改革的頂層設計需要明確價值取向

稿源:南方都市報 2011-11-26中國觀察之黃少卿專欄摘要：從去年十七屆五中全會首次出現在「十二五」規劃建議稿中以來，「改革的頂層設計」一度成為人們交談的熱門辭彙。從去年十七屆五中全會首次出現在「十二五」規劃建議稿中以來，「改革的頂層設計」一度成為人們交談的熱門辭彙。由於中央並沒有對這個概念進行明確界定，一些官員和學者對其內涵的解釋有較大差異。儘管人們最初期望這個概念的提出能夠為改革帶來一些新動向，但事實是，隨著時間的流逝，這個概念的使用頻率似乎正在下降。

據專家考證，「頂層設計」一詞源自工程學，大意是要站在戰略高度，按照擬實施工程的最終目標，一層層進行規劃與設計。把一個工程學名詞移用到社會科學和社會政策領域，有形象化、便於理解的優點，但是，由於相比於工程學和工程實施，社會科學和社會領域的建構之複雜性、動態性和可變性要高得多，簡單移用的確容易帶來理解的誤區乃至偏差。正如有學者所指出的那樣，對改革從頂層開始進行詳細的方案規劃，乃至提出具體實施的路線圖，無疑是一種理性主義的理想思維模式，倘若真能做到這一點，那計劃經濟為什麼會失敗？這樣的質疑無疑是難以迴避的。

那麼，到底應如何理解「改革的頂層設計」這一概念？「十二五」規劃的主要執筆人之一、中央財經領導小組辦公室副主任劉鶴的解釋是，「頂層設計」指的是主體結構和主要模式，包括改革的主要目標以及先後順序。經濟學家吳敬璉則多次指出，改革的頂層設計就是明確我們到底要建立什麼樣的經濟社會體制。從這兩位專家的解釋來看，改革的頂層設計似乎並非要拘泥於進行改革方案的具體設計，而是要求解改革的大方向，即中國未來應該按照何種模式、選擇何種體制進行制度建構的問題。它既不應該負責給出詳細的制度方案設計，也並無把制度建構的方式簡單等同於由中央政府進行頂層操作、頂層推動之意。由此推衍，打一個不太恰當的比方，正如一座建築的設計首先要解決建築風格是哥特式、巴洛特式還是中國園林式一樣，改革的頂層設計根本上是要明確我們將按照何種價值取向進行改革。

其實，中國的改革頂層設計並非沒有先例。中共十四大報告提出，經濟體制改革的方向是要建立社會主義市場經濟體制，十四屆三中全會的決議就如何建立這一體制進行了設計和規劃。正是此次頂層設計明確了改革的市場化價值取向，中國經濟改革從此由「摸著石頭過河」進入到「整體推進」階段，由此極大地推動了中國的市場化進程。這應該算是改革進程中比較成功的一次頂層設計。

然而，正如一座大廈不能僅僅依靠一根柱子一樣，一個國家的整體體制也無法建立在市場化這一維價值取向之上。今天回顧近二十年前的那次「頂層設計」，我們在看到其對改革的推進作用時，不能不意識到改革的頂層設計還需要明確公民社會、法治和憲政這三個維度的價值取向。換言之，在中國未來的經濟社會體制建設中，不但需要把市場化這根柱子立得更加牢固，而且同樣需要把公民社會、憲政和法治這另外三根柱子堅定地豎起來。整體推進戰略實施到今天，中央明確提出改革的頂層設計問題，筆者以為，正是因為意識到現代市場經濟體制的建設，如果離開政治、社會和法律領域相關改革的支持與配合，將變成一項無法完成的工程。

市場經濟的核心原則是自由競爭，然而自由競爭並非一種可以自我維持的機制。首先，市場經濟離不開公民社會。公民社會是由擁有充分個人自由和權利的公民所組成，他們不但可以自由創辦企業，參與市場競爭，而且能夠為市場運行提供堅實的公民道德規範，以及通過各種機製為市場競爭的失敗者保留物質保證和人格尊嚴的底線。其次，市場經濟離不開法治。市場經濟中相互競爭的多元化利益主體必然存在利益衝突，如何協調這些衝突，防止出現社會失序和社會崩潰，這根本上需要一個獨立而且具有強制力的法治體系。第三，市場經濟離不開憲政。憲政的本質是要約束和激勵政府採取與社會利益相一致的行為，這一方面表現為政府在提供市場經濟運行所必需的公共服務方面要不遺餘力，譬如對基礎教育和社會福利的提供、對市場運行過程的必要監管，等等；另一方面則表現為防止政府自身作為一個利益主體，侵犯公民私權、不恰當地通過干預資源的配置來謀求官員個人或部門利益因此，如果檢討當今中國社會存在的各類普遍性問題，譬如，交易合同難以履行、食品安全、貧困地區義務教育、土地徵用、假冒偽劣產品橫行、民間借貸崩潰和行業壟斷等問題，會發現它們都與中國改革過程中的上述三個維度的頂層設計不明確，從而導致制度建設滯後有關。當然，明確改革頂層設計的價值取向，並不等於相關的制度建設已經唾手可得。制度建設從來就是一個複雜的不同利益主體的博弈過程。筆者認為，如果承認公民社會、法治和憲政同樣屬於中國未來經濟社會體制的關鍵價值取向，將會更加有利於形成多層面博弈展開制度改革嘗試的新局面。在過去市場經濟改革過程中，個人努力和基層政府的嘗試曾經創造了「試驗--推廣」的成功改革模式。今天，當許多人看到由於既得利益集團的阻礙和改革共識難以取得而擔心社會缺乏改革動力時，我們其實仍然不難發現，在個人層面和社會基層，渴望改革、嘗試製度變革的動力依然非常充沛。譬如，民間公益性活動的日益增多、公民通過參與地區選舉而踐行民主、包括行業協會和民辦非企業單位及基金會在內的民間組織的迅速增加，這些都是很好的例證。如果公民權利至上的價值觀能夠基於改革頂層設計而得到進一步確立，相信將會更好地激發廣大公民的改革意願，增強其參與制度構建的主動性。在這個過程中，各級政府同樣可以在一個更加健全的公民社會監督下積極進行相關的制度改革。像最近廣東省取消社會組織登記的掛靠要求，為社會組織發展創造更好環境，便是大家樂見的地方性制度改革。此外，有一些制度構建由中央政府來推進將更加有效，如一個獨立、公正的司法體系就必須依靠中央政府的頂層推動來確立。最近，胡錦濤主席在APEC會議上強調政府要減少對微觀領域的干預，溫家寶總理在行政審批制度改革會議上表示行業組織能夠自律管理的事項不必設立行政審批，從這些表態看，「改革的頂層設計」的提出不應是一個短暫的時髦詞，在當下，它應該得到更好的破題和闡述。

(作者繫上海交通大學安泰經濟與管理學院副研究員)

推薦閱讀：