中國新型城鎮化發展新戰略
中國新型城鎮化發展新戰略
作者：杜志雄
今年的「兩會」跟往年的「兩會」有非常大的差別，第一是政府換屆，第二正好趕上新的一屆中央領導集體的形成，就是十八大。應該說今年「兩會」精神當中，除了正常的換屆程序之外，「兩會」所釋放出來的這些精神，實際上很多是十八大的精神，所以我是把學習「兩會」跟學習十八大結合起來。
我想講七個方面的內容。第一，首先是引言。第二，重點講一下黨和國家把新型城鎮化作為一個新的發展戰略，這是未來五到十年，甚至是更長一段時間我們國家發展的主旋律。事實上城鎮化，應該說也不是一個新事，改革開放以來，特別是新世紀以來，它一直是我們黨和國家發展的一個重要領域，我主要是想把這個新世紀以來，主要是從十六大以來的城鎮化在國家層面上的政策脈絡提煉出來。第三，講一下為什麼城鎮化戰略上升到了這樣一個新的高度，正像我剛才所講的，我們一直在關注城鎮化，也一直在重視城鎮化的發展，為什麼在這樣一個時期把城鎮化的問題提升到這樣一個國家戰略的高度來進行安排和部署。第四，事實上城鎮化是耳熟能詳的一個詞，但是城鎮化究竟是什麼，我們要準確理解為什麼黨和國家把它作為一個國家戰略在這個時期把它提出來，要想理解好這樣一個國家戰略，首先我們對它是什麼要有一個很清楚的了解。第五，事實上改革開放以來，特別是新世紀以來，我們非常重視城鎮化，那麼中國的城鎮化究竟是一個什麼樣的狀態，在我們提出所謂的新型的城鎮化之前，我們的城鎮化過程當中有一些什麼樣的問題，這個是我們要搞清楚的事情。第六，在這樣一個新型城鎮化戰略提出來以後，大家都知道我們用的詞跟過去是不一樣的，過去一般地講城市化或者是城鎮化，那麼現在前面加了兩個字，叫新型城鎮化。所謂新型城鎮化，應該體現在哪些方面，或者說應該重點關注什麼問題。第七，就是幾個延伸性的討論，應該說從學界的角度講新型的城鎮化，已經有四五年的時間了。在這樣一個所謂的新型城鎮化的過程當中，在學界也好，在政府部門也好，在企業也好，在推進新型城鎮化這樣一個國家戰略過程中，我們應該注意避免一些什麼問題。
一、引言
（一）新型城鎮化是主旋律
我們現在正式進入報告。大家可能非常關注「兩會」精神，在「兩會」上面，特別是在李克強總理的記者招待會上，應該說新型城鎮化作為熱詞之一，貫穿於「兩會」的整個過程。它之所以成為熱詞之一，就像我剛才所說的，因為新型城鎮化它將是未來中國一個長期增長和長期發展的一個主旋律。這跟我們黨和國家長期發展戰略是完全一樣的。那麼同時城鎮化也是我剛才所說的，就是新一屆領導集體，用媒體的話來說就是「習李」體制的戰略抓手。因為任何一屆領導集體，它一定要有一些它自己的發展方略，在這些方略裡面，它總是要有一些具體的行動來實現。
（二）新的城鎮化方略的提出
新的方略是什麼？新的方略，用習總書記的話來說是要實現中國夢。十八大提出來，到2020年的時候，要全面建成小康社會。中國夢也好，全面小康社會建設也好，這都是我們的一個目標，或者說我們也可以形象一點說，都是懸在我們頭上的一個大餅。那麼怎麼讓這個餅落下來？我們怎麼把這個餅抓下來吃到嘴裡面，你至少要把手舉起來，要用手。我們講中國夢，要實現全面建成小康社會的目標，那總要有一些抓手。當然抓手有很多方面，城鎮化是非常重要的一個戰略抓手之一。
還有一個，應該說城鎮化的戰略作為「習李」體制，就是新一屆領導集體的一個戰略抓手，是跟領導人個人的一種理解和跟領導人長期對中國問題的研究相關的。在特定的階段，特別在這個階段發展應該把什麼東西作為抓手，領導人是有想法的。因為習總書記他的戰略層面應該是更高的，他引領的是整個中國的政治、經濟、文化、社會，包括生態，這是所謂的五大建設，那是更高一個層次。那麼從總理來說，他要把這些戰略目標落地，落地就要更多地考慮一些具體的綜合性的措施和手段。
城鎮化戰略之所以在這個時期，在這個特定的時點上把它作為一個國家戰略提出來，是帶有領導人的一個思考，長期的一個思考，也是跟領導人個人的一種理解是有非常大的緊密關係的。所幸的是，領導人的這些想法，從我們後面將要談到的問題來看，基本上是正確的，或者說是有非常深厚的理論和實踐支撐的。
