孫鳳儀：市場起決定性作用條件下的財稅體制改革

　　 從市場起決定性作用的要求出發，必須儘快完成財政職能和財政作用機制的根本性轉變。必須把財政工作重點放到營造統一公平市場環境上來，大幅度減少財政對資源的直接配置，主要借用財政貼息、信用擔保以及以政府購買公共服務為主的PPP模式等市場化手段，以財政槓桿撬動市場機制，推動資源配置依據市場規則、市場價格、市場競爭實現效益最大化和效率最優化。

　　 黨的十八屆三中全會《決定》指出，「緊緊圍繞使市場在資源配置中起決定性作用深化經濟體制改革」，並強調「財政是國家治理的基礎和重要支柱，科學的財稅體制是優化資源配置、維護市場統一、促進社會公平、實現國家長治久安的制度保障」。這對財稅改革提出了新的更高要求，保障市場在資源配置中起決定性作用和促進政府更好地履行職能，成為深化財稅體制改革的基本取向。

　　 一、財稅領域存在的突出問題

　　 財政是市場起決定性作用的制度保障。財政在彌補市場失靈、穩定市場預期、維護市場秩序、提高公共服務等方面都具有十分重要的作用。財稅政策是宏觀調控的主要工具之一，財稅政策科學與否、執行如何直接影響市場預期和市場總供求。

　　 經過多年持續改革，我國社會主義市場經濟體制日趨完善，財政功能向公共財政和民生財政邁進，在保障市場發揮作用與政府職能轉變方面發揮了重要作用，但由於財政與市場的關係處理尚不夠科學明晰，財政對資源的直接配置過多，不合理的干預太多，導致我國財政運行中仍存在一些越位、缺位和錯位的問題。

　　 1.「生產建設財政」特徵明顯。財政支出過多地用於建設和投資領域，干擾了微觀經濟運行，扭曲了價格信號，嚴重衝擊市場決定性作用的發揮，加劇了重複建設和產能過剩。財政對教育、社保、醫療、衛生和住房等公共服務投入不足，對基礎前沿、戰略高技術、社會公益和重大共性關鍵技術研究支持不夠。

　　 2.財政的市場監管作用發揮不到位。市場主體為獲得自身最大利益有可能導致對公共福利的損害。當前，我國市場秩序還存在一些不完善的地方。如，企業不當競爭、企業會計信息失真、中介機構執業質量不高、金融機構管理粗放等現象和行為，對市場配置資源產生負面影響，迫切需要通過加強監督管理來進行治理和規範，確保市場有序運行。

　　 3.稅收制度不適應公平競爭、市場統一的要求。我國現行稅制在促進公平競爭、市場統一、促進資源節約和生態環境保護方面的功能較弱。主要表現在：營改增試點已證明對克服重複徵稅、促進公平競爭有明顯效果，但一些行業還沒有納入營業稅改徵增值稅範圍，不能更好地促進產業結構升級和現代服務業發展，客觀上造成部分「政策窪地」。一些應稅消費品還沒有納入消費稅徵收範圍，資源稅改革有待深化，環境稅制缺失，導致生產和消費活動不能完全反映經濟生態成本。

　　 4.理財和用財方式不適應市場起決定性作用的要求，、區域性稅收優惠政策過多過濫。為了招商引資，地方政府過多地採取對企業獎勵和補貼、減免稅收、低價供地等直接干預經濟的手段，扭曲了要素價格，干擾了市場機製作用，誤導了資源配置，僅上市公司2013年就獲得各種名目的財政補貼570億元。財政赤字和債務風險加速積聚，財政中長期可持續面臨嚴峻挑戰：而真正市場化的理財和用財方式，如財政貼息、信用擔保以及以政府購買公共服務為主的PPP模式等方式尚未得到充分使用。

