國家治理體系與治理能力現代化的四個核心內容 ? 政治 ? 專家專欄 ? 文庫 ? 宣講家

十八屆三中全會通過的《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》指出，中國全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。為什麼在這個歷史階段對國家治理體系治理能力提出了這樣的要求？如何推動國家治理體系和治理能力現代化？接下來我們將面臨什麼樣的挑戰？

國內外環境要求提升國家治理能力

堅持發展仍然是解決我國所有問題的關鍵，經濟體制改革仍是全面深化改革的重點。不過，一些學者仍感到意外，為什麼在這個時候提出中國全面深化改革的總體目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力的現代化？

這要從中國改革開放的歷史說起。1978年中國開始改革開放，期間經歷了一些重大轉型。首先是經濟體制轉型，我們從計劃經濟向市場經濟轉變，經濟開始高速增長，雖然經濟增長率有一些波動，但總體上前些年經濟增長每年平均起來是10%。另外就是產業結構，從農業製造業到製造業，再到服務業，製造業佔比基本在50%以下，中國現在是製造業大國，製造業在中國經濟中有著不可替代的作用。再從就業結構看，改革開放之初70%的勞動力就業是在農業，現在已經只有30%多一點，製造業和服務業領域的就業在逐漸上升，這是非常值得關注的。從社會形態來看，中國正從相對比較封閉的鄉村社會向一個更加開放的城鎮化社會轉移。從治理體系看，改革開放之初是高度集中，現在是更加註重效率和參與的轉型，政府部門所做的工作包括在基層民主和社會治理等方面也都有了重大推進。

關於成功的因素，有很多人做過各種各樣的總結，有人提出了中國模式、中國道路等等。我們總結歸納起來可以有幾點，首先是解放思想，擺脫了意識形態的束縛，按照中國的實際制定政策、推進政策。其次是中國保持了穩定，體制改革與經濟改革保持協調。我們學院（即清華大學公共管理學院，編者注）從2007年、2008年開始招收了一批非洲的政府官員讀國際公共管理的碩士，很多非洲的同學們談到，非洲發展最大的問題不在於經濟政策，不在於其他的公眾治理的問題，而關鍵在於它的政治不穩定。相對來說，中國保持了穩定，這樣使得我們的改革能夠穩妥進行，同時中國還提高了政府效率，確保了有效治理。這與中國改革的方式是分不開的，即勇於實踐，堅持漸進式改革開放，我們之前是摸著石頭過河，是逐漸試錯的過程。

中國下一步改革與發展面臨著一系列問題，經濟社會發展模式亟待轉型，資源環境約束日益顯現，比如霧霾，已經成為生活中揮之不去的陰影。社會多元、貧富差距加大、信任缺失也是比較普遍的。經濟高速增長的同時治理水平提升緩慢，這是值得研究思考的問題。從上世紀90年代到2012年，從政府的效能、法律監管、腐敗控制等方面看，應該說這些和我們經濟高速發展是不相適應的。

怎麼辦？在十八大前後大家有各種各樣的爭論，有人認為我們經濟改革沒有完全到位，行政權力廣泛尋租，解決辦法是建立法制的市場經濟。也有人認為，強勢政府和有強大控制力的國有經濟是中國經濟成功的原因，未來發展應繼續堅持半統制、半市場的模式。

2012年10月在天津舉辦的中國管理學年會上，當時很多學者表示，中國從1979年以來實現了以經濟體制改革為中心的重大轉型，取得了中國經濟社會發展的巨大成功，下一步改革應該啟動以公共管理現代化為基礎的國家制度建設的重大轉型，真正為中國長治久安與和諧發展奠定基礎。當時提了三方面的改革。2013年十八屆三中全會提出了完善中國特色社會主義，推進國家治理體系、治理能力現代化作為深化改革的總目標，我覺得恰恰是回應了中國公共管理學界對這個問題的認識和我們的呼喚。

此外，從國際環境來講，中國也需要在推進國家治理體系、提升國家治理能力方面做更多的努力。在目前的全球化環境下，世界上任何一個角落發生的事情都可能對我們的生活產生重大影響。

國家治理體系與治理能力現代化的核心內容

我們正在做國家治理體系與治理能力現代化框架的相關研究。其實，十八屆三中全會提出這方面的概念和重大命題後，很多學者也做過很多研究，從國家視角、社會視角，以及從關注政治能力提升與行政能力提升等幾個緯度進行了歸納，提出了很多想法。