為什麼比較強調跟領導人個人的一些想法是一致的？比如說像李克強總理，在他讀碩士的時候，大概是1991年，也就是22年前，他的碩士論文就是講農村的工業化。同時在講農村工業化的時候，就提出了所謂的城鎮化。因為我們後面在講城鎮化理論的時候，那部分我們會提到。城鎮化是什麼？城鎮化一定是產業集聚的過程，它是工業化的一個必然的結果。那麼他講工業化，工業化是結構的調整，城鎮化是一種空間的調整。所以這是在22年前大概他寫碩士論文的時候就提出來了。這是22年前《經濟日報》出的一本書，當時叫《走向繁榮的戰略選擇》。這是當時北京大學的厲以
接下來在96年、97年的時候，李克強總理繼續跟著厲以
再更近一點，大家知道李克強同志在90年代末開始擔任河南省委書記。河南大家都知道是中國的大糧倉，當然現在人家又進一步提出來要由大糧倉變成中國人的大廚房。所謂大糧倉，前年、去年都成為中國第一大產糧大省，當然再早幾年跟黑龍江是有一拼的。這個是所謂大糧倉的概念。
大糧倉光有糧食，光有農產品是不行的，那麼它必須要搞糧食加工，就是必須要工業化，農業發展的一個自然結果必須要工業化。從產品的屬性來說，由原糧向廚房產品的轉化，這是非常形象的一個說法。他去了以後，他覺得在這樣一個傳統的農業大省，同樣也面臨著一個經濟結構的調整，也就是要實現工業化的過程。那麼同時在這個時候，他就已經提出了工業化、城鎮化必須要有農業現代化的跟進，也就是說要「三化」同步。大家都知道「三化」同步的概念，應該說是從2007年十七大以後，在08年以後就開始有「三化」同步的說法，特別是到「十二五」規劃，2010年年底《「十二五」規劃綱要》出來，第一次明確提出來中國叫「三化」同步。當然到了十八大以後，發現隨著整個世界的科技革命，可能還不僅僅是「三化」同步的問題，應該還有一個「四化」同步，有一個信息化。我們現在就不再講「三化」了，而是「四化」同步。
當時「四化」同步的提出，它是由「三化」同步來的。那麼「三化」同步提出來，也就是說工業化、城鎮化和農業現代化。這是發端於李克強總理的想法，並且也主要發端於他在河南的一些實踐。這個有點故事性，所以講得長一點。
所以總體上來看，我們可以看，就像我剛才已經說到的，這次」兩會」當中非常熱的是所謂的城鎮化的問題。我說這個是帶有他個人長期的思考。事實上同時它也是我們黨和國家在發展我們國家，建設我們具有中國特色社會主義國家的這樣一個過程當中的一個長期的想法。也就是說個人的想法跟黨和國家的想法事實上是一致的。
二、城鎮化戰略的政策脈絡
我想講一講第二部分，新型城鎮化，我說新型城鎮化是黨和國家一直以來的戰略的關注點之一。我們可以看一下，改革開放以來，事實上我們就一直在強調城鎮化的戰略，從1984年，我這兒梳理到2007年，就是到十七大。實際上由經濟結構調整向整個社會空間結構調整，也就是城鎮化，它一直是有提到的，從84年第一次提出來以後。
（一）新型城鎮化戰略的歷史發展
可能在座的要關注一些理論學習或者說比較早的接觸中央的一些大的方針的話，可能大家會知道。在80年代的時候，有一個人特別熱，叫費孝通。費孝通早就提出來「小城鎮、大戰略」。那麼當時的總書記還是胡耀邦，胡耀邦給他的「小城鎮、大戰略」有一段很長的批示，從那兒以後，應該說一直在關注這個問題。
我們重點看一下十六大，實際上城鎮化的問題比早前一般現在提城鎮化或者提「小城鎮、大戰略」，應該說從它的立意，從它的內容的豐富性和完整性來說，又更進了一步。我們知道十六大是2002年召開的，當時對城鎮化有一個總的提法，叫「全面繁榮農村經濟，走中國特色城鎮化道路」，然後小城鎮建設要與鄉鎮企業和農村的社會服務結合起來。那麼這個是當時在十六大報告當中有這樣的一個提法。
大家都知道十六大是02年底開的，到03年是溫家寶同志擔任總理，胡錦濤同志擔任總書記。接著到了04年的第一個1號文件，咱們農村的應該都知道。這麼長的時間，把農村的問題作為黨的1號文件，也就是說一年的工作重點提出來。實際上經歷了兩個階段，從84年到89年，應該叫前六個1號文件，然後中間斷了一段，然後到04年，因為溫家寶和胡錦濤全面執政是03年，等於03年年初的時候，那個時候是沒有的。到04年又把過去的1號文件又恢復起來了，那麼到今年應該是第九個1號文件。所以在十六大報告當中強調城鎮化的問題，那麼在04年，也就是在新世紀以後，再把農村工作作為黨的工作的重中之重，就是恢復1號文件這樣一個提法的時候。
