設的集聚效應得到釋放。２.市場影響力明顯增強，吉林旅遊形象全面提升。通過開展一系列旅遊推介活動，「繽紛四季，精彩吉林 」的主題宣傳深入人心，「大美長白山」、 「到吉林去滑雪」、 「到吉林過大年」在重點客源地市場產生了深刻影響。吉林旅遊佔國內外旅遊市場份額逐年增加，正在走向全國、走向世界。３.旅遊產業體系完善，發展條件明顯改善。全省旅遊產業初具規模，旅遊公共服務體系逐步配套齊全，產業融合不斷拓展，旅遊交通等基礎設施建設快速發展，連接主要旅遊城市和重點景區的交通網路初步形成。一批重要的旅遊景區和旅遊接待服務設施得到開發與建設，接待條件明顯改善。重點旅遊城市面貌發生了重大變化，旅遊功能明顯增強。４.產業定位明確，發展氛圍濃厚。發展壯大旅遊產業取得了空前的共識，省委、省政府把旅遊業作為戰略性新興產業統籌謀劃，明確提出要進一步加快旅遊產業發展，儘快把旅遊產業培育成為全省國民經濟的重要支柱產業。省政府與國家旅遊局建立旅遊工作會商制度。各級黨委、政府都把加快旅遊產業發展擺在重要位置，全省加快旅遊產業發展的大環境、大氛圍已經形成，旅遊產業步入又好又快健康發展軌道。（二）發展優勢。１.資源優勢。旅遊資源特色鮮明、區域優勢顯著。自然景觀類型多，具有獨特性、完備性；人文景觀文化內涵深厚，品位較高；氣候優勢明顯，冬季雪期長、雪質好，開展冰雪旅遊的條件優越。我省具有比較優勢的旅遊資源為長白山森林生態旅遊資源、冰雪旅遊資源、民俗文化旅遊資源、歷史遺產旅遊資源、邊境旅遊資源、草原與濕地旅遊資源。２.區位優勢。我省地處東北亞經濟圈的幾何中心，南鄰環渤海經濟圈、東鄰環日本海經濟圈，西與蒙古及俄羅斯遠東地區等廣大東北亞經濟腹地相連，為我省發展成為東北亞旅遊中心創造了良好條件。３.政策優勢。貫徹落實《國務院關於加快旅遊業發展的意見》，國家實施《東北地區振興規劃》、《東北地區旅遊業發展規劃》，以及《中國圖們江區域合作開發規劃綱要 —以長吉圖為開發開放先導區》上升為國家戰略等，都將對我省旅遊產業發展起到積極的推動作用。省委九屆十次全會把旅遊業定為十大重點產業之一，提出實施 「旅遊產業壯大計劃」，為全省旅遊產業發展壯大提供了前所未有的機遇和條件。我省旅遊產業在快速增長，迎來新的發展機遇的同時，也存在著一些制約發展的內在問題，旅遊經濟總量小，產業規模不大，投資拉動、消費帶動佔有份額還很低；旅遊產品供給不足和結構性矛盾依然突出，產品結構單一，產業結構發展不均衡，不能滿足市場多樣性需求；旅遊基礎設施建設相對滯後，公共服務設施不完備，服務質量和遊客滿意度不高；人才不足，從業隊伍整體素質不高，還不適應快速發展需要。綜合來看，我省實施旅遊產業壯大計劃面臨的機遇大於挑戰，要抓住國家加快發展旅遊產業的利好政策和旅遊產業結構轉型升級的有利時機，實現我省旅遊產業的發展壯大。二、總體思路（一）總體要求。　全面貫徹落實科學發展觀，加大投資力度，擴大產業規模，推動產業升級，培育市場主體，深化改革創新，實現產業鏈接，全面提升旅遊產業素質和核心競爭力，努力把旅遊業培育成我省國民經濟的戰略性支柱產業和人民群眾更加滿意的現代服務業。（二）基本原則。１.堅持規劃先導。高水平規劃，高起點開發，高標準建設，先規劃、後開發，指導旅遊產業科學有序發展。２.堅持市場運作。藉助市場機制配置資源，整合要素，引資開發，引智管理，增強市場競爭力。