我們感覺，在深化改革作為總目標的情況下，國家治理體系與治理能力現代化有四個核心的內容。第一個核心內容是基本政治制度，就是我們國家治理權力產生的方式和運營，這塊叫完善中國特色社會主義，這個內容與其他部分是不可分割的。第二個重大的內容是價值體系，這個價值體系就是在基本制度下的執政理念，任何一個系統都會具備一定主導性，對我們政治行為規範確定方向。美國在上世紀三、四十年代有過政治行政的討論，其中討論過政治行政要價值中立。有些學者談到，實際上價值中立是不可能的，你執政的行為、執政具體操作等等背後其實都隱含著很多的價值理念，今天談到的公平正義、公眾參與、公開透明、正當程序，這些在20年前、30年前大家不會想到，而這恰恰說明我們的價值觀念、價值理念在發生變化。第三個是治理體系，國家治理結構的功能定位與組織體系相互關聯，運行機制涉及很多不同類型機構的功能定位，現在總體來講是按照同樣的模式組織的，但是實際上行政型的機構與監管型的機構乃至服務型機構，它們的運行邏輯是不同的，也涉及不同層級機構之間的聯繫，地方政府和中央政府的協調機制等等。最後就是治理能力，即國家擁有的智力資源、配製方式和有效使用的能力，這裡包括人力資源、財力信息等等，包括中央與地方的匹配，包括緊急狀態下能不能夠動員這些能力應對突發事件等。

歸納一下，我們覺得國家治理體系與治理能力現代化有四個基本要素：基本的政治制度、公共價值、治理體系和治理能力，它們之間有著密切聯繫，但又各自相對獨立。基本的政治制度和各個國家的傳統、歷史和人的意願是密切相關的，不同的國家有不同的選擇，國家治理體系、治理能力是實現國家意志核心要素。在這方面，各個國家之間有一定的可比性，所以有一些學者也在說，到底有哪些指標可以把它提煉出來，對各個國家治理能力進行比較。我們認為，如果從公共管理的角度來看，我們現階段最核心的問題是在保持政治制度漸進的改革前提下釐清公共價值，儘快實現治理體系治理能力的現代化。

漸進調試 泥濘中前行

推進中國國家治理體系與治理能力現代化的若干挑戰，我用了一個泥濘前行的比喻，對這個問題做一點解釋。

研究公共管理的人都知道，著名學者林德布洛姆在1959年發表了一篇文章，堪稱公共管理學界的經典之作。針對美國公共政策和公共管理的現實，他提出，改革是一項複雜的社會問題，實際涉及的是如何選擇最佳戰略問題，所謂理性的全盤整體優化的方式其實是很難執行的，全盤分析對改革家的理性和科學知識要求太高，另外社會也是在不斷變化的，社會生活有不確定性，很難掌握得十全十美，而且將來要有政策的不斷改進調試。所以他認為，這種改革不是一個很理性的全面規劃的科學，而是一個很紛繁複雜的也可以說是泥濘前行的過程。

他認為，這種改革往往不是一個理性的目標導向，而是解決問題導向。在這個過程中，不是目標和理論導向解決問題，而是漸進的試錯，不斷地嘗試、學習。

其中有兩層含義。第一層是漸進的調試，改革過程不是把每個過程執行，需要反覆試錯才會成功。如果說，中國過去的經濟體制改革是通過這樣的方式取得成功的，今後公共治理體系的現代化可能我們這個經驗還不能拋棄，還必須得堅持。

第二層含義是引申，從某種意義上來講是一種指引。這個也是說，中國國家治理體系治理能力現代化面臨的挑戰是非常艱難的，有各種各樣的利益集團關係在糾纏，不能把它想像成是一帆風順的過程。正是這樣，用泥濘前行來說明我們是這樣一個過程，需要我們要有這樣的思想準備，去推動這個國家治理體系與治理能力現代化的成功。

大家也知道，我們這一輪改革特彆強調的是頂層設計以及系統推進，這個其實是針對我們國家過去這幾年改革的碎片化、隨機的情況比較多而提出來的，這是非常有必要的。但是我覺得，我們要認識到改革的本質，頂層設計、系統推進必須與漸進調試、泥濘前行結合。如果我們講中國經濟體制改革是摸著石頭過河，也許我們國家治理體系治理能力現代化的過程就是泥濘前行。

