不能把老齡化歸咎於人口政策

　　2016年1月1日，我國正式實施一對夫婦可生育兩個孩子政策。這是中國人口與生育政策的一次歷史性調整，至此，實施了35年的獨生子女政策正式宣告終結。

　　如何評價獨生子女政策對我國人口、家庭和經濟社會的深遠影響？獨生子女政策是導致老齡化問題的原因嗎？「全面二孩」又將如何影響我國人口數量和結構？本報記者就此採訪了中國人口學會會長、中國人民大學教授翟振武。

　　「十三五」放開全面二孩晚不晚

　　解放新論：「全面二孩」政策實施得到頻頻點贊。但對於政策出台的時間一直有多種聲音，如有人認為，早就該全面放開二孩了；但也有人認為，從「單獨二孩」到「全面二孩」只隔了兩年，似乎快了點。對此，您怎麼看？

　　翟振武：「全面二孩」政策出台基於幾方面原因：

　　第一，生育政策本就不是一成不變的。

　　十八屆三中全會提出，「啟動實施一方是獨生子女的夫婦可生育兩個孩子的政策，逐步調整完善生育政策」。全會雖沒明確講全面放開二孩，但「逐步調整完善」的說法意味著「單獨二孩」是一個過渡性的政策，也意味著「全面二孩」政策是下一步的目標。如果追溯到上世紀七八十年代，中央曾經發出一封對全體黨員和共青團員的公開信，為控制當時人口過快過猛的增長，提倡一對夫婦生育一個孩子。同時，公開信中說得很清楚，提倡一對夫婦生一個孩子，只是一個暫時的人口政策，將來人口形勢緩解了，就可以實行不同的人口政策，這個過程大概需要30年。從這裡面就可以看出，具體生育政策不是「永久不變」的，計劃生育基本國策不變不意味著一對夫婦只生一個孩子的具體政策不變。

　　事實上，早在1984年中央就發了7號文件，對我國計劃生育具體政策進行了一次大調整。當時提出一方面要控制人口快速增長，另一方面要把生育政策定在一個群眾能夠接受、合情合理的基礎上。當時我國農村生育政策實行了重大調整，此後，大部分農村實行的是一個半孩子的政策，即第一個孩子是女孩的話可以再生一個。在「單獨二孩」政策之前，我國生育政策的概況大致是35%左右的人口實行一孩政策（主要是城市）、53%左右的人口實行一孩半政策（主要是漢族的農村）、約9.7%的人口實行二孩政策、不到1%的人口實行3孩及以上政策。正是在這種人口政策體系下，上世紀90年代我國生育率下降到了2.1水平以下，2000年以後穩定在1.7左右，目前在1.6左右。

　　第二，人口形勢出現顯著變化。

　　從人口總量和增長速度來看，之前的人口政策有效遏制了人口過快增長。上個世紀60—70年代，我國在7億多人口的基數上，每年出生人數高達2700萬—2900萬，凈增長人數高達2300萬左右。而目前，我國人口總量為13億多，年出生人數僅1600萬左右，年凈增人數大概650萬—700萬。相比上世紀60—70年代，人口增長率僅是當時的五分之一。目前人口凈增長率為千分之5，這個數字已經和發達國家如美國、新加坡等基本持平。

　　但與此同時，人口老齡化、勞動力人口縮減、家庭小型化等現象出現，一些人口結構的負面影響顯現。這些都要求適時地調整生育政策。

　　總的來說，我國生育政策要在人口總量和人口結構、人口與經濟社會發展水平之間取得平衡。這次生育政策的調整是比較及時的，也是循序漸進和具有科學性的。而從未來人口政策變化趨勢看，「全面二孩」政策會相對穩定一段時間，這對人口和經濟社會發展等方方面面都是有利的。

　　老齡化是全球性人口難題

　　解放新論：有人認為，老齡化是獨生子女政策造成的。獨生子女政策與老齡化究竟是何關係？

　　翟振武：不管生育率基於什麼原因下降，是自然的過程還是政策干預的過程，只要生育率下降，就會出現老齡化。世界上很多國家或地區，如歐洲、日本、韓國、美國都受到了老齡化的困擾，他們從來沒有實行過我國這樣的計劃生育，也沒有實行「獨生子女政策」。按照聯合國的說法，老齡化是全人類普遍的不可逆轉的一個人口現象。只不過有的國家，主要是發達國家已經發生了，有的國家正在發生。

　　不能把中國的老齡化問題全部歸咎於計劃生育政策。客觀地說，即便不搞獨生子女政策，中國老齡化依然會出現，只不過是早點還是晚點、速度快點還是慢點的問題。即便不考慮生育政策，隨著經濟社會發展水平的提高，我國的生育水平不可能總是保持在6左右，必然是會下降的。例如，伊朗過去也生4個、5個孩子，但現在綜合生育率下降到2點多；蒙古生育率也在顯著下降。而這些國家並沒有實施計劃生育政策。生育率下降，是經濟社會發展的一個必然結果。

