馬懷德：再論國家監察立法的主要問題

制定《中華人民共和國監察法》，建立集中統一、權威高效的國家監察制度，是解決反腐權力過於分散的必然要求，是實現黨的監督和國家監督相協調的客觀需要，也是推進全面依法治國，推進國家治理體系和治理能力現代化的重要舉措。國家監察立法需要重點明確監察委員會的性質定位及運行機制；處理好國家監察體制改革的合憲性問題；對監察全覆蓋的範圍進行細化；進一步明確留置措施適用條件與程序；解決好監察程序與刑事訴訟程序的銜接；明晰對監察委員會的監督制約機制。

關鍵詞

國家監察體制改革；監察法；監察委員會；反腐敗

作者簡介

馬懷德，1965年10月生，現任中國政法大學副校長、法治政府研究院院長，行政法學教授、博士生導師，中共中央紀律檢查委員會特邀監察員。1988年畢業於北京大學法律系，1993年畢業於中國政法大學獲法學博士學位，系中國首位行政訴訟法學博士。直接參与《國家賠償法》《行政處罰法》《立法法》《行政許可法》等多部法律的起草工作。 馬懷德教授曾於2005年12月為中央政治局第27次集體學習講授「行政管理體制改革和完善經濟法律制度」。

制定《中華人民共和國監察法》，建立集中統一、權威高效的國家監察制度，是解決反腐權力過於分散的必然要求，是實現黨的監督和國家監督相協調的客觀需要，也是推進全面依法治國，推進國家治理體系和治理能力現代化的重要舉措。自2016年11月中央作出在北京、山西、浙江三個省市進行國家監察體制改革試點的決定以來，這一事關全局的重大改革贏得理論界和實務界的高度關注。筆者曾兩度撰文，就國家監察體制改革和國家監察立法中的主要任務、主要問題展開討論。[1]但囿於彼時立法草案尚未公布，對部分問題的討論尚不夠深入、系統。日前，全國人大已經通過網路途徑公布了《中華人民共和國監察法（草案）》（以下簡稱《監察法（草案）》），並面向社會公開徵求意見。本文擬結合已公布的《監察法（草案）》，從提高立法質量、保障科學立法的角度出發，對國家監察立法應當重點關注的問題做進一步闡述。

一、國家監察立法的背景和意義

　（一）整合國家反腐敗力量

　　 推進國家監察立法，是創設國家監察機關並賦予其權力和職責的重要舉措。目前已公布的《監察法（草案）》既包括了實體規則，也包括了程序規則；既有組織規範，也有行為規範。其最首要的立法目的在於把反腐領域分散的資源和力量整合在一起，通過構建新的反腐敗機構，形成集中統一、權威高效的反腐敗體制。正如有學者所言：「把反腐作為主基調，體現了構建新的國家監察體制的政治基礎、現實需求和時代特點。」[2]

　　 十八大以來，中央批准立案審查的中管幹部達440人，其中十八屆中央委員和中央候補委員43人，中央紀委委員9人。全國紀檢監察機關共立案154.5萬件，處分153.7萬人，其中廳局級幹部8900餘人，處級幹部6.3萬人。[3]從這組數字中可見，十八大以來，全國紀檢監察系統的反腐決心前所未有，反腐力度前所未有，反腐成效前所未有—5年內所取得的成果甚至超過了改革開放後30年反腐成果的總和。然而，在取得成績的同時，一些體制、機制性問題也逐漸暴露出來，其中最為突出的就是反腐力量分散的問題。就以往的反腐監督體系而言，行政系統內設有行政監察部門和預防腐敗部門；檢察系統內設有反貪污、反瀆職、預防職務犯罪等機構；另外還設有審計部門等專業性的監督機構。由於反腐敗的力量和資源分散在不同領域、不同系統，反腐工作效能在一定程度上受到影響。同時，紀檢、監察機關和檢察機關內設的各反腐敗機構之間在職能銜接上也存在一定問題，包括檢察機關的預防腐敗職能未能充分發揮，各機關之間未形成有效配合等。正如有學者所總結，在原有體系下，反腐體系的重合化、機構職能的非統籌化、制度構建的非契合化降低了反腐預防機制運行的整體效果。[4]本次監察體制改革既反思了長期以來反腐工作的教訓，也總結了十八大以來反腐工作的經驗，通過建立集中統一、權威高效的反腐敗機制，整合反腐敗資源力量，結束反腐敗「九龍治水」局面，構建具有中國特色的國家監察體系。