邁向現代化過程中將面臨諸多挑戰

下面針對國家治理體系現代化建設過程中面臨的諸多難題舉幾個例子。首先一個就是如何正確診斷問題的根源。

中國面臨的挑戰與全世界執政者面臨的挑戰有相同的地方，也有不同的地方。相同的地方就是我們傳統講的市場失靈、政府失靈、社會失靈等這些問題都存在，但如果把這個問題拿過來，你就會發現這幾個筐子裝不了中國的問題。中國的問題除了市場失靈之外，還有一類就是市場不健全。我們這個市場是轉軌市場，有些產權還不夠明晰，我們是行政壟斷，有些機構還不存在，我們市場不是比較成熟的市場。於是，當這些問題交織在一起時，我們往往對問題的根源一開始就診斷錯誤了，有些是市場不健全的問題，我們把它歸罪於市場失靈，本來我們應該更好推進市場作用的發揮，政府的手伸進來。所以我們看前些年的改革也有一些教訓，中間出了不少問題，把這兩類問題混淆是原因之一。後面還有很多問題，如果我們找不到問題根源，所開藥方往往就是錯誤的。所以怎麼樣能夠把問題根源和解決方案合理匹配，這是公共管理學者應該在這方面做出貢獻的。

如何確定改革所要實現的目標模式？很多學者在研究和討論問題時特別提到，政府、社會與市場在公共事務中應當如何有機配合，一起實現良性互動。不過，真正在具體操作時，往往並沒有像大家所想的那麼簡單。

最近一個學生做了關於北京市幼兒入園難的案例，這是典型的三者之間到底該怎麼發揮作用的案例。有一位諾貝爾經濟學獎獲得者在前幾年發表的一篇論文中談到，一個社會一個國家的教育投資，在學前教育社會投資的收益最高，學前教育的投入作為理性社會來講應該是大的投資，但北京市的情況讓我大吃一驚。北京僅2008年到2012年就有46萬新出生的兒童，但幼兒園現在只有1245所，其中教育部門的只有不到30%，集體不到20%，民辦1/3多一點，其他還有一些，所以現在北京兒童入園難非常典型。這裡就有一個典型問題，什麼事情該政府做？什麼事情該市場做？什麼事情該社會做？所以如何確定和諧共治的模式，這是我們面臨的挑戰。

如何平衡在不同公共職能中的角色定位？在放鬆經濟性規制和加強社會性規制並行中，政府怎麼相機抉擇？新一屆政府在簡政放權、激發社會活力方面做了很多工作，但是我們社會性規制面臨重大挑戰。儘管政府這些年的監管質量有所提高，不過，調研後我們也發現，中國目前監管的質量水平難以令公眾滿意，真正滿意有效預計只有6%多一點，絕大多數屬於不滿意，而且對社會性監管體系，尤其像食品藥品監督、企業排污安全生產等方面，大家是非常不滿意的。

在理性制度與現實運行的巨大差距下，若要實現國家治理能力和治理體系有效運作，基本前提是政府運作資源和有效職能的匹配。不過從目前情況看，這方面的差距也是很大的。首先就是人力資源，現在全社會整體的印象是公務員人數太多了，但從公務員人數占整個勞動人口比重看，中國顯然是不算高的。最近幾年政府公共職能增加得非常快，在這種情況下簡單地說中國公務員太多了，需要削減政府人員，其實這違反了最基本的行政原理。很多中央政府部門都知道，幾乎沒有哪個中央部門不去借人的，有時候借的人超過了原來的編製，這樣的運行不是科學的運行。

此外，在財力配製方面，與政府職能的定位也不相匹配。與此同時，不同地區財力資源配置也存在差距。有關公務員薪酬問題是大家討論比較多的，公務員薪酬整體偏低。我們在調研中也確實了解了一下，讓公務員與同等專業技術水平的員工和科研人員相比，有近2/3的人認為是低於企業員工的，70%的人認為是低於科研機構或者是高校的。

如何應對各種風險不確定事件？目前我們面臨各種問題，比如鄰避現象。這幾年中國式的鄰避不斷興起，這裡面涉及一系列的問題，剛才特別談到PX公眾認知的問題，實際上專家和公眾對PX風險感知有巨大差距，風險溝通也是巨大的問題。而且對比分析在歷次PX事件後發現，其實很多問題從公共治理的角度來講都值得我們反思。

最後特別要提到的是，我們的工業選址決策模式亟待改變。最核心的是我們絕大部分選址決策一開始都是政府和企業主導的封閉式的，怎麼樣能夠有效和公眾進行溝通？這是一個關鍵，往往到了最後，報告已經出來了，只能進行一些可行性環評或者穩定風險評估，但這個過程已經太遲了，所以這個決策模式的改變我們也需要考慮。

總之，我們認為，中國的改革相互關聯相互影響的複雜程度，決定了中國國家治理體系治理能力的現代化之路是泥濘前行的過程，需要把頂層設計與漸進調試有機結合。行政學在中國發展已近百年，現在對公共管理學者來說是最好的時代，國家治理體系和治理能力的現代化已向研究者們提出了要求，我們要勇於承擔這樣的歷史責任。