改革無需大動干戈

　　　　【主持人】：對於剛剛過去的2012年，對於執政黨來說完成一項重要任務，把思想重新轉到「改革」兩個字上來，包括習近平當選之後第一件事情，訪問第一個地點是深圳這樣一個充滿了改革符號的地方，再次明確無誤向外界傳遞出改革這樣一個信號。但是中國進入深水區的改革到底在哪裡？　　未來將會走向哪裡？我想大家看得並不是特別清楚，今天專門請到了北京天則經濟研究所所長盛洪所長為我們帶來「改革無需大動干戈」。掌聲有請盛老師。　　【盛洪】：謝謝主持人，我還有一個身份是山東大學經濟研究院教授，我非常感謝主辦方邀請我參加這個會，非常讚賞這個論壇的主題「迭代與平衡」。「迭代」會引起人的聯想，可以是政治領導人的迭代，還有一種更重要的迭代是制度的迭代。我想政治領導人是非常重要的，但是沒有制度重要。有時候政治領導人的迭代可能不會產生制度迭代，這種迭代就沒有什麼太大的價值。重要的是制度的迭代，就是我們中國社會走向新的制度結構，就是憲政政治。　　迭代會出現波瀾，波瀾的前景有兩個，一個叫正反饋，就是在波瀾不斷變大的過程中，最後導致發展的斷裂和社會的崩潰；還有負反饋，就是越向收斂和平衡，就是非常有效的制度結構。在這樣一種憲政框架下，大家的意願都能得到表達，並形成公正的規則和真正和諧的社會。所以我覺得「迭代和平衡」是非常好的題目，和我講的主題非常相關。　　若要達到這個結果，最重要的就是改革路徑的選擇，這個路徑就是無須大動干戈的改革。新年伊始我們碰到一個非常著名的事件，就是公安部頒布了一個「123號令」，其中有一個叫做「闖黃罰分」的「規定」，我想這對很多人來講都是非常不愉快的事情，我不知道有多少人因為避免闖黃而被追了尾，或者追了別人的尾，但對我來講是一件「好事」，因為這樣一個例子確實為我今天講這個道理提供一個絕佳的案例。　　首先我們要看「闖黃罰分」錯在哪兒。第一，違反了牛頓第一定律：慣性定律。第二，違反了邏輯學。如果把黃燈等同於紅燈，可以推出一個結論，黃燈和紅燈至少有一個是多餘的。這樣一個所謂公安部的「令」，連最基本的邏輯學都沒有學好。但是這兩個錯誤不是最嚴重的錯誤，最嚴重的錯誤叫做「僭越立法權」。中國有《道路交通安全法》，其中有關於紅黃綠燈的定義，大家都知道紅燈表示禁止通行，綠燈表示可以通行，黃燈表示警示。「警示」告訴你「紅燈即將開啟」，只有紅燈開啟才禁止通行。很簡單，警示本身並不禁止通行，這是毫無疑問的邏輯。法律規定是非常清楚的。從這個意義上講，公安部的所謂123號令，就在做一件事情，叫做「修改法律」，也就是在立法。但是它沒有立法權，這是最根本的。《道路交通安全法》和「公安部123號令」誰高誰低，一眼便知。結論是，公安部闖了自己許可權的紅燈。　　對交通系統紅綠燈是非常直觀的，而行政機構闖紅燈的行為一般來講不太那麼直觀。但是我想這是公安部闖了自己許可權的紅燈。現在的問題是，一輛車闖了紅燈罰款罰分，公安部闖了紅燈怎麼辦？我先把這個問題放在這裡。　　下面講中國改革所面對的最重要兩個問題，一個是國有企業問題，一個是土地問題。國有企業的問題是什麼呢？是不公正，無效率，造成滯脹。　　首先看不公正。天則所去年做了一項研究，我們給出一些結論，大家看這一張圖，這是根據國家統計年鑒上的數據，畫了國有企業工業增加值的餅。大家注意看右邊藍色一塊是名義利潤。　　但是我們做了一番還原以後發現藍色塊不見了。因為這一塊東西實際上是，因為佔有國有土地不繳納地租，獲得了非常低的利率的貸款，少交了資源租金，以及政府補貼得來的。這麼一算國有企業其實沒有利潤，還虧了一塊，就是上面這一塊。　　總體來講這樣的產權結構下本來根本沒有利潤，但是由於它佔有了大量的國有資源，而且不去交納應交的成本，這是非常不公的分配。扣除上述這樣一些應付未付成本和補貼以後，我們發現從2001年到2009年真實的凈資產收益率是負的6.3%，整體來講，就是無效率的一個整體。從1997年到今天，國有企業沒有上交一分錢，雖然在2007年以後名義上在上交最高10%的利潤，實際上交這一部分錢又投回這些國有企業裡面去了。　　下面這張表講的是國企上交利潤。2008年到2011年上交這些利潤再減去這些佔用的資金，總數是負的78億。即不僅沒有上交一分錢，反而又向全國人民要了78億元。　　　　