　　（二）實現黨的監督和國家監督的協調匹配

　　 為了實現對權力的有效監督，十八大以來，黨內監督得到迅速強化和擴展。中央派駐的四十餘個紀檢組覆蓋了中共中央辦公廳、國務院辦公廳、中組部、中宣部、全國人大機關、全國政協機關等139個國家機關、以及人民團體、事業單位。[5]這意味著，紀委對各類行使公權力的公職人員，尤其是對黨員和黨員領導幹部實現了監督的全覆蓋。但是，在舊有的行政監察體制下，行政機關作為一級政府的組成部門，僅僅有權監督行政機關的工作人員，而無法覆蓋到人民法院、人民檢察院、人大機關、政協機關等機構的公職人員。黨的監督和國家監督二者之間因此而出現了不協調現象，出現「一條腿長，一條腿短」的情況。[6]這種權力間的不匹配和不對等，使既有的反腐體制存在一定的「結構性缺陷」。[7]從此意義上說，制定《監察法》，推進國家監察體制改革，旨在實現黨的監督和國家監督的有機統一、協調匹配。通過建立監察委員會，健全國家監察組織架構，強化反腐敗鬥爭的統一領導，使黨內監督和國家監督機構結合，保證監督力量能延伸和覆蓋到所有公職人員，促進監督體制機制的制度化、規範化。改革後的監察委員會將不再隸屬於一級人民政府，而屬於經由人大產生的與行政機關和司法機關相平行的國家機關。即監察體制改革完成後，我國的政權結構將由原來的「一府兩院」轉變為「一府一委兩院」，由「一委」對「一府兩院」中的公職人員實現統一監督，從而實現黨內監督和國家監督的契合、統一。

　　（三）推進全面依法治國，實現國家治理體系和治理能力現代化

　　 十八大後，中央提出了「四個全面」的戰略布局。其中，全面推進依法治國的總目標是建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家。這要求所有國家機構都必須依法享有和行使權力，依法受到監督。十八屆三中全會提出，全面深化改革的總目標是推進國家治理體系和治理能力現代化。為實現這一目標，最重要的就是在治國理政方面形成一套完整的、成熟的、定型的制度，通過系統完備、科學規範、運行有效的制度體系，實現對國家和社會的高水賓士理。[8]推動和實現監察權的制度化，其作用「不限於提高反腐敗案件的處理效率和質量，更在於使制度成為反腐敗的主要動力，實現可持續反腐敗的目標」。[9]從這個意義上說，開展國家監察立法，推動國家監察體制改革，既是推進全面依法治國的重要體現，也是實現國家治理體系和治理能力現代化的具體舉措。

　　 2016年11月，中央決定在北京、山西、浙江三省市進行國家監察體制改革試點；2016年12月，全國人大常委會授權在三地進行國家監察體制改革的試點，在賦予試點地區監察委監督、調查、處置三項職能的同時，還暫停了部分法律法規中的具體條文在三地適用。十九大閉幕後，中辦印發了《關於在全國各地推開國家監察體制改革試點方案》。2017年11月，十二屆全國人大常委會第三十次會議通過《關於在全國各地推開國家監察體制改革試點工作的決定》，將黨的意志上升為國家意志，保障改革於法有據。推進國家監察立法，就是為了保障國家監察體制改革這項事關全局的重大政治改革能具備合法性、正當性，在法治軌道上有序運行，與全面推進依法治國的步調相協調。而通過國家監察立法推進國家監察制度改革，在優化權力配置、構建和完善異體監督模式的同時，實現了國家監察權的法治化、規範化、制度化，這同樣也是實現國家治理體系和治理能力現代化的必然要求。

二、監察委員會的性質定位及運行機制

　　（一）監察委員會的機構性質

　　 權力法定是法治國家的基本理念。通過組織法制，確定國家機關成立的緣由、權力來源、法定許可權、機構設置與人員配備，解決國家機關得以成立和進行活動的科學性和合法性問題，是現代法治國的根本制度。[10]通過國家監察立法，為中央到區縣四級監察委員會的組織和運作提供法律依據，是國家監察制度改革的主要初衷和意義之一。

　　從機構性質上看，監察委員會既非行政機關，也非司法機關，準確的法律定位應是監督機關。曾有觀點認為，監察委員會屬於政治機關，另外還有學者認為監察委員會屬於「政法機關」，[11]應當說，這是從政治角度出發展開的分析。從法律屬性上看，將監察委員會定義為專門的監督機關更為妥當。事實上，在孫中山先生構想的「五權憲法」設計中，就有獨立於立法機關、行政機關、司法機關之外而單獨存在的監察機關依法獨立行使監察許可權。儘管「五權憲法」的憲制結構與我國憲制設計有較大差異，但其中的監察思想依然有借鑒價值。需要注意的是，監察機關所行使的監察權，與檢察機關所行使的法律監督權存在一定區別，二者並不衝突。按照《憲法》第129條規定，檢察機關是國家的法律監督機關，但這種監督更側重於對法律實施情況的監督，也即檢察機關的法律監督職能更著重對「事」進行監督，這在當前正逐步推進的檢察機關提起公益訴訟以及傳統的抗訴等制度設計中有明確體現；而監察機關的監督職能則更注重對公職人員的監督，也即對「人」的監督。

　　此外，監察機關與其他國家機關的另一個重要區別是，其將與黨的紀檢部門合署辦公。紀檢部門與監察部門合署辦公是我國反腐工作中形成的寶貴制度經驗，[12]但在以往的監督體制中，紀委與行政監察機關合署辦公時，二者的級別和規格不匹配，難以充分協調開展工作。國家監察體制改革後，監察委員會與同級紀委級別相當，功能各有側重，通過合署辦公這一機制可有效提高反腐效能。十九大報告提出「在省市縣對職能相近的黨政機關探索合併設立或合署辦公」，意味著合署辦公有可能成為十九大之後黨政機構設置的新路徑和新模式。當然，合署辦公的具體機制還有待進一步研究。如究竟是推行「一個機構，兩塊牌子」的實質性合併，還是兩個機構在同一官署共同辦公，但具體職責上有所分別，還有待探索。有的研究者提出，從理論上說，二者進行區分，在執紀執法關係的區分上更為清楚；但從工作便利上說，二者不加區分則更有監督效率；[13]有的研究者則主張，實行「有合有分」的工作機制應當成為未來改革的方向。[14]鑒於監察體制改革中的合署辦公可能影響到今後相關改革的開展，學界應當對這一問題予以重視，並展開進一步研究。

