佟德志：中國式民主的內在複合結構與戰略選擇

06-16

摘要：中國式民主建設過程中形成的「黨的領導」、「人民當家作主」和「依法治國」構成了中國式民主的內在複合結構，加強三者之間的有機結合是中國式民主得以形成的基本經驗。這同時決定了中國式民主的戰略選擇，即進一步以民主政治建設為核心，加強三者之間的有機複合。

　　建國60年來，中國民主政治建設的歷程雖然多有曲折，但邁向民主政治的步伐是堅定的，也取得了巨大的成績，越來越得到政學術界承認的「中國式民主」就是對這一成績的綜合表述。總結中國式民主的建設歷程，發掘其內在結構，既是對歷史經驗的總結，同時也會為未來的中國民主政治建設提供戰略選擇的思路。本文僅從宏觀的角度出發，對中國式民主的內在複合結構做以檢查，並試圖探討基於這一結構的戰略選擇。

　　一、中國式民主的內在複合結構

　　中國政治體制改革總目標形成的過程，就是中國式民主內在結構的形成過程。「黨的領導」與「人民當家作主」是建國以來中國政治永恆不變的主題；而「依法治國」則是改革開放新時期的重要成就。應該說，中國政治體制改革的三個要素，是與新中國的政治一起成長的。黨的十六大報告將堅持和完善社會主義民主制度、加強社會主義法制建設、改革和完善黨的領導方式作為我國政治文明建設和政治體制改革的主要任務。[1]（第31頁）自此以後，「黨的領導」、「人民當家作主」和「依法治國」逐漸開始成為中國政治體制改革的三個最核心的要素，而這三要素也就是中國式民主的基本要素。

　　中國式民主有其外在結構，這是在中國改革開放的過程中，民主政治與經濟發展、文化培養之間形成的關係總和；以「黨的領導」、「人民當家作主」和「依法治國」這三者之間有機統一形成的結構則構成了中國式民主的內在結構。中國式民主的外在結構側重了中國式民主的關係網路，是中國改革開放總體結構的重要組成部分；與此相比，中國式民主的內在結構則更具有本質規定性，是中國式民主本質規定性的外在體現，是其內在矛盾向外延展的體現。

　　就中國式民主的內在結構來講，其基本關係在於「黨的領導」、「人民當家作主」和「依法治國」這三者複合構成的三對複合關係，即黨的領導與人民當家作主的複合、黨的領導與依法治國的複合以及人民當家作主與依法治國的複合。在這三對複合關係當中，作為執政黨的中國共產黨接受法治的約束，要在憲法和法律規定的範圍內活動，這實際上是回答了黨的領導與依法治國的關係；作為執政黨，中國共產黨要代表中國先進生產力的發展要求，最廣大人民的根本利益以及先進文化的前進方向，這實際上是回答了黨的領導與人民當家作主之間的關係；而處理人民當家作主與依法治國之間關係的民主的制度化、法律化則主要側重於回答人民當家作主與依法治國之間的關係。其中，人民當家作主與依法治國的關係、人民當家作主與黨的領導的關係，是這三對關係當中最重要的兩對關係。

　　改革開放就是以調整民主與法治的關係開始的。十一屆三中全會發出的「必須使民主制度化、法律化」的號召揭開了中國政治體制改革的序幕，是調整後來形成的「人民當家作主」與「依法治國」關係的開始。隨著改革開放的不斷深入，這一理論亦得到不斷發展，不但為「依法治國」提供了理論依據，而且成為社會主義政治文明的重要原則。

　　民主與法治關係的準確定位對我國社會主義現代化建設與馬克思主義理論的發展產生了重大影響。民主需要制度化、法律化，經過制度化後的民主是更高層次的民主。民主政治並不是一個簡單的民意表達過程，而是存在著一個複雜的由民意上升到法律的過程。在這一過程中，制度化、法律化不僅是這一輪循環最後的過程，而且是最重要的過程。在社會主義條件下，民主必須制度化、法律化，制度化、法律化的人民意志是最高意志。[2]（第1頁）沒有經過法律化的人民意志還不是人民的最高意志，只有經過制度化、法律化的人民意志才是最高意志，是更高形態的民主。

　　在實踐中，強調法治在政治現代化進程中的作用，注重民主的制度化、法律化正是我國社會主義民主政治得以健康發展的重要原因。就我國政治發展的方向來看，只有在人民當家作主的基礎上實現依法治國，建設社會主義政治文明，才能保證社會主義民主政治的健康展，走上政治現代化的道路。就馬克思主義法學理論來看，民主的「制度化、法律化」理論創見填補了西方馬克思主義者所謂的「法學空區」，成為鄧小平理論、三個代表重要思想對馬克思主義學說的重大貢獻，整合了民主與法治的政治文明概念更進一步豐富了馬克思主義的國家學說與政體理論。

