行政處罰一事不再罰原則----2

一事不再罰原則

　　一事不再罰原則是法理學上的概念,是指對違法行為人的同一個違法行為,不得以同一事實和同一依據,給予兩次以上的處罰。一事不再罰作為行政處罰的原則,目的在於防止重複處罰,體現過罰相當的法律原則,以保護行政相對人的合法權益。

　　當前我國貫徹一事不再罰原則還存在一定問題：一、《行政處罰法》對「一事不再罰」處罰主體的表述欠缺唯一的確定性。對幾個機關都有管轄權的違反行政管理法律;二、《行政處罰法》的「一事不再罰」原則對適用法規時的衝突沒有提供合適的衝突適用規則。相信隨著行政法治的發展與完善，這些問題都會得到解決

　　行政處罰是國家特定行政機關依法懲戒違反行政管理秩序的個人、組織的一種行政行為，屬行政制裁範疇。行政處罰作為一種法律制裁，是對違反行政管理法規的行政相對人的一種懲戒、教育手段。目的是使相對人今後不再重犯同一違法行為。

　　我國《行政處罰法》第24條規定「對當事人的同一違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰」。按此規定，一事不再罰可界定為：行政主體對當事人的同一個違法行為，不得給予兩次以上同類(罰款)的行政處罰。也就是說，行為人的一個行為無論是違反一規範，還是數個規範，受一個行政主體管轄，還是數個行政主體管轄，可以給予兩次以上的行政處罰，但如果是罰款，則罰款只能一次，另一次處罰可以是吊銷營業執照或其他許可證，也可以是責令停產停業，還可以是沒收等，只是不能再罰款。由此可以看出，行政處罰法規定一事不再罰的範圍是有限的，僅僅限制的是二次以上罰款的行政處罰，而不限制其他行政處罰種類的第二次或多次適用，在我國目前法律、法規規定的行政處罰種類繁多、職權交叉重疊的情況下，仍不足以解決多頭處罰、重複處罰的問題。可以說，這條規定反映了一事不再罰原則理論上的不成熟和迫切的現實需要之間的矛盾及其協調。但我們不能據此來否認一事不再罰原則的存在，這條規定正反映了一事不再罰原則的立法旨意和精神，只是由於理論上不成熟。

　　對一事不再罰原則的理解首先是對「一事」即「同一個違法行為」的理解和認識。所謂「違法行為」指當事人違反行政法規範的行為或者說違反行政管理秩序的行為，而非其他違法或違紀行為。「同一個違法行為」是指當事人實施了一個違反行政法規範的行為或者說一個違反行政管理秩序的行為，當事人在客觀上僅有一個獨立完整的違法事實。理解這一概念需要注意以下幾點：第一，同一個違法行為是指一個獨立的違法行為而非一類違法行為。第二，同一個違法行為在實施的主體上，是同一違法行為人。第三，同一個違法行為是指一個違法事實而非一次違法事件。第四，同一個違法行為，指的是該違法行為的全貌，如果違法行為人針對該行為向行政處罰主體作了重大欺瞞，且該欺瞞導致處罰主體對該違法行為的定性和施罰產生重大影響，則處罰主體在第一次處罰後可以根據新查明的事實情況對違法當事人追加處罰

　　《行政處罰法》第二十四條規定：「對當事人的同一違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰。」這樣的規定，使一事不再罰成為行政機關實施行政處罰和人民法院審查具體行政行為時所必須遵循的重要原則。筆者就一事不再罰原則以及適用的一些問題談點粗淺看法，以期拋磚引玉。 一、一事不再罰原則的涵義

　　什麼是一事不再罰，在理論界仁者見仁，智者見智，有多種觀點。筆者認為，《行政處罰法》第二十四條的規定，雖然不是完全意義上的一事不再罰，但對我們理解和界定一事不再罰提供了法律上的依據。根據這條規定和執法實踐，筆者認為，一事不再罰應有以下3個方面的涵義：①同一行政機關對行為人同一違法行為不得給予兩次及以上的處罰;②不同機關依據不同理由和法律規範對行為人同一違法行為不得給予兩次及以上同種類(如罰款)的行政處罰;③違法行為已受到刑罰後，除法律規定或特殊情況外，不得再給予行為人行政處罰。以上三個方面內容不能分割，互為前提，互為補充，缺一不可。