04年當時講社會主義新農村要「堅持大中小城市與小城鎮協調發展」這樣的一個原則，要按照「循序漸進，節約土地、集約發展、合理布局」的原則來促進城鎮化的健康發展。完了以後，到06年的1號文件開始提出來所謂的和諧社會建設、小康建設。在這個裡面同樣也有「積極穩妥地推進城鎮化，改善教育、衛生、文化等配置，城鄉統一的這樣一個人才與勞動力市場的建設與形成」。這個是在十六大期間對城鎮化的一個提法。
到十七大，十七大對城鎮化的一個提法，是說要「形成城鄉經濟社會發展一體化的新格局，積極穩妥地推進城鎮化，要建設城市群，培育新的增長極」。在這個時候講的城鎮化，它的功能跟過去講的一般的城鎮化是不太一樣的，從城市建設的形態來說，要由分散的城鎮化開始向聚集、集中的城鎮化來演變，所以提出了城市群的概念。同時，事實上把城市群的建設或者城市化的建設作為經濟增長的一個主要來源，那麼這個也已經提出來了。那麼事實上我們現在講十八大以後，乃至今後一個時期，要把新型城鎮化作為國家的一個大的戰略，事實上也是有經濟增長極的概念。我們後面講為什麼把它提高到這麼重的時候，這裡面是含有這樣一個非常重要的意涵的，就是說要通過城鎮化的建設來帶動中國的經濟增長，它是有這樣一個想法的。
那麼同樣的，十七大以後，在2010年的1號文件當中又進一步提出來城鎮化怎麼跟新農村建設結合起來。大家都知道新農村建設是06年底十七屆四中全會提出來的，那個時候提出來「社會主義新農村和城鎮化是保持經濟平穩較快發展的一個持久動力，要發展中小城市、小城鎮的落戶政策，鼓勵部分城市將農民工納入城鎮住房的保障體制」。這樣一些思想也在十七大提出來。
我們再進一步看今天講的十八大，十八大一個總的提法，核心的內容，我說的是在城鎮化問題上，要「堅持走新型的城鎮化道路」。在這樣一個新型化的城鎮化道路的引領之下，未來的中國要形成一個城鄉經濟社會發展一體化的新格局，這個是繼續延續十七大的一個想法。我們剛才講十七大提出來城鄉經濟社會發展一體化，那麼要積極穩妥地推進城鎮化，建設城市群，培育新的增長極。這事實上還是它有這樣的一個想法。這個地方，形成城鄉經濟社會一體化發展，這些還是十六大的，我是為了對照十八大一個總的提法是新型城鎮化道路的提出。
（二）十八大的核心精神
所謂新型城鎮化道路，十八大核心精神是下面這兩段，跟它做參照。
首先，所謂新型城鎮化道路，就是要堅持走中國特色的新型的工業化、信息化、城鎮化和農業現代化道路，推動信息化和工業化的深度融合，工業化和城鎮化的良性互動，城鎮化和農業現代化的相互協調，促進工業化、信息化、城鎮化、農業現代化的同步發展，也叫「四化」同步，這是新型城鎮化道路核心的思想之一。
第二，要加快完善城鄉發展一體化的這樣一個體制機制，著力在城鄉規劃、基礎設施、公共服務等方面推進一體化。那麼這個跟十七大所講的，一般講形成城鄉經濟社會發展一體化的新格局，它一脈相承。但是它的差別在於，它非常明確地提出來在一體化的過程當中，是在哪些具體的方面，具體方面在於城鄉規劃、基礎設施、公共服務。那麼這裡面特別突出地強調了城鄉規劃的問題。這個我們待會兒講過去這些年城鎮化存在的一些問題的時候，是跟這些問題緊密相關的。比如說像我們這個地方，可能也應該是在整個懷柔區的一個新的區域規劃，剛才書記的講法是要規劃一部分，強調的是規劃，這個是跟過去完全那種自發的、分散的、不節約的、不經濟的城鎮化道路，它是這麼提出來的，應該說是非常有針對性的。
那麼同時要促進城鄉要素平等交換、公共資源均衡配置，形成以工促農，以城帶鄉，工農互惠，城鄉一體的新型工農和城鄉關係。那麼這個是在所謂新型城鎮化的道路的引領之下我們要走向一個什麼樣的地方，它的目標取向是什麼。所以第一段是講它是什麼，它重點在什麼地方。第二部分是講它的目標是什麼。這是十八大。
這個我在網上也搜尋，還是回應一下前面講的。城鎮化在十七大報告當中是有的，我們剛才已經給它回顧了，但是它出現的次數並不是很多。但是在十八大報告當中，關於城鎮化的概念提出來有七次，所以城鎮化成了十八大後的熱詞之一，當然更重要的是在」兩會」上面。
除掉這樣黨的文件和國家的戰略上面這樣講，實際上在中央領導，實際上中央很多領導也多次談到城鎮化。李克強總理咱們就不說了，事實上從胡錦濤同志，從習總書記，包括我們的前總理溫家寶同志，在討論中國未來長期的發展戰略當中，也都是多次地論述了城鎮化在中國經濟社會各個方面發展當中的戰略地位和作用，也就是說中央領導一直是非常重視這個問題的。前面是黨的文件，這個地方是中央領導。
（三）國家發展戰略