　　事實上，一般的民主政治並不能保證權力的健康運行，同時也無法保障個人權利的實現，它需要與之相配合的法治體系作為保障。通過民主的制度化實現民主與法治的統一在政治體制改革的初期已經基本上取得了成功，並逐漸發展成為依法治國的基本理論，在中國民主政治的建設中與人民當家作主並列為中國政治體制改革的基本維度。繼之而後，如何實現「人民當家作主」，加強「黨的領導」，並處理好他們之間的關係已經成為中國民主政治的重中之重。

　　黨的十七大明確定位了黨內民主的價值，把黨內民主建設提到黨的生命的高度。但是，作為執政黨，中國共產黨黨內民主的價值並不僅限於中國共產黨自身，其意義和價值還在於推動人民民主，甚至帶動整個中國政治文明的建設，這就構成了人民當家作主與黨內民主的關聯，也成為中國民主政治內在複合結構的一個最為重要的維度。在中國共產黨領導、多黨合作的體制下如何建設民主是不僅是對中國民主，甚至是世界範圍內，都是人們對民主政治的理解與建設的重要貢獻。

　　作為中國民主政治最具活力的組成部分之一，村民自治取得了巨大的成功，同時也是人民當家作主最有說服力的體現。被普遍認為是中國民主政治建設的突破口。它同基層黨組織建設，鄉鎮政權建設，甚至是城市的社區自治發生聯動，從而產生基層民主的整體效能。而且，村民自治同基層政權的民主化進程聯繫起來，而且還會不僅與基層黨組織的民主化進程聯繫起來，對21世紀的中國具有舉足輕重的作用。

　　黨內民主與基層民主兩種基本模式也將發生複合，從而形成民主政治的複合結構。黨內民主與基層民主的交匯已經在基層民主的政治實踐中出現，兩票制就是一個典型的體現。作為解決農村基層人民當家作主與黨的建設關係的新實踐，在連續兩屆榮獲「全國村民自治模範縣」殊榮的山西省臨猗縣的村支部、村委會同時換屆中，率先在支部中推行「兩票制」，後又在江蘇省姜堰市王石鄉、湖北廣水等地實施，後又在隨州出現了從「兩票制」選舉到「兩會制」的民主決策實踐。在鄉鎮長的選舉中，兩票制亦在深圳市龍崗區大鵬鎮首次施行。

　　兩票制是中國民主政治結構複合的一個典型體現。兩票制即在農材黨支部的換屆選舉中，先由村民對黨支部委員候選人投「信任票」，再由全體黨員投「選舉票」。儘管有學者認為，無論對憲法還黨章，兩票制的存在都是一個挑戰。但是，兩票制的作法在基層民主的範圍內，不僅擴大了基層民主選舉的範圍，加強了自治；而且，兩票制還密切了黨和群眾的關係，加強了黨組織在基層的凝聚力，解決了黨內民主與人民民主可能出現的矛盾問題。

　　事實上，如果更進一步分析，我們會發現，中國式民主政治的基本複合是錯綜複雜的。實際上，不同層次的人民當家作主之間，不同層次的黨的領導之間都會使得這種複合結構變得更為複雜。僅就農村的情況來看，村民自治的實施同時會對農村基層黨組織、鄉鎮政權等組織構成民主壓力，如果沒有一個整體的改革體系，就很難形成一個成功的合力。在這種情況下，村民自治就不僅無法帶動基層民主政治的發展，而且可能會給村民自治帶來不利。農村基層民主的發展引發了村委會與鄉鎮政府的關係問題、村委會與黨支部的關係等一系列問題。

　　農村基層民主的推進已經使人民公社之後的「鄉政村治」面臨挑戰，引發鄉村管理的第二次制度創新，將農村的民主改革推進到鄉政層面。農村問題研究專家徐勇認為，隨著市場化現代化的發展，這一鄉村的治理結構應該加以創造性轉換，建立「縣政、鄉派、村治」的治理結構，即：縣具有更多的治理自主性；鄉只是縣政府的派出機構，專事政務和指導村民自治；村民委員會主要從事村民自治工作，由此使其治理合理化。[3]（第27頁）