　　二、一事不再罰的界定及要求

　　(一)一事與不再罰內容的界定

　　1、「一事」的理解和界定。「一事」指行為人的一個違法行為或同一違法行為。準確地界定「一事」是正確適用一事不再罰原則的基礎和前提。要把握以下幾個方面：⑴在違法構成上界定。一事在構成要件上，只符合一個違法行為的特徵，如果符合兩個及以上違法行為的構成，則不屬一事。⑵對違法既遂、未遂的界定。違法既遂指行為人實施的行為已經具備某種違法行為構成的全部要件。如違法佔地建房，從準備材料到施工直至建成。對既遂行為，應將整個過程視為「一事」，不能再分預備，實施數個行政處罰;違法未遂指已著手實施違法行為，但由於行為人意志以外的原因，而沒有完成違法行為。如違法建房，已著手清理現場開始施工被發現制止。由於行為人已開始實施行為，構成違法，也應定「一事」處罰。⑶對連續違法行為的界定。連續違法行為指出於同一違法故意，連續實施數個獨立的、符合數個違法構成的同一性質的違法行為，觸犯同一法律規範規定的行為。如計程車司機連續違章載客。對連續行為以行政機關發現並處罰為界限來界定是否屬「一事」。行政機關發現違法行為連同以前數次連續行為，界定在「一事」範圍內。如行為人受處罰後再實施連續違法行為，則按上述原則界定為新的「一事」。⑷對繼續行為的界定。繼續行為指某種違法行為從開始到終止前，在時間上一直處於繼續狀態。如某飯店一年內一直無照經營。對繼續行為，不分時間長短，都界定為「一事」;⑸對牽連行為的界定。牽連行為指出於一個違法目的，而違法方式或結果又牽連地構成其他違法，對牽連行為也宜界定為「一事」作出處罰。

　　2、「不再罰」的界定。不再罰指對行為人的同一違法行為進行處罰後，不得給予第二次及以上的處罰。界定不再罰，應把握以下幾點：⑴對行為人同一違法行為進行處罰後，沒有法律規定，不得再對行為人作出第二次及以上的處罰;⑵對行為人同一違法行為處罰時，如沒有法律規定和特殊情況，應在法律相應規定的諸處罰種類中選擇一種處罰形式進行處罰，不得給兩種以上的處罰;⑶不再罰指不得給予行為人兩次以上的罰款，不包括在一次處罰中給予行為人兩種以上的處罰 。

　　(二)一事不再罰原則的要求

　　基於以上論述，正確適用一事不再罰原則應遵循以下要求：

　　1、同一行政機關的不再罰。即同一行政機關對行為人同一違法行為處罰時的要求。⑴不得依據同一理由和法律依據給予當事人兩次及以上同種類的處罰。如給行為人兩次罰款。⑵不得依據同一理由和法律依據給予行為人兩次以上不同種類的處罰。如給予罰款後，又決定吊銷執照。如需並處的，應在一次處罰中作出決定，不得兩次決定。⑶不得依據同一理由不同依據或不同理由同一依據給予行為人兩次以上的處罰。⑷對行為人同一性質的連續行為，應定一事處罰，不得作出數個處罰。同一機關的不再罰應為絕對不再罰。

　　2、不同行政機關的不再罰。即同一違法行為同時觸犯多個法律規範，各有權處罰機關進行處罰時的要求。⑴違法行為已經受到一次處罰後，其他機關不得依據同一事實、理由和法律依據再給予行為人行為罰以外的行政處罰。如《勞動法》第九十四條規定「用人單位非法招用未滿十六周歲的未成年人的，由勞動行政部門責令改正，處以罰款;情節嚴重的，由工商部門吊銷營業執照。」按照上述規定，在勞動部門對違法單位責令改正或罰款後，由執照專屬管轄的工商部門依據同一事實、理由和法律依據再吊銷其營業執照則不屬再罰，但工商部門不得再作出責令改正或罰款的處罰。⑵違法行為受到處罰後，其他機關根據不同法律依據對行為人處罰時，不得給予除行為罰以外的同種類處罰。《行政處罰法》規定，對當事人的同一違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰。筆者認為，除不得重複罰款外，對其他處罰種類除行為罰外也不得重複適用。如行為人已受到沒收違法所得或非法財物處罰，其他機關就不得再科以該處罰。因為從兩機關各自處罰看，並不違反法律規定，但綜合分析，行為人的違法所得和非法財物是固定的、有限額的，一機關已處以沒收，另一機關再處沒收，行為人再次上繳的錢物已不再是違法所得或非法財物，等於給行為人課以了新的義務，違反了過罰相當原則。再如行為人受到停產停業的處罰，其他機關再處以停產停業的處罰再則失去實際意義。但屬於行為罰則可重複適用，如某飯店違法經營又不符合衛生條件，工商部門和食品衛生部門同時吊銷其營業執照和衛生許可證，則不屬重複處罰。