　　展望未來，「十三五」時期我國老齡化問題相對平穩，預計真正的老齡化高潮將在2022年開始到來。老齡化程度與出生人口增長速度密切相關。上世紀50年代我國出生人口數量開始增加，1959年至1961年遭遇三年自然災害出生人數下降，從1962年開始我國出現人口出生高峰期，當時一年出生2900萬到3000萬人。所以，就目前老齡化速度而言，現在至2018年我國人口老齡化會有所提速，到2019年會降速，到2022年之後再度提速，等到計劃生育政策實施後出生的那批人進入60歲，我們的老齡化速度才會開始減慢。

　　根據預測，我國老齡人口達到高峰是在2040年左右，為4.5億人，約佔總人口的三分之一，而這個數字比美國人口總量（3.2億人）還多。未來，我們確實會面對老齡化程度加快的趨勢，老齡化形勢也相當嚴峻。但不能說，是計劃生育政策導致了老齡化。相反，某種程度上，未來出現如此龐大規模的老齡人口的主要原因，是上世紀50—60年代人口死亡率大幅度下降後生育率沒有及時跟隨下降造成的，或者說，是因為當時沒有及時搞計劃生育造成的。

　　新政能否產生新「人口紅利」

　　解放新論：「全面二孩」政策實施後人口形勢會出現怎樣的新變化？能否產生新的「人口紅利」？

　　翟振武：我們預測，「全面二孩」政策實施頭五年內我國平均每年會增加300萬左右人口，平均每年出生人口達到2000萬左右。它有幾方面積極影響：

　　第一，減緩老齡化速度。根據預測，不放開二孩，2050年我國老齡化程度為35%左右，全面放開二孩，2050年老齡化程度大概能下降到32%、33%，降3個百分點左右。緩解老齡化程度、降低老齡化速度，會使我們贏得更多時間應對老齡化挑戰，在物質上、制度上有更多時間做準備。

　　第二，增加勞動力數量。2012年我國勞動力數量開始下降，「十三五」時期勞動力數量基本上不再下降，2022年勞動力人口再度出現比較快的下降。根據預測，實行「全面二孩」政策，到2040年左右勞動力大概能增加3000萬至4000萬。這對經濟長期增長潛力有正向作用，對預防勞動力過快下降傷害經濟發展有正向作用，也能為我國企業從勞動密集型向技術密集型轉變提供更多時間。

　　就「人口紅利」而言，「全面二孩」政策實施後，我國人口絕對數量會增加，未來15年後勞動力數量也會增加，但不能說「全面二孩」可以延長「人口紅利」。「人口紅利」是指一個國家勞動年齡人口充沛而形成的一種有利於經濟增長的人口優勢。國際上，普遍以總人口撫養比，即（兒童人口+老年人口）/勞動年齡人口來測量「人口紅利」。當一個國家或地區人口撫養比低於50%，就意味著其進入了「人口紅利」獲利期或「人口紅利」窗口。「全面二孩」實施以後，我國出生人口數量會增加，但在15年內增加的都是兒童人口，所以，在一定時間段內，「全面二孩」不會對「人口紅利」有幫助。

　　人們談「人口紅利」，其實不僅僅是想了解人口，更是想了解人口變化對經濟社會有怎樣的積極影響。概括來說，放開二孩會減緩老齡化程度、減慢勞動力降速，但不能改變老齡化和勞動力減少的總體趨勢。不能說放開二孩，就可以高枕無憂了。面對人口結構總量變化、面對經濟增長潛力等問題，需要從人口政策方面尋求對策，同時也應當從多方面發力。例如，要真正應對老齡化、解決老齡化問題，還要靠建立更完善的社會保障體系、居家養老服務體系。要推動中國經濟發展，還需要加快創新步伐，加快結構升級，從勞動密集型向技術密集型轉變等。

　　實現預期目標應制定配套措施

　　解放新論：要真正達到國家調整人口發展進程，優化人口結構等戰略目標，單純出台「全面二孩」政策還不夠，還需要抓緊研究制定鼓勵生育二孩的相關配套政策和措施。例如有專家就提出，能否把一部分治療不孕不育的費用納入醫保。對於配套措施，您有何建議？

　　翟振武：配套政策的主要目的，是實現預期的政策目標，關鍵是讓生育成為人們能承擔得起、更能夠按照自身生育意願去做的事情。對此有幾方面建議：

　　第一，家庭生育的支持政策、補貼政策。比如，適當延長產假。

　　第二，婦女就業的保護政策。生育對女性職業發展有較大影響，應當通過一些具體政策保障婦女就業和職業發展。

　　第三，提升公共服務水平。例如，增加婦產科醫療資源；增加幼兒園數量，尤其是家門口就能有幼兒園、託兒所，而不需要開車半小時才能到，降低照料孩子的時間成本等。

　　第四，制定適當擴大家庭規模的鼓勵政策。比如，按家庭徵稅，以促進和老人住在一起或住在附近，家庭規模大了，照料孩子就更容易。再如，新加坡買兩套緊挨著的房子，可以享受貸款優惠。總的來說，目的就是使家庭的規模適當地大一點，恢復家庭生育、養育的功能。