　　我們看到，中國式民主在基層表現為一個複合的基本景觀，基層民主與基層黨建、基層民主與地方政府等等關係常常會在一個場景下發生多重複合，不僅涉及到黨的領導與人民當家作主，而且，會直接影響到更高層次的黨政關係、不同層次的民主之間的關係。因此，基層群眾自治的發展中必須處理好政府、政黨與自治組織的關係，自治組織與群眾組織、利益組織的關係，體制創新與依法辦事的關係，國際經驗與中國國情的關係，以及改革、發展與穩定的關係。總之，基層群眾自治與基層黨建的相互促進、共同發展，應是21世紀中國民主政治建設的一個基本景觀。[4]（第47頁）

　　在中國語境下，中國的學術界常常會把民主簡單地理解為「人民當家作主」。我們必須注意到的是，人民當家作主並不是中國式民主的唯一內涵，黨的領導與依法治國是中國式民主的應有之意。在現代民主國家，政黨政治幾乎成為民主政治的組成部分。在代議制政體的基本框架下，離開政黨制度，民主政治既不可能，也不可欲，常常會淪落為民粹主義或是暴民政治。同時，我們更無法想像沒有法治保障的民主，只有與憲政法治體系相配合，民主權力才會健康地得以運行，民主權利才會有效地得到保障。因此，我們常常理解的中國式民主，並不是一般意義上的人民當家作主，實際上是「人民當家作主」、「黨的領導」與「依法治國」的一個統一體，構成了中國政治體制改革的基本格局。從這個意義上講，這一結構的三個組成要素絕不是分兵突進的散兵游勇，而是在中國政治體制改革進行之初就開始出現結構的複合，同時也是中國政治體制改革的成功經驗。

　　二、中國式民主的戰略選擇

　　如說黨的十七次代表大會上就中國改革開放經驗做的十點總結是對中國式民主的外在複合結構的話，那麼，自改革開放之初就提出來的民主的制度化、法律化則構成了中國式民主的內在複合特徵。由這一中國式民主的複合結構與經驗出發，中國式民主的戰略選擇是清晰的：基於成功經驗形成的內在複合結構是中國式民主的現實，而中國式民主的戰略選擇的基調在於進一步加強「人民當家作主」、「黨的領導」與「依法治國」之間的有機統一與有效互動，綜合推進，這是中國式民主政治戰略選擇的基調。

　　應該說，從「民主的制度化、法律化」到「依法治國」理論的形成，在一定程度上保障了中國民主政治建設的健康發展，為我國由計劃經濟向市場經濟的轉軌提供了一個良好的環境。在民主的制度化基礎上建立起來的民主與法治的二元結構奠定了中國政治體制改革的基本格局，但是，進一步加強民主與法治的有機結合仍然需要很多工作要做。僅就司法審查來看，人們會進一步追問：「違憲主體是否包括全國人大及其常委會？如何對人大自己的立法作憲法審查？」人們更加迫切地意識到，「如何從實際出發，既按照體現人民主權的政治法則，又按照體現程序理性的程序法則來改進人民代表大會制度下的憲法監督制度，乃當務之急」。[5]（第13-14頁）

　　從這個角度來看，加強司法機關的建設，在樹立憲法權威的基礎上切實地進行司法改革，加強對包括人大立法、政府決策、法律、法規在內的各種形式的立法的審查，是我們提高立法質量，推行依法行政的必然之選。同時，加強立法與決策過程的民主化則從另一方向表明了民主與法治關係進一步協調的要求。

　　當代中國，中國式民主越來越將重點集中在「黨的領導」和「人民當家作主」之間的有機統一上，這構成了新時期黨政關係的基本內涵。就中國基層來講，村委會和黨支部的關係問題，黨員選舉和村民選舉的關係問題等一系列問題實際上成為檢驗黨內民主與村民自治合力是否形成的風向標，直接關係到能否將黨的領導與人民的首創精神結合起來。就中國各級政權來講，人民代表大會是人民代表的機關，是各級政權的最高權力機關；中國共產黨的各級組織則是代表人民的執政黨在地方的組織，如何處理兩者之間的關係是檢查各級政權中黨的領導與人民當家作主之間是否和諧的晴雨表。對中國的民主政治建設來講，這種有機統一將會產生不可估量的影響，對21世紀中國民主政治的發展起到舉足輕重的作用。[6]（第68頁）

　　如何才能更好地協調「黨的領導」與「人民當家作主」之間的關係？這是考驗我們黨勇氣與智慧的重大理論問題，同時會對中國民主政治的實踐產生重要影響。比如，針對我國隨州出現的「兩票制」和「兩會制」，有觀點即認為，「兩票制」違反了黨章，「兩會制」則違反了法律。[7]（第3版）