３.堅持投資拉動。實施項目帶動，促進產業集聚，擴大產業規模，調整產業結構，優化產品結構，提升產業素質。４.堅持改革創新。破除體制機制障礙，優化發展環境，統籌協調，堅持內合外聯，形成發展合力，促進區域聯動共贏。５.堅持可持續發展。加強環境保護，促進旅遊資源合理開發與永續利用，實現經濟效益、社會效益和生態效益相統一，推動旅遊產業健康發展。（三）發展目標。１.總體目標。到２０１５年，全省旅遊接待總人數達到１.３億人次，年均增長１５％以上；旅遊總收入達到２２００億元，年均增長２５％以上，比２００９年 「翻兩番」，相當於全省ＧＤＰ的１０％以上，爭取旅遊總收入在全國位次前移，進入前２０名。旅遊業新增就業人數４０萬人，其中，旅遊新增直接就業１０萬人，新增間接就業３０萬人。２.產業發展目標。未來５年，規劃建設１００個重大旅遊基礎設施項目，其中，重點項目的總投資額超過１５００億元。打造一批國際知名、國內一流的旅遊產業集聚區。培育１０家大型旅遊集團、５家 「全國百強」旅行社、新增３家５Ａ級景區、１５家五星級飯店。旅遊航線網路進一步完善，支線機場的建設與改造基本完成，增開國內、國際重點客源市場航線。長白山等主要景區交通幹線的高等級旅遊公路建設基本完成，長春到長白山等重點景區的高速鐵路、高速公路建成。開通松花江、鴨綠江、圖們江等重點航段的水上旅遊航線。三、主要任務（一）科學規劃，實現旅遊產業可持續發展。堅持科學規劃與規劃科學相結合，充分發揮規劃對旅遊產業發展的指導和調控作用，通過立法，保障規劃的執行力。編製好區域旅遊規劃、專題旅遊規劃和重點景區旅遊規劃，儘快完成《吉林省旅遊發展總體規劃》修編工作，重點完成《吉林省旅遊市場開發戰略規劃》、《吉林省重點旅遊景區區域規劃》、《吉林省旅遊人才培養戰略發展規劃》、《吉林省重點旅遊發展帶產業發展規劃》。加快完成各地旅遊總體規劃、專項規劃，形成主題突出、特色明顯、層次清晰、銜接緊密的全省旅遊產業發展科學指導體系。（二）合理布局，加快推進旅遊產業轉型升級。構建 「六條」旅遊產業發展帶、「五大」產品體系，推動旅遊產業轉型升級。「六條」旅遊產業發展帶：一是長吉城市輻射集散帶。加快推進長吉旅遊一體化，發揮中心城市的樞紐作用，做強旅遊集散功能，提升在大東北旅遊格局中的節點功能，輻射周邊市（州），塑造東北亞旅遊集散中心地的戰略地位。二是環長白山生態休閑觀光帶。發揮品牌帶動功能，打造我省生態休閑觀光完整產業鏈。三是向海、查干湖草原濕地風光帶。形成大草原、大濕地、大湖泊的觀光產業發展體系。四是鴨綠江及高句麗文化帶。形成以界江、跨省、高句麗歷史遺迹為主要特點的邊境旅遊產業發展體系。五是四平、遼源滿族風俗體驗帶。構建以反映滿族和關東風情為主的民俗旅遊產業體系。六是大圖們江東北亞國際旅遊帶。突出打造朝鮮族民族風情和東北亞中俄朝韓日環遊產業發展體系。「五大」產品體系：一是生態旅遊產品體系。以長白山為主體，構建以山地運動、森林氧吧、濕地觀鳥、草原放馬、江河漂流、湖泊蕩舟為主的生態旅遊產品體系。二是冰雪旅遊產品體系。以長白山、北大壺、凈月潭、蓮花山、長白山國際旅遊度假區、仙峰嶺等為主的冰雪運動產品體系；以長白山和吉林霧凇為主的冰雪觀光產品體系；以查干湖冬捕、「過大年」等為主的冰雪體驗產品體系；以長白山溫泉群、吉林聖德泉、吉林神農、撫松仙人橋溫泉城等為主的冬季溫泉產品體系；以露水河雪地狩獵為主的新型冰雪產品體系。