讀書會︱土地改革的三地樣本

06-16

「普天之下，莫非王土；率土之濱，莫非王臣。」土地的所有權制度是經濟制度乃至政治鬥爭的核心。土地在農耕經濟時代是最為主要的生產資料，圍繞這個稀缺的、不可替代資源所演進的人類社會的變遷，覆蓋了當前我們所能了解的全部歷史。

新一輪的中國土地制度改革是目前經濟體制改革的一個核心議題，而對近代以來中國大陸、台灣、日本土地改革的比較分析，將為我們當下土地改革政策的制定與發展打開一扇瞭望的窗口。

6月7日上午，在大河文化公司會議室，第29期大河讀書會由李康杏老師作了題為《中國大陸、台灣、日本土改比較分析》的精彩分享。

主講/李康杏

一、中國大陸

中國大陸的土地改革經歷了六個歷程。

首先是從1927年開始，共產黨在執政區所進行的土地所有制改革嘗試，即打土豪分田地階段。這一階段直到1937年。政府通過強制性手段剝奪地主和富農的土地，將它們無償分配給農民，將地主土地私有制改變為農民土地私有制。這一輪土地制度改革調動了當時期農民革命的積極性，保護了紅色政權的存在。

第二個階段是土地改革階段。

時間在1948-1951年間。從1948年劉少奇主持制訂實施《中國土地法大綱》開始。主要內容是沒收地主富農的土地交給農民。上述兩次土改基本思路一致，中間是抗日戰爭，改為推行減租減息，未觸動土地所有制。

第三個階段是從土地私有制過渡到集體所有制階段。

時間是1951-1956年間。目的是為了消滅土地私有制，過渡到集體所有制。土改後短短兩三年，生產就得到了大發展，經濟景況也得到大改善，其中貧農升為中農的達到86%，達到富農的也佔到了2%。當時互助合作的方式使得農耕效率得到提高，糧食實現了增產，農村的基層政權也愈加鞏固。

第四個階段是土地集體所有制階段。

時間為1956-1980年間。為了確立公有制的經濟基礎，建成了：

①人民公社制（1958-1963，「一大二公」）

②「三級所有、隊為基礎」，（1964-1980，以公社、大隊、生產隊三級集體所有，以生產隊為核算單位）。這個時期的土地改革實行平均主義，大家一起吃大鍋飯，客觀上導致了農業效率下降，甚至引發了全國性饑荒。

第五階段是家庭聯產承包制階段。

時間為1980-2000年間。這種土地政策打破了大集體的局面，提高了生產效率，將土地所有權歸給集體，土地經營權歸給了農戶。這個時期的農民積極性空前提高，糧食實現了增產，甚至出現了剩餘勞動力的流動。

第六階段是家庭承包和土地流轉並行的階段。

時間為2000年至今。這種土地制度打破了小農經濟的局限，在經濟社會全面發展的情況下，讓農業發展適度的規模經營，成為了建設現代農業的必由出路。這次土地改革推動了土地流轉，鼓勵集約化經營，支持建立農業專業合作社，發展（農場）莊園經濟和農業企業。其提高農業產業化的程度，有利於推廣農業的機械化發展，未來前景難以估量。

二、日本

日本是一個島國，資源非常匱乏，而土地作為一種人類生存眾多要素存在的集合體，是一種唯一性的生產資料，在國土狹小的日本其對國計民生的決定性作用甚至超過了中國。所以日本實施了具有嚴格政府監管形式的土地改革制度。

日本土改的第一個階段為為管制租佃關係時期。

時間為1939-1944年間。為了維護農村穩定，保障糧食生產，確保戰時供給，日本政府需要一個穩定的佃耕關係，於是，政府對於佃耕合同的訂立變更、終止進行了管控，佃耕合同須經過政府的批准方可生效，保護了佃農的利益。第二個手段為明確租金：水田25%，旱地15%。對地主的超額地租予以沒收並處罰。佃農有權申請地租減免。第三個是土地轉讓、租賃及轉讓，永久佃耕權的設立等須經政府審批，保障了佃耕農的權益，強化了佃耕農的地位，限制了地主的盤剝和對土地兼并掠奪，穩定了「三農」。

第二個階段為戰后土改。時間為1945-1966年間。在美軍駐軍時期，日本實行了擴大和壯大自耕農的政策，徵收離鄉地主的全部土地和在鄉地主的超面積土地，徵收未開墾的土地，分配給佃農。同時繼續推行地租、佃耕期限、土地用途等管制。經此此番改革後，日本的自耕農在整個農民的比例中上升到90%，基本實現了「耕者有其田」的目標，戰後農業生產迅速得到了恢復。

第三階段為鼓勵土地流轉階段。

時間大約為1966-1980年間。為了順應工業化、城鎮化需要，解放農村勞動力，提升農業產業化程度，增強國際競爭力，日本政府成立官助民辦的公益組織（如農協、農信託、農業合作社等）鼓勵農民加入，走合作化、市場化、產業化道路。公益組織收購離鄉、棄耕、無力耕作的農戶土地，再轉賣、轉租給農戶。鼓勵設立農業法人（農業企業），推動土地流轉、集約經營。繼續推行土地用途管制，轉為非農用的土地，須嚴格審批。這使得農業企業和農業合作社發展壯大，農業產業化大大提高。不利的是，由於農地嚴格管制，土地變性困難，造成城鎮化地價畸高。通過加入合作社，分散農戶組織化程度高，但妨礙了土地兼并集中，日本大農場稀少，農場經濟不發達，日本的農業在國際上競爭力弱。