　　但國有企業的收入水平卻顯著高於社會平均水平。有一個基本的數據，國有壟斷企業的平均工資是社會平均水平的七倍。　　另外一點，國有企業憑藉著獲得的行政性壟斷權，帶來滯脹後果。因壟斷的含義就是在給你既定的產品的同時，跟你要了更多的貨幣。假定在市場競爭情況下價格是一百塊錢，但是由於壟斷可以要你二百塊錢，這樣它手中多了一百塊錢，但並沒有再給你多一份產品。多的這一百塊錢並不會退出流通，而是用來買別的產品，這樣一種情況就是通貨膨脹的壓力。國企低效率導致了我們從宏觀來看，既定數量的資源會產生較少的產品，這就導致經濟總量的減少，於是就產生了滯脹。而帶來的通脹壓力的程度是多少，根據我們對2010年情況的計算，大致是現有通貨膨脹率一半的程度。　　這些國企利益集團強大到扭曲我們政策的程度。舉一個很簡單的例子，我們貨幣政策的實施，一般有三種手段，一種是調整利率，第二是調整存款準備金率，第三是公開市場業務。一般而言現在很多主流國家基本停用了調整準備金率的手段，而我國在近些年貨幣政策調整中，最主要的手段是調整準備金率，一年最多達到十次，調整幅度最高達到14個百分點。到底為什麼，這裡面很複雜。我只想說，調整利率和調整存款準備金率是互替的貨幣政策手段。但是這兩個不同的手段會導致不同的收入分配結構。我們以2011年為例，當年上調了六次準備金率，相當於少付了1.5萬億利息。這是誰得到好處呢？壟斷的國有銀行和他們背後的壟斷的國有企業，他們實際上從社會整體上轉移1.5萬億財富。從這個意義上講，我們很擔心國企不改革導致兩個結果，就是滯脹加收入分配嚴重扭曲，導致社會動蕩，這是我們非常擔心的一件事。　　第二件事情就是土地問題。這個問題的核心是，低價奪取農民土地。強拆，大量農民失地，失地又失業。第一是強拆，去年看到很多強拆，惡性程度在升級，例如盤錦警察在強拆現場開槍殺死一個村民。據各種統計，失地農民數量最保守的估計約在4083萬人，這些人獲得土地補償款大約只佔土地市場價格2%—10%，當然還有更極端的是0%，地方政府一分錢沒有，先把他們趕走，承諾以後給他們補償，但是以後由於地方政府招商沒成功，結果一分錢沒有補償。　　還有失地又失業。一份調查報告說某地68%的失地農民找不到工作。失地以後，收入下降農戶有54%，收入下降，但是生活成本卻在上升。　　另一方面由於我們政策限制小產權房出售，導致城市住宅價格飆升。據2007年國土資源部統計，全國小產權房約66億平方米，按人均三平米計算可以容納2.2億人居住，約為當年城市人口37%，如果巨大的小產權房供給進入市場，其實會起到非常明顯的平抑房價的作用。但是在對小產權房的限制和打壓下，房屋供給減少，最後導致房價的飆升。這個政策的目的其實就是導致房價飆升，我們有大量的證據可以證明這一點。國土資源部2007年提出這個數字的目的，就是想說，小產權房無疑是中國房價下跌最主要原因之一。他們嫌房價上升得不夠快。但是大家也知道一點，2007年尤其在北京表現明顯，是房價上升最快的一年，這是這種非常糟糕的政策的一個結果。　　保障房政策又創造一個巨大的腐敗空間，國務院說建設3600萬套保障房，投入資金5.7萬億，但是這些保障房其中很大一部分用於給行政部門官員等等，而真正低收入階層其實很少能享受到保障房好處的。其中腐敗是非常巨大的，大家知道有房叔房姐房妹，其實和這個政策有關。　　再有土地財政。由於這樣一個模式，導致地方政府財政很大的部分是取自低價從農民那裡掠奪來的土地。　　土地問題不解決，也會引起社會動蕩。社會動蕩會中斷和延遲中國經濟長期高速增長的過程，也就是剛剛說的這樣一種波瀾可能趨向正反饋過程，震蕩越來越大，導致我們增長進程斷裂和社會的崩潰。　　再回到闖紅燈的問題上，這兩個嚴重問題都是執行部門「闖紅燈」造成的。