三是邊境旅遊產品體系。構建以中朝、中俄跨境游、中朝俄三國環線游、環日本海跨五國游為主的邊境旅遊產品體系。四是民俗旅遊產品體系。構建以朝鮮族、滿族、蒙古族民俗和關東風情為主的民俗旅遊產品體系。五是鄉村旅遊產品體系。構建以農業觀光、鄉村休閑、農家享樂、年俗體驗為主的鄉村旅遊產品體系。推進產業轉型升級，走內涵式發展道路，拓展休閑度假開發理念，實現由觀光向休閑度假轉變，注重打造運動型、娛樂型度假產品，把自然山水的開發和國際化的休閑服務建設結合起來，促進產品結構升級換代。重點圍繞 「六大」旅遊產業發展帶、 「五大」產品體系，用５年時間，在全省建設和推出休閑養生、宗教文化、民族風情、戶外運動、旅遊商品開發、濕地生態觀光、休閑農業和鄉村旅遊等十個特色鮮明、功能各異的旅遊產業發展集聚區、綜合服務區。（三）加大投資，擴大旅遊產業規模。１.積極謀劃大項目。成立旅遊規劃與項目研發機構，負責全省各級旅遊規劃指導及重大旅遊項目開發前期論證、可行性研究。建立旅遊項目管理和服務機構，為項目的實施做好協調和服務工作。進一步加強旅遊項目庫建設，不斷謀劃、論證和儲備重點項目，重點開發引領性旅遊基礎設施、服務設施、景區開發、旅遊商業開發等大型項目。省市縣三級共謀劃重點項目５００個，吸引投資１５００億元，其中謀劃省級旅遊項目１００個左右。２.培育市場主體。充分發揮政府主導作用，增加政府專項資金投入，用好政府引導性資金，建立旅遊產業發展基金。成立省級旅遊產業發展投融資平台，與商業銀行建立戰略合作夥伴，增強融資能力，擴大融資規模，到２０１５年，爭取實現旅遊項目商業銀行信貸規模達到２００億元以上。積極培育龍頭企業和上市公司，打造我省旅遊產業集群。鼓勵企業兼并、重組、產權多元化，扶持企業做大做強，爭取５年內形成１０家大型產業集團，培育３家旅遊板塊股份公司並爭取上市。３.加大旅遊商品開發。實施精品帶動戰略，著力打造 「吉林元素」旅遊商品品牌，推進旅遊商品的產業化、規模化、系列化和品牌化建設。制定和實施《吉林省旅遊商品發展綱要》，培育品牌形象突出的 「吉林原產地」標誌性旅遊商品。重點扶持建設集研發、生產、銷售、展示、名品集中的旅遊商品文化產業園，打造旅遊商品旗艦店。培育２０家旅遊商品品牌企業、名牌產品，重點扶持３０家具有一定規模的生產加工骨幹企業，整合擴建２００個地域特色鮮明的旅遊商品購物店和超市。（四）人才強旅，建立旅遊人才培養體系。建立人才培養制度，制定吉林省人才開發、培養、引進的優惠政策和管理辦法，拓寬人才渠道，與國內外旅遊產業發達地區建立合作機制。每年組織萬名以上旅遊行政管理人員、企業管理人員、導遊員及其他從業人員參加相關培訓。藉助我省旅遊教育與研究資源提升和完善國家東北旅遊教育培訓基地建設，支持企業與高校聯合辦學，建立旅遊實訓基地。至２０１５年，全省旅遊企業負責人業務培訓率達到１００％。進一步完善導遊員等級培訓及考試模式，形成按照市場需要提供初、中、高三個等級導遊員的服務體系。（五）理順體制，加大資源整合力度。１.進一步發揮長白山保護開發區的體制優勢，在基礎建設、產業開發、軟環境治理、管理方式等諸多方面先行先試。