綜合而言，日本土地制度大穩定，小調整，三農平穩發展。改革非常注重實際，手段溫和，始終保護佃耕農權益（弱者），嚴格限制地主的權益，促進農業的產業化發展。

三、台灣

台灣在大陸進行土地改革的同時期也進行了土地改革。當時國民黨政權退守台灣帶來了150萬人口和20萬的軍隊，給當地的原住民所佔有的資源形成了某種意義上的衝擊，土地改革政策的出台就發生在這樣的基礎下。

除此以外，李康杏認為，台灣的土地改革政策從某個意義上講是源於對「三民主義」理想的追求，在孫中山的執政理想中「耕者有其田」是重要的內容。同時國民黨政權在大陸的慘敗，農民是瓦解其大廈的主力軍。還有一個非常的現實因素，即台灣發生「二二八」事變以後，國民黨政權需要通過土地改革爭取民心。

台灣的第一次土地改革是三七五減租階段。時間發生在1949-1953年間。台灣當局首先實行田土歸籍，確認土地產權、面積、歸屬。與此同時，核定產量基數。為了適應改革的需要，提高佃戶的租期到至少6年。在地租的交租比例上明確地租為37.5%。這次改革一是摸清土改家底，二是對土改的動向進行「火力偵察」，為日後全面的土改奠定了基礎。

第二階段是公地放領階段。政府拿出國有土地，無償分配給無地的農民，起到一個率民以范的作用。公地來源於日本佔領時期留下來的公有土地、公營事業經營的土地和公事機關所有的土地。

第三階段是私田分配階段。台灣當局開始收購地主土地，以第一期改革調查的數據為基礎，按標準農地產量的2.5倍作價，總價款的30%，以四大國有公司的股票支付（水泥、造紙、工礦、農村）。總價款另外的70%，發給穀物券，分10年發放，同時向地主支付4%的年息。另一方面，政府將土地分售給佃農，地價仍為標準產量的2.5倍，農民以向政府繳納穀物沖抵，分十年繳清，即獲得土地所有權。台灣的土地改革具有非常大的借鑒意義，聯合國糧農組織甚至對台灣的土地改革進行了全面細緻的考察，是世界歷史上土地改革的典範，世界各國紛紛借鑒台灣經驗，但效果不一而足。

總的來說，台灣私田分配方案具有以下優點：

1、未增加政府負擔。台灣政府對地主土地的購買僅轉讓了四大公司股權，未支付現金。對農民繳納的穀物，除70%償還給地主外，另有30%還可以出售盈利。

2、未增加農民負擔。農民以繳納穀物方式支付的地價，且分十年繳清，實際上相當於過去向地主繳納地租的水平。未對農民增加額外負擔，卻使他們獲得了土地所有權。

3、地主增長了財富。在土地改革中，地主獲得10年期的穀物券，生活保障無虞。另有四大國有公司30%的優質股票，地主因此變身工商巨頭，坐享股息紅利。

4、經濟秩序穩定。農民所獲得的大都是原來租佃的土地，生產秩序絲毫未受影響。政府未支付現金，既避免了財政壓力，尤其是防止了通貨膨脹。在轉讓「四大公司」股票的同時，還順利推進了國企的民營化。

5、土地改革和平過渡，社會實現了安定。

可以說，台灣的土地改革實現了「耕者有其田」的執政追求，提高了農業效率，為工業發展及城市化提供了物質保障。台灣土地改革方案三方皆贏，皆大歡喜，也是中國歷史上最成功的土地改革，打破了中國傳統兩千多年的地主土地所有制，真正實現了「耕者有其田」世代夢想，構成了台灣經濟起飛的基礎。土改以後至70年代的二十年間，台灣農業GDP年增長5.2%,為世界農業為數不多的一道亮麗風景，台灣的農產品產量居東南亞之首，具有世界性的競爭力。

【會後討論交流】

劉萌芽：土地私有制還是公有制沒有好與差，歷史的選擇就是最好的結果。日本政府保護弱者利益，從這一點來說，當時日本的政策具有一定理性，但短期的理性如果沒有真正的愛心，結果難料。具體而言，台灣的土改政策體現了對人民的尊重，所以比較成功。

伍祥樂：李康杏老師的主題演講有高度、有深度。土改成功與否的評價標準，首先要看是否有利於提高生產效率，讓農業生產力持續發展；第二，看有無積累社會及個人財富，實現社會的可持續發展；第三，看是否保護了農業生態，好的土地改革要實現農業生產的可持續發展；第四，看是否有利於國家、社會的長治久安。一項政策成功與否的精神實質取決於政府對人民的態度，和對為人民服務思想的真實性。解放之初的政策非常好，十八大以後政府出台了一系列對於農業發展的利好政策，農民將獲得長期的利好，相信中國未來的土地政策會越來越好。同時也勉勵讀書會會員敢於探索，敢於學習，敢於說話。