　　我們應該如何看待和解決這類問題？這需要我們進一步解放思想。在中國民主政治建設的過程中，我們黨必須時刻保持一種開放的態度和改革的思維。中國共產黨是由憲法規定的唯一有權力執政的黨，這種地位決定了她應該成為一個開放的政黨。因此，如果共產黨因為黨章或是憲法的規定而拒絕接受人民群眾的政治要求，這就會造成黨的領導與人民當家作主之間的關係發生衝突。

　　中國式民主戰略的進一步選擇應該是以民主為基礎的，更加突出民主的地位與作用。黨的領導、人民當家作主、依法治國三者的有機結合應該是以民主為目標的。黨的領導是這一有機結合能夠實現的主體保障。作為中國的執政黨，中國民主政治的領導力量，黨的領導直接關係到中國式民主複合戰略的成敗。因此，中國共產黨的建設應該是以民主為目標的。就最能體現民主的「人民當家作主」來看，這裡仍然存在一個民主目標的問題，如何治理在基層自治過程中存在的賄選等現象，加強公民社會的自治化程度等等，都需要以民主為基本目標進一步建設。另外，進一步加強人大、政府機關立法當然需要以民主為目標來進行建設。

　　黨內民主概念的提出正是以民主為目標的政黨建設的基本要求，它為黨的領導這一維度的民主建設提供了民主的目標與方向。我們需要一個什麼樣的黨？毫無疑問，作為執政黨，其民主性會從根本上決定中國式民主政治建設的成敗。因此，中國共產黨的民主建設不僅關係到中國共產黨自身的建設，同時，還直接關係到中國民主政治的發展。黨的十六次全國代表大會明確提出「黨內民主」的概念，並視之為「黨的生命」，這表明了我們黨以民主為目標建黨的堅定信念。

　　基於中國式民主結構複合的現實，中國式民主的路徑選擇也應該是多元複合的。基於中國式民主的複合結構，中國學術界對中國式民主進一步發展的戰略思考變得更為開放。就外在複合結構來看，有「經濟建設中心論」和「制度建設轉型論」的爭論；就內在複合結構來看，存在著「以黨內民主推動人民民主」以及「以基層民主推動高層民主」等不同的戰略選擇。這些選擇從中國民主政治建設的不同角度出發，強調了中國式民主複合結構的某個方面，均帶有一定程度的合理性。

　　從黨內民主與村民民主兩種範例來看，我們基本上可以發現兩種不同的走向，即自上而下和自下而上。就這兩種走向來看，基本的認同是一種綜合推進的思路，即自上而下與自下而上相結合。但在繼之而來的重點選擇上卻並不一樣，存在著重點在中央和重點在基層兩種不同的模式。一種觀點認為，中國在民主化道路上應選擇先精英後大眾、先共產黨內後共產黨外、先中央後地方及基層的體制內漸進發展路線，通過擴大差額選舉切實推進黨內民主並從中央做起。[8]（第1頁）另一種觀點則認為，黨內民主選舉不宜從高層做起，而應當從基層和地方做起。應當將黨內民主選舉同政權機關特別是人民代表大會內部的民主選舉連接起來，從基層做起，實行二選聯動，實現執政黨依法選舉執政。[9]（第28頁）

　　參考文獻

　　 [1]江澤民：《全面建設小康社會，開創中國特色社會主義事業新局面》，北京：人民出版社2002年版。

　　 [2]王惠岩：《論民主與法制》，載《政治學研究》2000年第3期。

　　 [3]徐勇：《縣政、鄉派、村治：鄉村治理的結構性轉換》，載《江蘇社會科學》2002年第2期。

　　 [4]林尚立：《基層群眾自治：中國民主政治建設的實踐》，載《政治學研究》1999年第4期。

　　 [5]夏勇：《中國憲法改革的幾個基本理論問題》，載《中國社會科學》2003年第2期。

　　 [6]佟德志：《從黨內民主和村民自治看中國民主政治發展的合力效應》，載《政治學研究》2008年第4期。

　　 [7]高放：《農村推行「兩票制」選舉和「兩會制」決策方法的質疑》，載《學習時報》2004年8月9日。

　　 [8]胡偉：《黨內民主與政治發展：開發中國民主化的體制內資源》，載《復旦學報(社會科學版)》1999年第1期。

　　 [9]何增科：《民主化：政治發展的中國模式與道路》，載《中共寧波市委黨校學報》2004年第2期。