　　（二）監察委員會的運行機制

　　 按照已經公布的《監察法（草案）》，各級監察委員會由人大產生，對人大及其常委會負責，並接受監督。在上下級監察委員會的關係上，《監察法（草案）》第8條規定，上級監察委員會領導下級監察委員會的工作。這意味著監察委員會雖然由本級人大產生，但是在具體工作中主要接受上級監察委員會領導，也即「以上級機關的監督為主」。[15]這一特徵是監察機關區別於行政機關和司法機關的特殊之處，因為這一體制「既不完全同於《人民檢察院組織法》和《人民法院組織法》規定的國家檢察機關、國家審判機關的體制，也不同於《地方組織法》規定地方政府的體制」，而可能「比檢察機關內部領導關係和政府系統內部縱向關係的領導型更強的特性，與人民法院內部的縱向關係更有較大差別。」[16]具體而言，上級監察委員會對下級監察委員會的領導應當主要包括人、財、物方面的領導，以及依照《監察法》及相關法律需要進行的具體工作事務上的領導。規定這一領導體系的目的是保證監察工作有序開展，減少工作中可能受到的干預和掣肘。在十八大後的紀檢體制改革中，紀檢系統將雙重領導體制改變為上級紀委領導的體制。在人員選任上，下級紀委書記、副書記實際由本級黨委和上級紀委提名考察確定，取得了一定的效果，值得借鑒。這裡還需要注意的一個問題是，監察機關需要對人大負責，接受人大監督，這種監督自然也包括人事監督在內。所以在人大的監督與上級監察委的領導之間應當有一個協調。在人事上，監察委員會的領導人員雖然由各級人大產生，但是要尊重上級監察委員會的意見。監察委員會產生後，還面臨與監察官的選任有關的一系列問題。包括擔任監察官的條件？是否需要通過法律職業資格考試？監察官序列分為幾級幾等，如何晉陞？監察官的福利待遇問題等。考慮到《監察法》的容量和立法的科學性，上述關於監察官的選任問題可考慮通過制定專門的《中華人民共和國監察官法》來解決，不用全部體現在《監察法》中。

三、國家監察體制改革的合憲性問題

　　 國家監察體制改革的合憲性問題是當前學界爭議的焦點之一。[17]首先，在未修憲的情況下，進行國家監察體制改革的試點應當是可行的。我國人口眾多、幅員遼闊，在全面深化改革時期，需要從政治、經濟等多個方面對既有的社會制度、社會結構進行調整，不可能要求每一項改革試點工作都得到憲法的單獨授權。從憲法解釋的角度出發，現行《憲法》對於全國人大和全國人大常委會職能的規定，能夠為試點決定提供合憲性解釋的空間。

　　 按照我國《憲法》第2、3條和第62條的意旨，全國人大作為最高權力機關，自然有權就改革試點作出決定。依《憲法》第67條，全國人大閉會期間，全國人大常委會有權行使全國人大的部分職權，包括「對全國人民代表大會制定的法律進行部分補充和修改」和「全國人民代表大會授予的其他職權」。全國人大常委會有權「對全國人民代表大會制定的法律進行部分補充和修改」，意味著全國人大常委會可在全國人大閉會期間對全國人大確定的法秩序進行非全局性的部分調整；2017年的全國人大會議「充分肯定全國人大常委會過去一年的工作和作出的決定決議」，[18]自然也包括了相關試點決定，這可視作是全國人大對全國人大常委會試點決定的追認。同時，在全面深化改革時期，由於改革需求迫切，由全國人大常委會授權開展試點工作已成為一個重要慣例，近年來全國人大常委會已多次就改革試點作出授權決定，其中如公益訴訟試點工作實現了檢察權在司法場域中對行政權的監督，儘管變動幅度稍小，但同樣屬於國家機構間的權力變革。雖然如有學者所言，由全國人大而非全國人大常委會進行授權理由更為充分，但「立足於憲法規範和憲法慣例，我們應當尊重全國人大常委會對國家監察體制改革試點授權的權威性與合憲性。」[19]

　　 當改革由試點轉向全面推開時，從形式上看，對《憲法》第2、3、62條進行擴大解釋，能夠得出全國人大可通過制定法律、做出決定的方式調整國家機關之間的權力配置，設立或者合併國家機構，從而組建各級監察委員會的結論。但從保障憲法的實質精神的角度出發，推進事關全局的重大政治改革，設立新的國家機構，應當先修改憲法，以保證改革具有充分的合憲性。國家監察體制改革後所形成的「一府一委兩院」格局變更了我國國家機關的組織架構，也在實質上改變了《憲法》所確定的「一府兩院」權力格局；改革後監察委員會整合了原有的分散在多個系統中的反腐職能和力量，在實質上提高了監察機關的憲法地位，賦予了監察機關新的憲法屬性；[20]監察委員會在組織和職權上都獲得了相對獨立於其他國家機關的地位，成為一個全新的國家機關，與其他國家機關的關係也需要憲法予以明確。因此，應當以修憲的方式為國家監察體制改革提供依據。以先修憲，再制定通過《監察法》並修改相關法律的方式推進改革，更符合法治邏輯。從歷次修憲的歷史經驗來看，在黨的代表大會後通過憲法修正案也符合一貫以來的政治慣例。