　　 5.政府預算的完整性、科學性和透明度不夠。我國預算管理偏重收支平衡狀態，支出預算約束偏軟：全口徑政府預算改革尚未到位，國有資本經營預算範圍不完整，金融企業和鐵路、交通、教育、文化、科技、農業等部門所屬中央企業均未納人中央國有資本經營預算範圍：國有資本經營收益上繳比例偏低，支出主要用於體內循環：國有資源的價格機制不到位，比價扭曲，使用成本偏低，國家資產負債表的規範編製仍然處於「空白」狀態：政府性基金、社會保障和國有資本經營預算的部門色彩濃重：預算編製透明度不高、細化不夠：減免稅規模尚未列入預算範圍：預算的編製、審議、執行、監督各環節制衡機制不強。

　　 按照「以政控財、以財行政」的基本邏輯，造成以上問題的主要原因是政府職能不清晰，地方政府「公司化」嚴重，政府間事責、事權劃分不清。控制與反饋相結合的全口徑政府預算，是現代市場經濟國家正確行使政府職能、有效約束政府權力的首要工具。迄今我國尚未建立運行有效、規範透明的全口徑政府預算。

　　 二、財稅改革的基本取向、重點難點

　　 從市場起決定性作用的要求出發，應大幅度減少財政對資源的直接配置，主要借用市場化手段，以財政槓桿撬動市場機制，推動資源配置依據市場規則、市場價格、市場競爭實現效益最大化和效率最優化。

　　 必須把財政工作重點放到營造統一公平市場環境上來，為企業創造權利、機會、規則和准人平等。繼續收縮財政的生產建設職能，強化財政的引導優化資源配置、穩定市場預期、改善公共服務等職能。對於應由市場主體發揮作用的領域，財政必須堅決退出。地方政府財政應該逐步退出一般競爭性的投資領域，理清政府間「投資權」。以財政收支的民主化、法治化規範和約束政府行為。繼續實施以低收入端、小微企業端、實體經濟端等為重點的結構性減稅，對沖不良市場預期，提升經濟景氣。

　　 1.重點。一是明確使地方政府逐步從一般競爭性領域撤出，最終從省到市縣，都退出生產經營的投資權。二是推廣政府購買公共服務為主的PPP模式，創新財政資金投入方式，有效引導和聚集市場資源。三是清理規範稅收優惠政策，推進增值稅改革，繼續實施結構性減稅，建立有利於市場統一和公平競爭的稅制。四是建立完整、規範、透明、高效的現代政府預算管理制度，促進政府職能轉變。今後，審核預算的重點，應由平衡狀態、赤字規模向支出預算和政策拓展，清理規範重點支出掛鉤，建立跨年度預算平衡機制，完善一般性轉移支付增長機制，清理規範專項轉移支付項目，建立權責發生制的政府綜合財務報告制度。建立規範合理的中央和地方政府債務管理及風險預警機制，倒逼政府職能轉變。五是逐步提高直接稅比重，建立改善公共服務、促進社會公平的稅制。具體改革事項包括逐步建立綜合與分類相結合的個人所得稅制，加快房地產稅立法並適時推進改革。

　　 2.難點。一是地方政府受制於多年來「GDP崇拜」等慣性以及既得利益，退出生產經營職能難，清理規範稅收優惠政策和專項轉移支付難。二是推廣運用PPP模式需要對現行法規政策進行梳理，消除有衝突的制度障礙。推動主要以政府購買公共服務為主的PPP模式，應避免PPP模式催生新的政企不分，及成為權力干預或干擾市場的新途，還應避免地方政府通過PPP模式，變相融資搞盲目投資。三是經濟下行壓力增大，財政收入明顯放緩，結構性減稅實施難。四是建立綜合與分類相結合的個人所得稅制，加快推進房地產稅等直接稅改革深度涉及重大利益調整，配套要求高。如要求社會徵信體系發達，基礎信息完備準確，民眾支持。這些改革事項需要積累條件、適時推動。

　　 三、對策建議

　　 1.按照公共財政要求繼續收縮財政的生產建設職能。中央政府可有限介入競爭性領域，即一些長周期、跨地區、特大型的對於生產力布局優化、產業結構升級和長遠發展有戰略性意義的重大項目：地方政府和財政應逐步退出一般競爭性的投資領域，基本理清政府間「投資權」。