執行部門闖紅燈出台一些違反憲法和相關法律的行政文件，但是他們把自己制定的條例或者政策稱作「法」，老百姓在他們反憲政宣傳下，也分不清國家與行政部門及其官員的區別，分不清法律與行政文件的區別，這是現在社會中非常重要的問題。　　首先看一下有關國企的憲法條款。第七條，國有經濟，即社會主義全民所有制經濟，……；　　第十五條，國家實行社會主義市場經濟。 ……　　但是，他們用行政文件違反了上述憲法。第一，規定可以不交利潤。在1993年國務院《關於分稅制財政管理體制的決定》中卻提出，「作為過渡措施，近期可根據具體情況，對1993年以前註冊的多數國有全資老企業實行稅後利潤不上交的辦法。」即決定了國有企業可以暫時不交利潤，但是這一過渡就是十幾年。　　第二，工資獎金自主決定。在經貿委發的《關於深化國有企業內部人事、勞動、分配 制 度 改 革 的 意見》中提出，「企業職工工資水平，在國家宏觀調控下由企業依據當地社會平均工資和本企業經濟效益自主決定。」　　我們看到很多國企獲得行政性壟斷權，行政性壟斷是什麼意思呢？就是由行政性文件設立的壟斷；而不是由憲法規定的，由法律設立的壟斷權。這種情況非常多。我只舉兩個例子，一個在石油領域。石油壟斷權並沒有法律依據，只是由國務院辦公廳轉發的《關於清理整頓小煉油廠和規範原油成品油流通秩序的意見》，即38號文件規定的。還有《食鹽專營辦法》，也是國務院頒布的，不是法律。　　我就不再細講了，大家可以看我們今年做的關於行政性壟斷的研究報告，已經放在網上了。實際上這些文件跟前面的憲法是完全衝突的，是完全違背憲法的。　　我們再看一下有關土地的憲法條款。第十條，「……　農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬於國家所有的以外，屬於集體所有； ……」第十五條，「國家實行社會主義市場經濟。」　　關於土地有相關部門立法，有一個《土地管理法》，在1986年通過的《土地管理法中》，規定城市居民可以購買農村集體土地上建築的房屋，後來到98年修訂《土地管理法》時這一條被刪除。在《土地管理法》中還規定一條，當強制性將農村集體的土地轉為國有土地時，行政部門向前者的補償標準，「為該耕地被徵收前三年平均年產值的六至十倍。」　　從經濟學的角度看，土地作為一種資產的價值的標準估算方法是，其未來收益總額的貼現值。以農業用途未來收益估計的土地價值，若貼現率為4%，應為平均年產值的25倍。這種補償標準相當於，我拿走你一百塊錢，還你24到40塊錢，就會產生非常荒謬的效果。　　農村集體土地，尤其靠近城市的土地價值絕不僅僅用農業價值去估價。其中可以看到這樣一種有關土地的行政部門僭越立法權闖紅燈導致的結果就是財富的轉移，其中很大部分的是從農民集體手中掠奪走大量的財富。　　再有一條也非常嚴重，在這樣一種不公平的法律安排下，農民被拿走一百塊錢，只還了24到40塊錢的時候，必然引起農民的不滿和對抗。於是，在《土地管理法實施條例》的最後，加上了一條「違反土地管理法律、法規規定，阻撓國家建設徵用土地的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門責令交出土地；拒不交出土地的，申請人民法院強制執行。」　　與上述兩條法條配合起來，就是行政部門可以強制性地從農村集體手中，將他們擁有的土地搶過來，攫取因城市化而帶來的全部升值，甚至土地原用途的一部分價值，而不容許農村居民反抗。　　今天看到的這樣一種土地問題，看到了這樣一種非常野蠻的帶著血腥味的強拆，背後就是這樣一些東西。　　再有一點就是打擊小產權房，國土資源部，還有住建部他的官員屢次發表講話說小產權房違法，小產權房不受保護，但是沒有任何法律依據。他們只是把自己說的話當成政策，把政策當成法律，這又是一個很嚴重的行政部門「闖紅燈」的現象。　　我剛才說中國現在面臨兩個非常重要的問題，一個是土地問題，一個是國有企業問題，它們的出現都是因為行政部門並沒有把自己約束在它的許可權範圍之內，而是越過「許可權紅燈」僭越立法權，造成這樣一個結果。