　　總之，修改《憲法》是國家監察立法和設立監察委員會的基礎性工作，若能在各級監察委員會尤其是中央監察委員會設立前修改《憲法》，是較為理想和符合法治精神的做法。但對修憲的內容應充分慎重，在多種修憲方案之間進行審慎選擇。修憲本身是為了維護憲法穩定，不能因為修憲而反過來損害憲法的穩定和權威。必須對「實踐證明是成熟的、需要用憲法規範的、非改不可的進行修改；可改可不改的、可以通過憲法解釋予以明確的不改」[21]這一修憲精神予以足夠重視。此外，對於已經公布的《監察法（草案）》，有學者提出應對其中的部分條款進行合憲性審查，這一主張缺乏制度基礎和實際意義。按照《立法法》等現行法律的規定，相關主體僅能就生效規範提出審查要求和審查建議，而不能就未正式生效的法律草案提起合憲性審查的請求。同時，《監察法（草案）》僅處於徵求意見階段，其具體內容在後續立法程序中有可能發生較大的修改和變動，對這一未議決的文本展開審查缺乏實際意義。從比較法經驗來看，世界其他國家的合憲性審查也多是針對立法機關已經議決的法案展開。因此，《監察法（草案）》並不能夠成為合憲性審查的對象。

四、監察全覆蓋的具體範圍

　　解決黨內監督和國家監督不協調問題的有效途徑，是通過建立黨統一領導之下的監察委員會擴展監察範圍，實現監察權的全覆蓋。也即「對公職人員反腐敗的全覆蓋，是整合原有監察職能的首要指導原則。」[22]按照《監察法（草案）》第12條的規定，以下五個大類的人員屬於監察全覆蓋的範圍：

　　第一類是《公務員法》所規定的公職人員。《公務員法》第2條規定：「本法所稱公務員，是指依法履行公職、納入國家行政編製、由國家財政負擔工資福利的工作人員。」這一範圍包括了中國共產黨的機關、行政機關、司法機關、各級人大、政協、民主黨派以及部分參公管理的單位中的工作人員。以往行政監察制度僅覆蓋其中行政機關的人員，但是沒有擴展到司法機關、人大、政協等國家機構，國家監察體制改革後這一範圍將得到擴充。

　　 第二類是法律法規授權的組織，或依法接受委託管理公共事務的組織中的工作人員，如證監會、保監會等得到法律法規授權的國務院特設機構中的工作人員。儘管從性質上看，這些機構並非是嚴格意義上的行政機關，但其工作人員通過法律法規授權或接受委託的方式在實質上行使管理社會的公權力，因此應當納入到監察範圍當中。

　　第三類是公辦的教育、科學、文化、衛生、體育等事業單位中的管理人員。此類事業單位依法行使一部分國家公權力，履行公共管理職能，[23]理應納入到監察範圍當中。當然，對於這部分人員的具體界定還有待進一步完善。因為公辦事業單位的人員範圍較寬泛，現有草案未對「管理人員」進行具體定義，可能會造成認定困難。以公立醫院系統為例，醫院的院長、各個科室領導毫無疑問屬於管理人員，但主治醫生、護士長等是否屬於管理人員則尚不明確，所以未來的立法中還要對相關概念進行進一步的細化。

　　 第四類是國有企業的管理人員。從法律意義上對「國有企業」進行準確定義存在一些困難。在計劃經濟時期以及計劃經濟向市場經濟過渡的時期，國有企業由國家統收統支、統購統銷，國家對企業享有全部的所有權和經營權。但經歷過多次國企改制後，國有企業的概念和內涵發生了較大變化，出現了國資控股、參股等形式的企業。從避免國有資產流失的角度出發，有國資成分的企業中的管理人員都應當屬於監察對象。從香港廉政公署的監督範圍來看，其監督對象涵蓋了多種形式的組織中提供公共服務的人員，如香港賽馬會、廣播電視公司的人員都屬於監督對象，可資借鑒。

　　第五類是村民自治組織、居民自治組織的管理人員。村委會主任、居委會主任、基層社區幹部基於法律和基層自治規範取得並行使公權力，應當屬於監察對象。除此之外，是否需要設立兜底條款是立法過程中曾經存在的一個爭議。《監察法（草案）》規定了「其他行使權力的公職人員」作為兜底條款，應該說有其必要性。總體來看，監察法所覆蓋的監察對象範圍較廣，數量較改革前將有較大擴展。以既有統計為基礎，公務員系統大概為700萬人，事業單位系統大概為3000萬人，如果將接受委託和授權的組織、國有企業、基層自治組織中的被監察對象加起來，總數有可能超過6000萬人。在國家機構改革不斷推進的當下，為避免掛一漏萬，應當設定相應的兜底條款。