將設立文化旅遊區作為體制創新的重要舉措向全省推廣，積極探索旅遊產業綜合開發新路。２.積極探索旅遊資源一體化管理方式。針對我省部分景區旅遊資源的多頭管理問題，加快推進旅遊資源管理創新。選擇一批有代表性的景區進行試點，探索旅遊資源所有權和經營權分離，推動經營權市場化，將旅遊資源從現行行政部門劃轉資產管理公司，吸納社會資本，組建專業性的經營公司。３.進一步推進旅遊行政管理體制改革。強化政府部門對旅遊資源的統一管理。加快政府職能轉變，加強公共管理與服務，完善旅遊公共服務體系建設，推進政企分開。進一步規範和完善縣（市、區）旅遊行政管理部門組織機構設置，理順管理體制。加快旅遊行政管理部門職能轉變，利用３—５年時間，各級各類旅遊行業協會逐步實現社會化管理。（六）產業創新，加快旅遊新業態形成。１.打造十大旅遊產業集聚區。引進國內外戰略投資者，分期、分批完善與打造長白山、松花湖（含北大壺）、凈月潭、蓮花山、查干湖、向海（含莫莫格）、安圖、琿春、集安等集休閑、餐飲、住宿、娛樂、購物、康體養生、信息、金融、醫療等服務為一體，交通便捷、環境優美、設施齊全、服務配套、休閑宜居和地方文化特色的國際知名、國內一流的旅遊度假區和旅遊綜合服務區、旅遊綜合服務體等，形成旅遊產業集聚區。２.促進旅遊與產業融合。積極推進旅遊與文化相融合，在重點旅遊城市和重點景區，設立長期演藝中心等娛樂場所，打造一批高品質、有特色的文藝演藝精品。推進旅遊與運動融合，開發滑雪、登山、徒步、穿越、自駕、漂流、狩獵、賽車等體育旅遊，打造體育賽事品牌。推進旅遊與優勢產業融合，打造一批與工業、農業相融合的旅遊項目。依託我省工業基礎，積極發展房車、滑雪器材等旅遊裝備製造業。３.推進旅遊與新業態融合。開發以長白山生態、溫泉滑雪、人蔘保健、朝鮮族民俗、邊境風情為特色的吉林高端旅遊產品，積極開展修學旅遊、科學考察、探險覓幽、鑒賞體驗旅遊線路。積極開展養生旅遊系列產品。開發自駕車、郵輪遊艇、拓展訓練、狩獵、高爾夫等新興旅遊產品。（七）強化宣傳，提升吉林旅遊形象。１.組織展會和參加好國內外旅展。充分利用東博會等各類國內外展會，搭建旅遊交易展示平台，全力推介吉林。積極組織省內旅遊部門和企業參加俄羅斯、韓國、日本、東南亞、港澳台、長三角、珠三角、京津唐等我省境內外重點目的地客源市場的促銷推廣活動，全面提升吉林旅遊影響力。２.創新推廣形式。全方位策劃、宣傳、推介吉林旅遊，打造一部體現吉林旅遊特色的宣傳片，一部高質量的廣告片，一部反映長白山文化歷史的電影、電視劇，一首引起廣泛共鳴的歌曲。加大媒體投放力度，全省集中力量統一營銷，做好央視旅遊整體形象宣傳。選擇重點客源市場的電視、機場、地鐵、車體、樓牌等載體和重點航線機上載體投放旅遊廣告。利用現代化網路宣傳技術，開展新形式、新業態的旅遊宣傳方式推介吉林。３.提升節慶質量。提升辦節理念，高端策劃，提高市場化運作水平，做大品牌節慶。繼續辦好長白山國際旅遊節、長春瓦薩國際滑雪節、吉林國際霧凇冰雪節和查干湖冰雪漁獵文化旅遊節等標誌性、代表性的節慶活動，擴大影響力。４.建立吉林省旅遊推廣專業機構和團隊。在北京、上海、廣東、韓國、日本、俄羅斯等地設立分支機構，進一步擴大吉林旅遊在境內外市場的影響力和市場空間。建立東北亞區域旅遊合作促進機制，全面推進我省與東北亞各國的旅遊交流合作。５.發展智慧旅遊。