所以我們現在要做的，就是充分利用現有的憲法資源，在現有的憲法框架下進行改革。　　習近平先生最近講話中說到，憲法的生命在於實施，憲法的權威也在於實施。這就是憲政精神。而在相當長時間裡中國憲法就是一紙空文。文革時期劉少奇拿著《憲法》被紅衛兵帶走了，失去了人身的自由和安全。這些年農村的居民遭受了強拆的危險，地方政府又用公共暴力去驅趕他們，去殘害他們。實際上他們憲法權力受到了侵犯，但是沒有人對這樣的事情採取切實可行的糾正的手段。所以習先生的說法非常重要，就是要落實憲法。　　怎麼去實施？我想實施最簡單的方法就是獎懲。獎勵或者鼓勵遵循憲法行為，而懲罰那些違反憲法的行為。怎麼懲罰呢？我們又回到闖紅燈的問題上，就像闖紅燈罰款罰分一樣。我們這個國家制度結構是一個顛倒的結構，犯一個小錯立刻可以被罰款，但是犯了違反憲法的大錯卻沒有人管。現在我們要做的，只是把維護交通規則有效的獎懲制度拿到我們整個國家的憲政框架中去實施，我想它所產生的正面作用將是非常巨大的。我們要對那些闖紅燈的行政部門進行罰款罰分的話，一定會可以維護我們憲政，這一點非常重要。糾正公安部123號令的解決辦法非常簡單，就是對拋出「過黃罰分」的責任人，要罰款罰分。　　我們運用現有憲法和法律資源，制止行政部門「闖紅燈」。比如《立法法》第八十七條規定，「法律、行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、規章有下列情形之一的，由有關機關依照本法第八十八條規定的許可權予以改變或者撤銷： (一)超越許可權的；(二)下位法違反上位法規定的；……」 123號令的「過黃罰分」規定就是「超越許可權的」，就是「下位法違反上位法規定的」，它違反了《道路交通安全法》。所以很簡單，這就很適用。　　當然，「過黃罰分」是一個非常直觀的例子。我想說，這些年來在大眾不很直觀的情況下，通過那麼多「闖紅燈」的行政文件都在此例。　　《立法法》第八十八條做了規定，全國人大可以改變和撤銷人大常委會的所立之法，人大常委會可撤銷國務院所立的行政文件，國務院也可以撤銷部門的規章和地方的規章，這很簡單。所以從這個意義上來講，我們現在做的事情就是希望全國人大常委會，希望國務院能夠來履行憲法和法律賦予他們的義務，說是「義務」，就是你不能不做的事情。撤銷什麼呢？包括我們在做研究的時候，後面列的一大堆在各個領域設立壟斷權的行政性文件。包括剛才說的38號文件，鹽業專營條例等等，包括國企不交利潤，國企可以自主發工資等等這些行政文件，全要廢除掉。　　土地方面，關於《土地管理法》，這個是典型的部門立法。第一它的起草者是國土資源部，第二通過這個法律機構是人大常委會，不是人大本身。根據剛才的說法人大可以改變和撤銷《土地管理法》，我的主張是撤銷，這個法幾乎就是一個惡法，幾乎一無是處。第二個是《土地管理法實施條例》。建議人大常委會撤消這個條例，還有國土資源部，住建部宣布的那些亂七八糟的東西，那些東西都是違法的，都是闖紅燈，都應該受到懲罰。　　最後回到我的主題「改革無需大動干戈」。我想說的其實我們這個國家現在文字描述的憲法框架和法律框架基本是可以接受的，現在最重要的任務不是要修改憲法，不是直接修改法律，而是執行憲法和法律。從這個意義上來講，我想勸告那些高唱改革的政治人物一句，「從我做起，從現在做起」。不要唱高調，而看不到具體的改革措施，「只聽樓梯響，不見人下來」是不行的。公開主張改革的政治家在自己主持的部門，在自己的許可權範圍內就能實質性可操作地推進改革。　　真正成功的改革是沒有硝煙的，真正成功的改革應該是靜悄悄的。謝謝大家。　　[ 盛洪天則經濟研究所所長，山東大學教授、博士生導師。本文為作者2013年1月8日在搜狐焦點主辦的「中國地產新視角高峰論壇」上的演講 ]　　2013-2-18　　中評網-作者授權文稿
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