　　 此處延伸出的一個問題是，監察對象全覆蓋是否會與我國的基本政治制度相衝突？有觀點認為，監察委員會對各級人大代表和各級人大機關工作人員的監督可能產生邏輯上的「悖論「，[24]因為作為我國基本政治制度的人民代表大會制度要求監察委員會由人大產生，對人大負責，接受人大監督。倘若監察委員會一方面接受人大監督，一方面又要對人大進行監督，這種雙向的互相監督可能產生衝突。事實上，從《監察法（草案）》來看，監察委員會僅有對行使公權力的公職人員進行監督的權力，而沒有對人大及其常委會的機構進行監督的權力。處於監察範圍的人大代表和人大機關工作人員作為公職人員，行使公權力，自然應當接受監督，但監察委並不能夠越權直接監督人大等機關。當然，對公職人員的監督在客觀上會對組織機構產生一定的作用力，因為對人大代表及人大機關工作人員進行監督，必須要關注其履職過程，故而應當建立一定的防範和隔離措施，防止通過人員對機構形成實質監督，造成監督衝突。可以考慮參照相關法律的規定，賦予人大代表人身特別保護權，如在立法中規定需要對人大代表實施留置等可能嚴重影響基本權利的監察措施時，在大會期間應當提交大會主席團批准，在閉會期間應當提交人大常委會批准。

五、留置措施的概念、適用條件與程序

　　 十九大報告提出，制定國家監察法，要依法賦予監察委員會職責許可權和調查手段，用留置取代傳統紀檢監察中的「雙規」「雙指」措施。[25]學界普遍認為，用留置取代「雙規」「雙指」符合《立法法》等法律的要求，符合法治精神和法治要求，是運用法治思維反腐的具體舉措，具有進步性。[26]但在《監察法（草案）》公布後，留置措施的名稱、內容，適用條件等在學界和實務界引發了較為熱烈的討論，此處有必要對相關問題作進一步說明。從概念來看，在我國現行的法律法規中，「留置」的含義和具體適用語境確實已經有三四種之多。首先，《人民警察法》規定，對於有違法犯罪嫌疑的人員，警方可以進行盤問和留置，留置期間不超過24小時；其次，民法上的留置權一般作為債權上的抗辯權或物權上的擔保權而存在，這在《民法通則》、《物權法》、《擔保法》等法律中都有規定；再次，程序法上還有一類作為送達方式的留置送達。因此有研究者擔心，「留置」概念的多語境使用是否會導致概念混淆和不清晰。從《監察法（草案）》對「留置」的具體規定可以看出，這一措施的實質是將被調查者置於一個較為特殊的、與外界相對隔離的環境中進行調查，採用「留置」的概念能夠從外觀和形式上界定這一行為。同時，在修辭上，「留置」概念相較於部分研究者所主張的「隔離審查」等概念也更能彰顯法治精神。儘管在其他法律語境中也存在不同意旨的「留置」概念，但這些概念的外延內涵都相對清晰，適用領域也存在較大分別，因此不會存在混淆的問題。

　　事實上，採用何種名稱和概念並非留置措施的關鍵問題。國家監察立法的關鍵和重點應當是對適用留置措施的程序和實體規則進行規範，明確權力行使的邊界。在多種調查措施中，留置對基本權利的干預和影響最大，因此應當明確，在監察機關初步掌握被調查人違法犯罪的事實及證據後，需要進一步審查時，才能採取留置措施。同時，因為留置措施涉及人身自由，因此其適用應當遵循比例原則。

　　 從程序上來看，《監察法（草案）》規定省級以下監察機關採取留置措施應當由監察機關領導人員集體討論決定，並報上一級監察機關批准。應當說，這一規定還有可完善的空間。既然監察機關在組織結構上採用了委員會制度，留置作為限制人身自由的強制措施，就應當由監察委員會集體研究決定，而非監察委員會領導人研究決定。在集體研究決定中，宜採用少數服從多數的決定機制，而非領導人負責制。同時，《監察法（草案）》規定留置期限不得超過三個月，在特殊情況下報上一級監察機關批准，可以延長一次。從增強外部控制的角度來說，這一規定也應當修改為報上一級監察機關集體研究決定。對留置措施設定更為嚴格和審慎的審批程序，能夠使被調查人的權利得到更為充分的保障，也能夠在一定程度上降低權力濫用的風險。

　　 留置對象的範圍也是討論的焦點之一。在滿足法定條件的情況下，對監察對象實施留置沒有爭議。但對非監察對象是否可以採取留置措施則存在不同觀點。從以往的職務犯罪案件可以看出，行賄受賄案件中行賄人以私營企業主居多，大多數不屬於監察對象。但受賄類職務犯罪多在私密場合發生，能見度低，取證困難。行賄行為與受賄行為聯繫緊密，僅對涉嫌受賄人員進行留置可能難以查清案件，而需要對行賄行為與受賄行為均展開調查。因此，對於與案件相關的非監察人員，也可以適用留置程序，但應當要履行更為嚴格的審批程序，嚴格把握和控制適用條件與適用範圍。