我們看一下具體的國家發展戰略。國家發展戰略具體體現在每一個《國民經濟與社會發展的五年計劃》當中。那麼最新的一輪」十二五」是2001年底制定的。它也是比較強調強農惠農、建設社會主義新農村，然後要積極穩妥推進城鎮化。這裡面對中國未來城鎮化的戰略格局，也就是說城鎮化發展的重點在哪裡，在哪些區域做出了界定。城鎮化體現為一個產業的集中，而產業集中一定要帶來人口的集中，也就是要把農民引入到城市裡面來。那麼這些人，就是新進入城鎮的這些人，那麼他進城以後的一些基本的保障，尤其是以住房為代表，然後其他的社會保障，那麼這些都在規劃裡面是有的。同時可能既要進大城鎮，同時也要發展中小城鎮，讓這些人口向中小城鎮裡面去轉移，這是在」十二五」規劃裡面，事實上也是有這樣的內容。
那麼在具體的政府工作當中，去年年底的中央經濟工作會議，當然也是緊接著十八大召開的舉行的一個非常重要的會議。在這個當中也進一步的把城鎮化作為2013年六項重點經濟工作之一，六項重點經濟工作的第四點就是要積極穩妥地推進城鎮化，著力提高城鎮化的質量。這些話看起來都差不多，事實上它所包含的內容，應該說是非常豐富的，也是有很多的細微的差別在裡面，關注的重點和重點領域、重點方向是有所差別的。
在城鎮化的問題上，今年的1號文件也繼續強調，這個可能大家都已經學過了，我就不把它再羅列了。事實上，城鎮化在未來的國家發展當中的這種戰略地位，除掉黨的領導人、黨的文件、國家的發展戰略規劃裡面都有以外，實際上專家討論得也非常多，我大概對這塊還是非常熟悉的，因為畢竟就在這個領域裡面。
總體上來看，應該說專家對城鎮化提升到國家發展的戰略，把城鎮化作為未來的一個相對比較長的時期中國發展的一個戰略重點，應該說它是有共識的，大家對這個都是比較認同的。所以把文件也好，國家的發展規劃也好，一個階段性的關注和一個長期的關注也好，還有專家的觀點也好，把它匯總起來，應該說目前城鎮化的的確確已經成為或者說上升為一種國家戰略，它是未來整個中國發展的一個戰略抓手。
三、城鎮化成為國家戰略的原因
從文獻當中，從黨的文件當中和一些討論來看，在這個階段，把城鎮化作為國家戰略提出來，實際上有這麼幾個方面的原因。
（一）實現新「四化」的需要
第一個原因，城鎮化它可能是實現所謂新「四化」的需要。我們講「四化」同步，要實現新型工業化，要實現信息化，要實現城鎮化，要實現農業現代化道路。要實現現代化，它是一個道路的問題，是方向的問題，或者說是綱領性的問題。我們提出了「四化」這樣一個發展的道路也好，綱領也好，原則也好，那麼它總是要有一些具體的手段。所以從這個意義上來說，我們說實現城鎮化它是實現新「四化」的一個需要，因為城鎮化它本來就包括在所謂「四化」當中，是「四化」的其中應有之義。所以沒有城鎮化，勞動力它不可能從農業當中解放出來，那麼也就不可能有工業化；那麼沒有城鎮化，土地也不可能集約地利用，也更不能夠實現農業的現代化；那麼同時中國的工業化已經發展到了一個中後期階段，工業化本身也面臨著一個提升工業現代化的質量和水平的問題。
我們注意學習的同志可能會關注，也就是在最近幾年以來，我們在提新型的城鎮化的同時，實際上也在提新型的工業化，跟過去一般地提工業化也是有差別的。這個大概是第一個方面。
（二）實現共同富裕的需要
第二個原因，我們講城鎮化到2020年全面建成小康社會，實現共同富裕的一個需要。我剛才前面已經說了，十八大對未來的中國發展的一個前景，一個最重要的目標，非常明確地向世界昭示著提出來，承諾到2020年中國要全面建成小康社會。那麼這個跟過去是不一樣的，過去我們講要建成小康社會，那麼建成小康社會裡面那是有區別的。事實上即使在今天，很多的地方可能早已經進入小康社會了。比如說像北京，比如說像上海，比如說像珠三角地區，這些地方如果以他的收入，以他的住房，以他的消費水平和消費質量來說，應該說基本上進入了小康社會。
過去我們如果只是講一般性地建設小康社會，那可能還是有重點的。那麼十八大明確提出來全面建成小康社會，應該叫地不分南北東西，人不分城鄉牧野，應該都是要包括在裡面的，這是一個非常非常艱巨的任務。這個裡面全面建成小康社會的難點或者說是最困難的地方，最大的挑戰可能還是來自於怎麼能夠把我們現在還生活在農村，按照戶籍來計算有9億多人，按照實際的在農村居住的，大概應該是6億多人，就是這部分人口怎麼能夠實現小康。這個是它的一個核心，它是所謂的全面建成小康社會的一個核心、焦點和難點。