　　 2.力口強財政市場監管，營造統一公平市場環境。加快清理和廢除妨礙全國統一市場和公平競爭的各種規定和做法，嚴禁和懲處對各類違法事項實施優惠政策的行為，維護市場秩序，為企業創造權利、機會、規則和准人平等，激發企業內生動力。加強會計監管，促進企業完善制度、強化管理、提高會計信息質量，為市場主體自主決策提供基礎信息支撐，引導資源優化配置。加快推進營改增，建立有利於市場統一和公平競爭的稅制。

　　 3.推廣主要以政府購買公共服務為主的PPP模式，改善公共服務供給。逐步實現公共服務供給模式由「政府直接提供、直接管理」向「政府購買服務、實施監管」方向的根本轉變，推廣主要以政府購買公共服務為主的PPP模式。可考慮優先選擇收益比較穩定、投資規模比較大、長期合同關係比較清楚、技術發展比較成熟的項目進行試點，如市政供水、污水處理、垃圾處理、保障房建設等，現有項目也可以引入PPP模式進行升級改造。逐步提高直接稅比重，建立改善公共服務、促進社會公平的稅制。房產稅應積極穩妥擴大試點範圍：個人所得稅應創造條件實行分類與綜合相結合加上按家庭瞻養因素調整扣除的改革方案：改革消費稅作為地方未來主體稅種的過渡方案。

　　 4.創新財政資金投入方式，有效引導和聚集市場資源。一是大幅增加國家創投引導資金促進新興產業發展。加快設立國家新興產業創業投資引導基金，積極發展產業基金，完善市場化運行長效機制，帶動各方資金特別是商業資金用於創業投資，支持戰略性新興產業和高技術產業發展。完善競爭機制，讓市場決定創新資源配置，財政資金支持不直接面向企業和項目，而是通過股權投資方式支持擔保機構，合理運用特許經營、BOT、TOT等市場化方式，發揮財政資金的槓桿作用，吸引社會資本投向融資性擔保機構，激活金融資本和社會資本。二是著力構建多元化的社會科技投入體系，堅持以企業為創新主體，通過財政貼息、信用擔保、期權稅收優惠等政策手段，引導企業釋放科技創新和成果轉化活力。三是創新科研經費使用新機制。財政資金應積極支持基礎前沿、戰略高技術、社會公益和重大共性關鍵技術研究，創新研發經費管理方式和財政激勵方式，創新成果權益管理，推動科技成果與金融、資本、市場融合，推動成果產業化、市場化。四是深化財政資金競爭性分配改革。

　　 5.健全財政宏觀調控，穩定市場預期。保持經濟總量平衡，促進經濟結構優化，防範區域性、系統性風險，穩定市場預期，實現經濟持續健康發展。通過對財政支出項目的前期評估、事中監控、績效評價、情況反饋等，提高財政支出的科學性、有效性，避免在競爭性領域形成「擠出效應」，使市場決定生產要素的流向和資源價格，推動產業和行業的轉型升級。通過財稅政策執行落實情況的監督檢查和反饋，增強宏觀調控的針對性、協同性。繼續實施以低收入端、小微企業端、實體經濟端等為重點的結構性減稅，對沖不良市場預期，提升經濟景氣。

　　 6.儘快建立健全運行有效、規範透明的全口徑政府預算。硬化支出預算約束，完善和規範政府性基金、社保和國有資本經營預算，規範編製國家資產負債表。

　　 7.完善生態環境稅制，促使市場活動充分反映經濟生態成本。資源稅近期改革重點是推進煤炭資源稅從價計征改革，清理取消相關收費基金，適當提高從量計征的資源品目的稅額，逐步擴大資源稅徵收範圍。我國開徵環境保護稅條件日趨成熟，要儘快將現行排污收費改為徵稅，開徵獨立的環境保護稅，促進形成節約能源資源、保護生態環境的發展方式和消費模式。