　　 《監察法（草案）》明確留置應當在「特定場所」進行，但尚未對特定場所作進一步說明。從當前實踐來看，有的試點地區將留置場所設定在看守所，有的試點地區則設定在紀委系統原有的辦案基地，即「兩規」基地。從便於監督和保障人權的角度出發，將留置場所確定在看守所較為合理。[27]經過多年的規範和發展，大多數看守所已經有著較為成熟的制度規範和硬體條件，監所檢察機構的監督也相對到位，能夠在保證調查的同時對調查活動展開有效監督。因此，可在看守所中單獨配置一部分專門場所，供監察委員會實施留置措施使用。出於節省資源的考慮，現有的部分符合條件的「兩規」基地經改造後也可考慮轉隸看守所進行統一管理。此外，在留置期間，應當實施全過程不間斷的錄音錄像。錄音錄像既是取證程序合法與否的重要證明材料，也是對監察機關調查工作進行監督的有力手段。倘若案件經調查涉嫌刑事犯罪，錄音錄像應當隨案移送至司法機關進行審查，而不應僅在監察委員會留存備查。

六、監察程序與刑事訴訟程序的關係

儘管監察程序中的很多內容與《刑事訴訟法》相銜接，如調查行為和刑事訴訟中的偵查、批捕、起訴等行為相銜接，但是從國家監察制度改革的精神來看，對特殊的職務違法犯罪的調查程序並不受《刑事訴訟法》的直接規制，而屬於刑事訴訟的前置程序。監察委員會完成相關調查後，將案件移送檢察機關，案件進入刑事訴訟程序。由檢察機關負責對犯罪嫌疑人批准逮捕，然後採取審查起訴等《刑事訴訟法》規定的措施和程序。

　　 從法律體系上看，監察委員會作為新設立的國家機關，其活動不適用既有的《刑事訴訟法》，有可接受性。然而，需要強調的是，國家監察立法仍然應當符合法治國的基本原則，貫徹正當程序原則、人權保障原則、比例原則等要求。[28]對於可能關涉公民人身自由、財產等基本權利的限制和剝奪，應當有嚴格的程序限制，以體現對被調查人基本人權的尊重和保障。對於監察委員會與其他國家機關之間的關係而言，在分工合作、相互配合的基礎之上，國家監察立法還應當以我國《憲法》對國家機關設置的內在要求為指引，「堅持憲法對國家權力配置結構的協調統一」，[29]實現不同國家機關之間的相互制約。

　　 如《監察法（草案）》45條規定，若檢察機關認為案件證據不足、犯罪行為較輕，或沒有犯罪事實的，應徵求監察機關意見並報上一級檢察機關批准後作出不起訴的決定。儘管這一規定強調了監察委員會與檢察院之間的相互監督制約，但要求檢察院作出不起訴決定要「徵求監察機關意見」，可能與《憲法》第131條「人民檢察院依照法律規定獨立行使檢察權」產生衝突。故應允許檢察機關在對案件調查情況進行實體審查後，直接作出起訴、退回或者不起訴的決定，而無需徵求監察委員會的意見。對於監察委員會移送審查起訴的案件，檢察機關應享有獨立的審查和提起公訴的權力。[30]當然，按照《監察法（草案）》的規定，對於檢察機關作出的不起訴決定，監察委員會可以申請複議。《監察法（草案）》的這一設定屬於程序上的補充性條款，其具體的複議程序還有待進一步明確。

　　 2017年1月至8月，北京、山西、浙江三個試點地區監察委共向檢察院移送219個案件，涉及281人次。上述案件中，只有2件3人次被退回補充調查。這組數據一方面反映出監察委辦案較為紮實，另一方面也反映出檢察院可能在退回案件方面尚未形成比較清晰的標準和操作規程。在具體監察措施的適用方面，1月至8月間，三個試點地區共對183人採取留置措施，其中北京43人、山西42人、浙江98人；在限制出境方面，共決定了179批次，限制出境633人；相對而言，技術偵查措施採取較少，僅採取了16批次。這些數據反映出，監察機關開展工作過程中，有大量工作需要涉及各個機關之間的配合協調。監察體制改革在全國推開後，這一問題可能會更加突出。儘管監察委員會辦理案件不適用《刑事訴訟法》，但處理好監察委員會與公安機關、檢察機關之間的關係尤為重要，國家監察立法也必須從制度設計上保證各個機關之間有協調配合、相互制約的機制。

七、對監察委員會的監督問題

　　 十八大以後，紀檢監察系統辦理了很多大案要案，以「雷霆反腐」的態勢創造了反腐奇蹟，樹立了權威性和威懾力。國家監察體制改革中，監察機關整合了行政機關和檢察機關中的反貪、反瀆、預防職務犯罪等諸多職能，形成了強有力的反腐機構。從堅持「有權必有責，用權受監督」的理念出發，國家監察立法應當明確對監察委員會的監督機制，通過相應的制度設計對監察委員會進行約束，其目的「不是為了控制公權力本身，而是為了控制和規範公權力怎麼行使，按照什麼樣的步驟和什麼樣的方式去行使。」[31]