充分利用現代化信息技術，積極推動一批智慧旅遊城市、智慧旅遊景區、智慧旅遊企業快速成長。制定全省智慧旅遊開發規劃布局，啟動長吉一體化智慧旅遊系統工程，推進長白山、偽滿皇宮、凈月潭、北大壺等一批重點景區實現數字化管理，提高我省旅遊服務的信息化水平。　（八）改善環境，加快旅遊基礎設施建設。１.大力加強旅遊設施服務體系建設。完成旅遊城市和景區的賓館、餐飲、娛樂、購物、遊覽等基礎設施建設，提高整體接待能力。重點建設與完善以 「吉林省暨長春市旅遊服務綜合體」項目為引領的長春、吉林、延吉等旅遊城市及重點景區遊客諮詢中心和集散中心建設。實施公路旅遊標識標牌專項工程，公路沿線的Ａ級以上景區，設立規範化的旅遊景區交通指示牌。建設形式多樣、配套設施完備的自駕游宿營地。５年內在３Ａ級以上景區、重點旅遊區、旅遊城鎮以及高速公路服務區建設旅遊星級廁所。２.改善交通條件。把長春、延吉建設成國際航空港，建設通化、白城、松原機場，加快實施延吉機場遷建工程，把長白山機場建設成為國內重要的旅遊空港。重點培育長白山支線航空的快速發展和長三角、珠三角區域旅遊航線，適時組建我省模擬航空企業。開發長春至俄羅斯、日本、韓國航線。發展松花江、鴨綠江至長白山重點河段水上旅遊。加快至長白山高鐵建設和各旅遊景區間環型快速鐵路網建設。全面啟動通往國家４Ａ級以上景區所在縣（市、區）高速公路建設，加快建設靖宇至松江河、通化至梅河口等高速公路，爭取實現３Ａ級及以上重點景區通二級以上公路。四、扶持政策（一）加大財政支持力度。根據財力情況，逐步增加省級旅遊發展專項資金投入。相關部門在安排建設投資時，應向旅遊產業傾斜，各專項資金的使用應與旅遊產業結合起來，統籌考慮。通過使用省級旅遊發展專項資金，進一步建立與完善激勵機制。每年安排一定額度的專款貼息支持非財政投資的旅遊設施項目建設；對創建國家４Ａ級以上景區和優秀旅遊縣（市）予以１００萬元獎勵；對符合旅遊發展規劃、項目投資額在１０００萬元以上的旅遊景區（點）項目，按照項目實際完成固定資產投資額（不含土地投資）給予５‰的一次性貼息補助；對引進２億元以上投資並建成營運重大旅遊項目的市（州）政府，一次性補助１００萬元旅遊宣傳促銷費；對新評為全國５Ａ級旅遊景區的旅遊資源經營性單位、新評為中國白金５星級飯店、首次獲得全國 「雙百強」的旅行社，給予一次性獎勵１００萬元。對榮獲國家旅遊局、農業部聯合頒發的 「休閑農業與鄉村旅遊示範點」單位給予一定數額的一次性獎勵。各市（州）、縣（市）應根據旅遊產業發展需要，加大政府導向性投入。（二）實行更加優惠的稅費政策。鼓勵政府機關、企事業單位、社會團體的公務活動採取招標採購方式，委託旅行社安排，其合法票據可作為報銷憑證。全面清理涉及旅遊業的行政事業性收費，取消和禁止國家和省行政事業性收費、政府性基金目錄外的一切收費。對三星級以上（含三星級）旅遊飯店實行與一般工業企業同等用水價格（特業用水除外），用電實行比商業用電低０.１元／千瓦時的價格。（三）切實保證旅遊用地。各地在制定土地利用和城鄉建設總體規劃時應充分考慮旅遊產業發展需要，將旅遊用地納入土地利用總體規劃和年度計劃，並對旅遊重點項目優先供地。對符合土地利用總體規劃的保護自然生態環境的旅遊成片綠化用地，允許其非基本建設部分的土地，在不改變土地用途且歸屬者自願的前提下，由用地者向集體土地所有者租賃使用。