我們講要全面建成小康社會，那麼它的一個路徑或者說一個結果應該是要共同富裕。因為只有把農村裡面這部分人的水平提上來，它才能夠全面實現。那麼農村人口，目前實際上超過一半，那麼他們如果不能夠通過適當的方式在他的收入水平和他的居住生活和消費水平上能夠有所提升的話，那麼何談小康社會，農民的小康社會。如果沒有這部分農村人口的小康社會的實現，那麼我們又何談全面建成小康社會。
能夠幫助農民這樣的一個群體，因為現在對辭彙的運用越來越精準了，的確也主要是農民在發生分化，不用農民，用農村的這部分人口可能更準確一點。
（三）擴大內需，保持經濟可持續增長的需要
第三個原因，是擴大內需，保持經濟可持續增長的需要。我們前面一直在講，要把城鎮化當作培育中國經濟增長極而提出來的，實際上一點沒有錯。大家都知道，中國的經濟增長，長期以來是靠「三駕馬車」拉動的，所謂「三駕馬車」就是貿易、投資、消費。由於2008年底開始的這場世界金融危機導致整個世界經濟不景氣，消費水平下降，這樣一個非常惡劣的情況，什麼時候能夠觸底？什麼時候能夠反彈？現在還不清楚。同時，這樣一些世界經濟危機的問題還沒有解決，又有一些新的，有可能會造成更嚴峻的世界經濟形勢不穩定的因素存在，像歐洲政府的債務危機等等。
1.貿易
那麼這些問題的存在，實際上在大大壓縮世界貿易市場的增長，整個世界貿易市場被約束，被抑制，也就嚴重影響到了中國。因為中國是世界工廠，是世界製造業的中心，世界市場上的很多產品都是我們生產的，那麼，整個世界市場的不穩定，或者說它處在一個受到抑制的狀態下，我們中國的經濟就不能把我們促進中國經濟增長的「寶」押在貿易這一種方式上，這是問題的第一個方面。
2.投資
那麼問題的第二個方面就是投資的問題。投資應該說中國經濟工業化，當然還有很多的新型的戰略產業是有待發展的，這是沒有問題的。但是就製造業本身來說，中國經濟已經進入到一個相對比較飽和的狀態。這個大家都能夠聽到，耳熟能詳的就是我們的產能是很過剩的。這樣的話，在新興的戰略產業，大家如果知道的話，應該是在三年以前，科技部頒布了一個戰略新興產業的一個發展規劃，提出七大新興戰略產業。那麼這些戰略產業，很多還是處在技術研發的階段，它還不可能形成一種基於這樣一些技術和科學的發展的基礎上的一種產業的發展。那麼我們老的工業、老的製造業產能處在過剩，然後新型的戰略產業又還處在一個生產技術或者說技術的創新和形成過程當中，它還沒有實現那麼大規模的產業化。那麼這樣的話，我們的投資，因為投資總是要投入到產業上去，產業投資畢竟還是主要的。那麼這樣的話，也就是傳統的帶動中國經濟增長的三駕馬車的第二駕馬車，也就是投資實際上是受到抑制的。
3.消費
那麼第三個，所謂第三駕馬車是消費。那麼中國過去，應該說消費在推動和帶動中國經濟增長方面也是發揮著很重要的作用。但是應該說消費拉動中國經濟增長的這樣一個功能和作用遠遠沒有發揮。那麼怎麼去擴大內需？怎麼通過消費的方式來帶動中國經濟的增長？那麼城鎮化是一個非常重要的一個抓手。人口要進入，那麼我們現在在城市裡面的這樣將近2.5億的一些農民工，如果要把他實現真正的市民化，至少他要買房子，買了房子要專修裝修，裝修完了以后里面要添置各種各樣的電器設備，那麼這些都是帶動經濟增長的。
4.公共服務
通過提升城市居民的公共服務水平，特別是城市新居民，也就是這些進入城市的農民工和這些農民進入城市以後，那麼這些方面也是一個新的需求。這些需求的實現，都要通過城鎮化戰略的推進才能夠實現。所以通過城鎮化的這樣一種方式，它也是擴大內需，保持經濟可持續發展的一個需要。
（四）房地產市場的需要
第四個原因，當然就是房地產。我剛才已經講過了，城鎮化的擴張，也就是人口的擴張過程。人口的擴張過程必然會帶動城市的房地產市場的發展。那麼房地產市場的發展，從而帶動整個中國經濟的發展，不至於整個房地產市場斷裂。要談起這個事情，話題是比較多的，包括房價的問題，有很多很多熱點問題，我不在這個地方講了。
（五）經濟結構調整的需要
第五個原因，可能也是經濟結構調整的需要。我們傳統的一二三產業當中，實際上按照國際發達國家的情況來看，我們現在基本上處在第一產業比較小，第二產業和第三產業雙高的這麼一個狀態。這樣的一個結構，相對於傳統的農業社會或者說農業經濟佔主導的這樣一個結構是一個非常大的進步。但是我們現有的經濟結構仍然還是有問題的，我們的第三產業所佔的比重只有40%多，可能到2012年大概是在50%左右。從發達國家，一個成熟社會的經濟結構，第三產業所佔的比重應該說都是在70%到80%這樣的一個水平上。