　　（一）自我監督

　　 國家監察立法為監察委員會設計了一系列的自我監督體系和流程保障，如相關措施的審批機制、錄音錄像等全程留痕的監督系統等。應當說，這些措施確實能夠發揮一些自我監督作用，但同時也要看到，自我監督存在固有的局限性。因為監督手段的中立程度、公開程度都不高，自我監督的公信力有限，監督效果可能難以理想化。因此，應當將自我監督放入整個監督體系中進行審視，或與其他監督機制相結合，或引入外部監督力量。如可以考慮在各級監察委員會內部設立由人大代表、專家學者、律師等人員組成的投訴委員會，接受對監察委員會及其工作人員的投訴舉報。該機構與監察委員會的辦案系統相對獨立，貫徹公平公開公正的處理原則，就一切涉及監察委員會及其工作人員的投訴舉報情況進行調查和處理。香港特別行政區廉政公署即成立有專門的投訴委員會，負責處理所有涉及廉政公署及廉政公署工作人員的非刑事投訴。任何市民如對廉政公署人員的行為或工作常規及程序有任何不滿，均可向該委員會提出投訴。

　　（二）媒體監督、社會監督

　　 人民監督是反腐敗的重要力量，也是形成不能腐制度的關鍵。[32]在對監察委員會的外部監督中，媒體監督、社會輿論監督應當成為互聯網環境下的重要監督力量。而媒體監督、群眾監督、社會輿論監督需要依託於監察委員會的公開程度和透明程度。「陽光是最好的防腐劑」，應該倡導監察委員會的監務公開，「堅持在陽光下行使權力，在陽光下辦案」，[33]打消社會公眾對於「神秘機構」的擔憂。近年來，最高人民法院在司法公開的探索過程中積累了一套非常好的經驗，用公開倒逼公正，這一經驗應當為監察委員會所借鑒。除了可能影響案件調查的細節外，案號、承辦人員、案件辦理流程等一系列事項均應當公開。通過監務公開方式保持有效透明度，從而接受社會媒體輿論的監督應當成為監察委員會工作的方向之一。

　　（三）人大監督

　　 監察委員會由人大產生，對人大負責，接受人大監督。其主要監督方式主要包括報告工作，當然還包括接受質詢、專題詢問等。目前已公布的《監察法（草案）》第52條第2款規定「各級人民代表大會常務委員會可以聽取和審議本級監察機關的專項工作報告，並組織執法檢查」，其潛在含義是監察機關僅須就特定問題向人大作專項報告，而不用如同人民政府、法院、檢察院一般作年度報告。從防止產生雙向監督的角度出發，這一規定有一定道理，筆者也曾主張，為避免監督衝突，不一定要求監察委員會向人大報告。但如果明確監察委員會僅實施對人監督，而非對機構監督，則要求監察機關向人大作例行的年度報告，而非專項報告更為適當。因為年度報告與專項報告相比，更體現人大監督的制度剛性與覆蓋全面性。當然，在人大閉會期間，人大常委會也可就特定事項要求監察委員會作專項報告。[34]

　　 在具體的立法表述上，應當規定「各級監察機關對本級人民代表大會和上一級監察機關負責並報告工作。縣級以上各級監察機關在本級人民代表大會閉會期間，對本級人民代表大會常務委員會負責並報告工作」，而非現行草案中的「人民代表大會可以聽取監察委員會的專項報告」。因為「可以聽取」並非義務性規範，意味著人大可以聽取報告，也可以不聽取報告，這不利於監督關係的穩定塑造，也在一定程度上弱化了人大及其常委會的監督職能。[35]此外，《中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監督法》中規定的部分監督措施也應當適用於對監察委員會的監督。[36]總之，設置監察委員會，無論如何不能背離我國的人民代表大會制度。

　　（四）黨的監督

　　 監察機關作為黨統一領導下行使反腐敗職能的國家機關，其黨員身份的工作人員，尤其是黨員領導幹部自然應當接受黨的監督。有學者提出，黨對監察委員會的監督主要應當體現在上級黨委和上級紀委通過垂直領導體制進行的監督，且因為強調垂直領導關係，為保證監督實效，不應該強調同級黨委的監督。[37]應當說，這一主張有其合理性，同級黨委的監督主要在合署辦公機制中得到體現，目前的實踐中，各省市縣監察委員會主任一般由作為省委常委、市委常委、縣委常委的紀委書記兼任。總之，各級監察委員會需要接受黨的監督、人大、社會監督，同時要加強自身監督，這是國家監察立法需要明確規定的。

　　（五）國家賠償

　　 對於監察委員會所開展的活動，是否能夠進行訴訟監督，目前學界尚有爭論。但可以肯定的是，監察委員會作為國家機關，其行為造成公民人身財產損害的，國家要承擔賠償責任。目前《監察法（草案）》第65條已經規定了國家賠償制度，但對歸責原則等問題的界定不夠清晰，還應當進一步完善。

　　【注釋】 *本文系國家社會科學基金重大項目和2016年度馬克思主義理論研究和建設工程重大項目「推進黨內監督制度化、規範化、程序化研究」（2016MZD015）的階段性成果。

　　 [1]參見馬懷德《國家監察體制改革的重要意義和主要任務》，載《國家行政學院學報》2016年第6期；馬懷德：《〈國家監察法〉的立法思路與立法重點》，載《環球法律評論》2017年第2期。