　　3、違法行為構成犯罪，行為人已經受到刑罰後，沒有法律的特別規定，行政機關不得再給予行政處罰。

　　三、不屬一事再罰的情況

　　正確地適用一事不再罰原則，要研究哪些情況不能再罰，同時也要明確哪些情況允許再罰。根據法律規定和執法實踐，不列情況不屬一事再罰：

　　1、行為人數個違法行為應分別處罰。行為人實施了不同性質的兩個以上的違法行為，可按前述原則分別處罰，這是原則。

　　2、行為人同一違法行為觸犯兩個以上的法律規範，各有權處罰機關可同時給予行為罰或其他不同種類的處罰。如一機關給予行為人罰款後，另一機關依據不同法律規定給予罰款以外的其他處罰。

　　3、行為人同一違法行為同時觸犯一個法律規範的兩個法條，行政機關可一次作出兩個處罰。如《治安管理處罰條例》第十三條規定：「一人有兩種以上違反治安管理行為的，分別裁決，合併執行。」雖然分別裁決，但屬於一次處罰。

　　4、對共同違法人，可以同時處罰。《治安管理處罰條例》第十四條規定：「二人以上共同違反治安管理的，根據情節輕重，分別處罰。」屬一次作出兩個或兩個受罰個體處罰。

　　5、行為人受處罰後，又實施同性質違法行為，可再次處罰。主要指連續違法行為，處罰原則是追溯以前數次行為從一處罰，如處罰後行為人又實施連續行為，按上述原則再給予處罰。

　　6、並處。指法律規定對行為人同一違法行為同時適用兩種及以上的行政處罰形式。行政處罰中，在法律沒有並處規定和特殊情況時，原則上只能對行為人適用一種處罰形式，法律明確規定並處時，可同時適用兩種及以上的處罰形式。如《治安管理處罰條例》規定，對有賭博行為的，處十五日以下拘留，可以兼處或並處三千元以下罰款。

　　7、兩罰。指法人或組織實施違法行為時，既處罰直接行為人或主管人員，也要處罰法人或組織。

　　8、執行罰。指行為人不履行行政處罰規定的義務時，對其課以財產上新的給付義務，以促使其履行。如《行政處罰法》第五十一條第(一)項規定：「到期不繳納罰款的，每日按罰款數額的百分之三加處罰款」。

　　9、易科，也稱換罰。指行為人不履行行政處罰規定的義務時，對其轉處其他形式的處罰。如《外國人入境出境管理法實施細則》第四十八條第二款規定：「外國人無力繳納罰款的，可以改處拘留。」

　　10、受申誡罰後，行為人拒不改正違法行為，可再處較重的處罰。警告、通報批評等申誡罰是對行為人精神上、名譽 的懲戒，不涉及財產上利益，如行為人拒不改正違法行為，可再給予其他較重的處罰。

　　11、責令改正違法行為，行為人拒不改正的，可再適用其他較重的處罰。如《公司登記管理條件》第七十條規定：「未將營業執照置於住所或者營業場所醒目位置的，由公司登記機關責令改正，拒不改正的，處以一千元以上，五千元以下的罰款。」

　　12、並處兩種處罰，以全部消除違法狀態。有的法律規範並未明確規定並處，但在給予行為人一次處罰不足以全部消除違法狀態時，可以同時給予兩種處罰。如《食品衛生法》有關吊銷衛生許可證、沒收違法所得的規定，如果不論是單獨使用吊銷或沒收違法所得，都不能全部消除違法狀態，可以同時使用，屬一次處罰。

　　13、並處兩種處罰，以全部消除違法的危險狀態。法律規範雖未明確規定並處，但給予行為人一種處罰不足以消除違法的社會危害性時，可以同時給予兩種及以上的處罰。如《食品衛生法》有關沒收違法所得，處以罰款，強制銷毀食品的並用，不應視為再罰。

　　14、對違法行為進行行政處罰的，又裁決由行為人承擔民事責任。如《治安管理處罰條例》第八條規定：「違反治安管理造成的損失或者傷害，由違反治安管理的人賠償損失或者負擔醫療費用。」公安機關可以同時責令行為人承擔行政、民事兩種法律責任。

　　15、行為人受到刑事處罰後，在刑罰功能不夠，不足以全部糾正違法行為時，由行政機關再給予行政處罰。如交通肇事犯罪分子被追究刑事責任，交警部門根據交通管理法律規範吊銷其駕駛執照。

　　16、其他可以再罰的情況。指依據法律規定而本文沒有討論到的可以再罰的情況。