（六）服務業的發展需要
第六個原因，那麼如果想調整這樣的一個經濟結構，說白了就是要發展服務業。服務業的產生和發展一定是需要服務的人口的增長。廣大的農村地區它也需要服務，但是它很難形成一個很龐大的服務業，特別是消費服務業。在農村裡面，可能農業生產性服務業仍然還是有發展空間的。可能在未來中國經濟發展過程當中，這種經濟結構的調整也需要通過城鎮化的這樣一種方式來實現。這是我想說的第六個方面。
（七）進一步深化改革的需要
第七個原因，它可能也是進一步深化改革的需要。在中國經濟領域，當然中國的改革，大家現在都在提改革是邁不過去坎兒，然後改革有紅利，包括李克強總理也這麼提，這些都是沒有問題的。在經濟領域裡面，跟城鎮化相關的，事實上非常大的一個核心問題，還是人的流動的不自由。人是要生產要素，生產要素或者說生產要素市場沒有完全建立起來的這樣一種局面，必須要通過改革的方式，這是我們改革主攻的一個方向，除了其他方面的社會改革、政府管理體制改革，甚至在一定程度上的所謂的政治體制改革也都是需要的。但是經濟體制的改革，可能是非常需要通過城鎮化的這樣一種方式來促進。
把這七個方面歸結起來，可能城鎮化是最大的內需的源泉，也是最大的一個結構調整，實現結構調整優化的一個手段，是它又是一個最大的改革紅利的來源之一，所以它是未來中國經濟增長的一個新的動力。我試圖想通過這七個方面的城鎮化的功能來說明為什麼到了這樣一個時點上，那麼把城鎮化上升到這樣一個高度，作為一個國家戰略把它提出來。
那麼同時除了七個方面的功能和作用的角度來看，中國城鎮化它的戰略地位之外，事實上從我們國家自身的城鎮化的演進邏輯來看，目前也是處在一個城鎮化進程的一個加速期。因為中國的人均GDP已經超過，2012年已經超過5000美元，應該是在5000美元左右。根據世界城鎮化的一般規律，人均GDP在4000美元到8000到1萬美元是城鎮化的一個高速增長時期。從經濟增長，推動經濟增長的角度來看需要城鎮化。那麼從城鎮化自身的演進邏輯來看，由於它正處在一個加速的時期，也是需要推進城鎮化。所以這幾個方面的因素綜合起來，它就回答了或者說集中地回答了這部分題目所提出來的問題，就是為什麼在這樣一個特定的時期和一個特定的時點上把城鎮化作為國家戰略推出。
四、城鎮化的概念
（一）邏輯起點
第一個概念，城鎮化的邏輯起點，這個詞是比較文縐縐的話，或者說城鎮化它實際上就是一個人口、土地和資金的一種流動。這三大要素的流動能力在某種程度上也在決定城鎮化的一個空間的地理分布。那麼城鎮化的核心內容是要素流動所帶來的生產結構、就業結構、消費模式以及居住方式的四個轉變，這種轉變發生的地方就會形成或者是擴大城鎮、城市。所以它的邏輯關係順序是由下面往上面的演進，人口、土地、資金的流動，然後通過這種流動跟產業的結合，對規模經濟形成一種追求，最後導致出來結構的變化。生產結構，也就是產業結構的變化、就業結構的變化、消費模式的變化、居住方式的變化。在這樣一個基礎之上才能會形成城鎮，然後才能夠形成城市。
（二）重點
第二個概念，城鎮化的重點。我們講中國20多年，特別是改革開放以來，我前面已經反覆強調了，事實上我們一直在推進城鎮化，城鎮化的進程也比較快。但是我們過去20多年城鎮化的重點主要還是體現一種生產結構的轉變，那麼它突出地表現在第一產業，也就是以農業為核心的第一產業在國民經濟結構當中的比例大幅度地下降。大家都知道在改革開放初期，中國的農業所佔的比例還是在40%多，到去年為止，實際上中國農業產業部門在整個GDP當中所佔的比，也就是這個結構比，已經低於10%，大概是9.8%、9.7%。但是與此同時，產業結構的變化，它並沒有帶動人口的空間變化。我前面已經給大家講到了，我們人口的變化狀態是什麼？如果按照戶籍來計算的話，就是有農村戶口的人佔了9億多，大概要佔到60%多，真正擁有城市戶口，享受城鎮居民的這種福利待遇的人口，可能只有36%多。
（三）城鎮化率
第三個概念，城鎮化率。大家也都知道，我們國家統計局前兩年一直在說，到去年年底，中國的城鎮化率，就是在城鎮居住半年以上的人口，這裡面一定包括一部分農村人口、農村居民，包括進城的農民工，進城的大概是1.4到1.6億之間。這個比例現在已經越過半壁江山，應該是在52%多這樣一個水平上。