　　 [2]於安：《反腐敗是構建新國家監察體制的主基調》，載《中國法律評論》2017年第2期。

　　 [3]參見2017年10月24日中國共產黨第十九次全國代表大會通過的《十八屆中央紀律檢查委員會向中國共產黨第十九次全國代表大會的工作報告》。

　　 [4]劉艷紅：《中國反腐敗立法的戰略轉型及其體系化構建》，載《中國法學》2016年第4期。

　　 [5]馬懷德：《讓黨內監督和國家監督與時俱進》，載《紫光閣》2017年第2期。

　　 [6]馬懷德：《國家監察體制改革的重要意義和主要任務》，載《國家行政學院學報》2016年第6期。

　　 [7]王旭：《國家監察機構設置的憲法學思考》，載《中國政法大學學報》2017年第5期。

　　 [8]應松年：《加快法治建設促進國家治理體系和治理能力現代化》，載《中國法學》2014年第6期。

　　 [9]於安：《反腐敗是構建新國家監察體制的主基調》，載《中國法律評論》2017年第2期。

　　 [10]應松年：《完善行政組織法制探索》，載《中國法學》2013年第2期。

　　 [11]鄭賢君：《試論監察委員會之調查權》，載《中國法律評論》2017年第4期。

　　 [12]徐理響：《現代國家治理中的合署辦公體制探析—以紀檢監察合署辦公為例》，載《求索》2015年第8期。

　　 [13]姜明安：《國家監察法立法應處理的主要法律關係》，載《環球法律評論》2017年第2期。

　　 [14]李紅勃：《現行紀檢監察模式的困境及其法治化改革方向》，載《環球法律評論》2017年第2期。

　　 [15]於安：《反腐敗是構建新國家監察體制的主基調》，載《中國法律評論》2017年第2期。

　　 [16]姜明安：《國家監察法立法的幾個重要問題》，載《中國法律評論》2017年第2期。

　　 [17]童之偉：《將監察體制改革全程納入法治軌道之方略》，載《法學》2016年第12期；韓大元：《論國家監察體制改革中的若干憲法問題》，載《法學評論》2017年第3期。

　　 [18]參見2017年3月15日第十二屆全國人民代表大會第五次會議通過的《第十二屆全國人民代表大會第五次會議關於全國人民代表大會常務委員會工作報告的決議》。

　　 [19]焦洪昌、葉遠濤：《從人民代表大會制看國家監察體制改革》，載《中國黨政幹部論壇》2017年第2期。

　　 [20]馬懷德：《〈國家監察法〉的立法思路與立法重點》，載《環球法律評論》2017年第2期。

　　 [21]王兆國：《關於〈中華人民共和國憲法修正案（草案）〉的說明—2004年3月8日在第十屆全國人民代表大會第二次會議上》，載《中國人大》2004年第6期。

　　 [22]於安：《反腐敗是構建新國家監察體制的主基調》，載《中國法律評論》2017年第2期。

　　 [23]馬懷德：《公務法人研究》，載《中國法學》2000年第4期。

　　 [24]秦前紅：《監察體制改革的邏輯與方法》，載《環球法律評論》2017年第2期。

　　 [25]「雙規」是指原《中國共產黨紀律檢查機關案件檢查工作條例》第28條第3項規定的：「要求有關人員在規定的時間、地點就案件所涉及的問題作出解釋和說明」。「雙指」是指《行政監察法》第20條第3項規定的：「責令有違反行政紀律嫌疑的人員在指定的時間、地點就調查事項涉及的問題作出解釋和說明」。

　　 [26]馬懷德：《〈國家監察法〉的立法思路與立法重點》，載《環球法律評論》2017年第2期；秦前紅：《國家監察體制改革憲法設計中的若干問題思考》，載《探索》2017年第6期；吳建雄：《國家監察體制改革「試點工作在全國推開」的法理思考》，載《中國黨政幹部論壇》2017年第11期。

　　 [27]陳光中、姜丹：《關於〈監察法（草案）〉的八點修改意見》，載《比較法研究》2017年第6期。

　　 [28]汪海燕：《監察制度與〈刑事訴訟法〉的銜接》，載《政法論壇》2017年第6期。

　　 [29]任喜榮：《國家機構改革的憲法界限》，載《當代法學》2017年第4期。

　　 [30]陳光中：《關於我國監察體制改革的幾點看法》，載《環球法律評論》2017年第2期。

　　 [31]姜明安：《論法治反腐》，載《行政法學研究》2016年第2期。

　　 [32]馬懷德：《事關全局的重大政治改革》，載2017年6月7日《中國紀檢監察報》第005版。

　　 [33]姜明安：《國家監察法立法的幾個重要問題》，載《中國法律評論》2017年第2期。

　　 [34]曲相霏：《國家機構「報告工作」的憲法分析—兼論監察委員會「報告工作」問題》，載《北京聯合大學學報》（人文社會科學版）2017年第2期。

　　 [35]陳光中、姜丹：《關於〈監察法（草案）〉的八點修改意見》，載《比較法研究》2017年第6期。

　　 [36]姜明安：《國家監察法立法的幾個重要問題》，載《中國法律評論》2017年第2期。

　　 [37]江國華、彭超：《國家監察立法的六個問題》，載《江漢論壇》2017年第2期。