支持農村集體經濟組織和承包人利用耕地以外的農用地，在不改變土地用途的前提下開發旅遊項目。對以租賃方式取得土地使用權的，經雙方平等協商，可以改變租賃方式。旅遊涉及的建設用地，依據旅遊總體規劃和城鄉建設規劃，經依法徵收的土地可採取招標、掛牌等方式供地。（四）加強金融扶持。以貫徹２０１２年中國人民銀行、國家發展改革委等七部門聯合下發的《關於金融支持旅遊業加快發展的若干意見》（銀髮〔２０１２〕３２號）為契機，拓寬旅遊企業的融資渠道，增加旅遊上市公司主體，支持發展旅遊消費信貸，加強和改進對旅遊業的信貸管理和服務，加大對小型微型旅遊企業和鄉村旅遊的信貸支持。支持金融部門對旅遊服務企業提供貸款，在信貸政策範圍內對旅遊項目優先貸款，對旅遊企業以不動產進行抵押貸款的，優先支持。經銀行評估認可，旅遊景區項目的特許權、營運權和收費權可作為申請貸款的質押擔保。鼓勵企業、銀行、外資等各類資本以信託、入股等方式設立旅遊業發展投資基金，支持符合條件的旅遊服務企業依法發行企業債券、短期融資券、中期票據，開展股權融資，探索發行資產證券化的金融產品。加強旅遊景區金融基礎設施建設，提高旅遊行業和旅遊景點金融服務便利性。（五）實施人才支持政策。旅遊就業支持政策。就業專項資金可用於旅遊從業人員的職業介紹和就業困難人員的社會保險補貼等。強化人才強旅，按照專業化、市場化、國際化的要求，引進高端旅遊人才，邀請來自省內、國內、國外不同領域的１００名專家學者擔任顧問，為吉林旅遊發展提供智力支持，提升吉林旅遊開發運營水平。人才獎勵政策。設立旅遊業人才特別貢獻獎，對促進我省旅遊業發展做出突出貢獻的單位和個人，定期評比，並給予獎勵。對旅遊企業聘任的高管人才、研發人才和高級創意人才，可由當地政府結合實際給予適當獎勵。對２年內完成旅遊業中高級管理人員和導遊人員分級分類培訓的旅遊企業，給予獎勵。（六）切實加強組織領導。各級政府要充分認識發展旅遊產業的戰略意義，統一思想，提高對旅遊產業的認識，切實把旅遊產業發展列入重要議事日程。省里成立旅遊產業發展指導委員會，省長任委員會主任，主管副省長任副主任，各有關部門、各市（州）政府、長白山管委會主要負責同志任成員，辦公室設在省旅遊局，協調解決旅遊產業發展重大問題。旅遊、發展改革部門要做好旅遊產業發展規劃的編製和實施工作，把支持旅遊產業發展特別是旅遊基礎設施和旅遊重點項目建設納入國民經濟和社會發展規劃；經貿、財政、稅務、交通運輸、住房城鄉建設、農業、林業、水利、國土資源、文化、環保等部門，要制定支持旅遊產業發展的配套政策措施；教育、人力資源社會保障等部門，要制定旅遊人才培養和引進計劃；公安、工商、物價、衛生、質監等部門，要加強旅遊運輸、價格、市場秩序、食品衛生、旅遊景區商品質量等方面的監督管理。加強旅遊質監機構建設，維護旅遊市場秩序。廣播電視等新聞媒體要加大對吉林旅遊公益廣告和整體形象的宣傳。由省政府督查室負責對本計劃執行情況進行督查，各級政府負責對所屬相關部門貫徹執行本計劃情況進行監督檢查。各市（州）政府、長白山管委會要根據本計劃制定具體實施辦法，省直各有關部門要抓緊研究出台配套政策，切實將旅遊產業壯大工作落到實處。
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