（四）城鎮的形成
城市或者叫城鎮，它怎麼能夠形成？也就是說從城市經濟學的角度來看，一個城鎮或者城市它之所以能夠形成，並在這個地理空間上產生生產性結構或者就業結構、消費模式或居住方式的這種城市化，它主要是基於三個方面的條件。
一個是經濟活動的密度提高，一個是人物的空間的距離的縮短，還有一個是它作為一個整體的開放的程度。那麼密度的提高，主要是指經濟活動的地理集中。那麼通常是以人口密度和單位土地創造出來的二三產業的產業增加值來衡量的。所以我們現在在很多地方也是在講，要搞城鎮化。搞城鎮化，如果沒有經濟活動，也就是說沒有第二、第三產業的發展，這樣的城鎮化可能是有問題的。這個我們待會兒再來講，這個可能是純粹的理論部分，我就簡單地很快地把它過去。還有一個是各種各樣的商品服務，這種勞動力的流動的半徑、資本和信息的傳播，這些距離都在發生變化，它都要求距離來縮短。那麼這些要素的流動也好，知識信息的傳播速度也好，這種距離的縮短，它必然要要求你的產業和你的人口有一個縮短，那麼它就體現出來一種所謂的城鎮化的過程、城市化的過程。還有一個就是所謂的開放程度。這個很好理解，我想簡單過去。
上面這幾個方面，它是一個所謂的城鎮或者說城市化、城鎮化的一個基本的動力和一個基本的源泉。那麼事實上在城鎮化的過程當中，除掉那些根本性的因素之外，促成這些經濟密度也好，開放程度也好，然後經濟的地理集中也好，除了這些基本要素，自身延伸邏輯之外，還有一個就是政府的政策。因為政府政策是促進剛才所講的這幾個方面變化的一個很重要的手段和措施。政府政策是什麼樣的，也會導致剛才所說的那幾個要素的一個變化的情況和變化的方向，那麼進而就決定了城鎮化速度的快和慢，它是這麼一個關係。
（五）小結
所以從理論上來說，我們做一個簡單的小結，就是城鎮化的核心內容是要素流動帶來的生產或者叫產業結構、就業結構、消費模式以及居住方式的四個轉變，這種轉變發生的地方就形成和擴大了城鎮和城市。那麼這個是關於城鎮和城市的起源的問題。
那麼這種轉變之所以能夠發生，並且形成為城鎮，通常是基於三個基本條件：密度在提高，距離在縮短，對開放度的要求在增強。從這幾個方面來看，中國過去改革開放以來30多年的實踐，特別是90年代中期提出城鎮化的戰略以後，在實踐，應當說都在印證這一點。這是一個基本的理論部分，我就很快地把它過去。大家就記住城鎮化一定是產業結構的變化和人口結構的變化。我們後面延伸性的討論裡面有，如果沒有生產結構的變化或者說沒有產業結構的變化，同時沒有這種產業結構的變化帶動的人口結構的變化，你建的城或者說也建成了城，但是那一定是座空城。這個大家在媒體上看到的都比較多了，比如說像鄂爾多斯，城市建得很漂亮，但是裡面是空的，沒有內容，它沒有產業，沒有產業就不能夠帶動人口向這些產業來集中，也就是沒有人，沒有產業就一定沒有人。沒有產業、沒有人的城鎮建設那是成問題的。這個對於我們很多地方，在中國很多地方在推進城鎮化的過程當中，還是有很多這些方面的經驗和教訓的。這個是我講的第四個方面的問題。
五、中國城鎮化的現狀和主要問題
（一）中國城鎮化的基本情況
目前中國城鎮化的狀況，2012年中國城鎮人口超過7億，城鎮化率達到52.57%，這是我剛才已經給大家報過的數，這個城鎮化率比2011年提高了1.3個百分點。剛才講到，這個城鎮化率純粹是按照在城和鎮裡面居住滿半年以上的這樣一個口徑，由國家統計局統計的結果。事實上在這個過程當中，它還是有半城鎮化，或者說不完全的城市化的這樣一些問題。但是我們看實際居住在城鎮人口的比例，實際上對於觀察中國的城鎮化仍然是有益的。
所以你可以看得出來，下面這個是年份，第一個是在改革開放之前，1978年之前，除了這些年份有波動以外，城鎮人口的增長相對來說是非常穩定的。有些年份跟早期是差不多的，這個大家是非常可以理解的。在改革開放之前，我們實行的是非常非常嚴格的城鄉人口的這樣一個壁壘。
然後就是改革開放以後到90年代中期，這個時候城鎮化隨著中國工業化，隨著中國經濟的增長，城鎮化的增長速度，每年城鎮化率提高的百分比的變化也比前一階段高了，這就表明了中國經濟改革的一個非常巨大的成果，或者說是經濟改革的一個重要的體現是打通了城鄉之間人口的流動，建立起了一個相對比較完善的城鄉勞動力統一的市場。這個它必然會反映到城鎮化率變動的過程當中。
再進一步可以發現，在90年代中期以後到目前，每年的城鎮化率，它所增加的比例都是非常快的，大概是反映在不同的階段中國城鎮化發展的速度之間的一種差別。那麼它的結論是什麼？90年代中期以來，中國的城鎮化速度顯著地高於新中國以來的任何一個時期，這跟我們前面講城鎮化原理的時候，講基本道理的時候，我最後一條說中國進入到所謂城鎮化的高峰期，跟那個判斷是聯繫在一起的。
這個圖，應該說是上一個圖進一步的說明。所以可以看得出來，從「六五」時期，一直到「十一五」，因為我們今年是「十二五」的第二年，到「十一五」時期，城鎮化年均提高的幅度是呈現向上的這樣一個走勢。那麼它還有一個可以觀察到的現實，1996年以來，絕大部分年份，新增的城鎮人口都在將近1500萬人以上，城鎮化速度超過一個百分點。那麼大家都知道，大概中國每年新增的勞動力大概就是在1000多萬人，那麼這個1000多萬人裡面，新增勞動力包括城市裡面進入勞動年齡的人口。那麼這部分相對比較穩定，新增勞動力更多的是體現在由農村，特別是由廣大邊遠農村進入到城市裡面的人。也就是說在1996年以後，隨著各個方面的政策的優惠，為勞動力的流轉創造各種各樣的條件，那麼使得勞動力的進城的速度實際上是在加快的。每年城鎮化的新增人口1500萬人裡面，至少要佔三分之二以上可能是來自於農村的人口進入城市，也就是所謂的轉移的勞動力，用過去的話來說就是所謂的農民工這塊。
（二）對中國城鎮化的趨勢預測
事實上對中國城鎮化的趨勢預測，我們前面都講了，從黨的政策，從政府工作的重點，從領導人的講話，從學者的討論，是有共識的，但是在這種共識的前提之下，事實上還是有一些分歧和討論的，更加具體來說，就是對城鎮化速度與趨勢的爭論。那麼，這種爭論大概有三派觀點：
1.加速論
就是說未來我國仍將處於高速城鎮化的階段，城鎮化的速度會進一步加快，城鎮化率每年仍然還要以一個百分點以上的水平來提升，甚至有可能超過1.4個百分點。
2.冒進論
對這些年城鎮化的速度過快提出批評。近年來城鎮化速度過快，脫離了一個循序漸進的原則，出現了一種冒進式的城鎮化現象，未來我國城鎮化速度應該適當控制，年均要在0.6到0.7個百分點，只有在這樣一個水平上面，可能才是比較穩妥的。同時，把對政治、經濟、文化、社會等方面的破壞力遏制在一個有限的範圍內。所謂冒進論，可能是對過去將近10年的城鎮化現象的一種批評和一種期待。
3.適度論
就是說未來的城鎮化趨勢應該以一個適度的增長來作為目標。它的理由是說，當前我們的城鎮化已經超過了50個百分點的拐點，儘管仍然處於快速推進的時期，但是正在由加速推進向減速推進轉變，未來我國城鎮化的速度必須得適度，2030年以前，全國城鎮化率年均提高不能超過1個點。2030年離現在還有18年，如果以每年一個百分點的幅度增長的話，18年就是18個點，我們剛才講到，2012年是五十二點幾，五十二點幾加上18，正好是在早先對中國社會的一個長期戰略裡面提到的，就是到2030年的時候，中國的城鎮化率要達到70%，那麼這樣的話，所謂適度，也就是說以這樣一個速度，也能夠保證我們城鎮化的長期戰略目標的實現。
從總體上來看，對未來城鎮化的速度，應該說還是有些不太一致的看法。當然他們各自也都是有道理的。在建國100周年的時候的城鎮化，通過不同的方法進行預算，還是有所差別的。把這些綜合起來看，也就是到建國100周年的時候，整個中國城鄉人口的結構，也就是整個中國社會的空間結構會轉化到這樣一個水平，可能是在80%左右。那麼這跟聯合國的一些機構對中國城鎮化水平的預測，還是比較相近的。
（三）城鎮化的潛力
1.2030年可能要形成一個網路型的城鎮化格局
三級城市群，也就是說一線城市、二線城市和三線城市，一線城市是像北京、天津、上海、廣州這種，二級城市主要是一些省會城市，三級城市是在地區一級的，就是現在的D級市這一級，要沿著這個方向來發展的話，2030年形成的可能是一個四縱四橫的城鎮空間結構、空間格局。
2.未來中、西部可能是加快城鎮化的一個主戰場
2011年，西部地區的城鎮化，跟東部地區相比，應該說是顯著落後的。2011年全國平均水平是51.27%，東部地區，除了河北、海南和山東略低於平均水平，其他省區都大大超過全國的平均水平。所以，中、西部是加快城鎮化的一個主戰場，這樣的一個判斷應該說沒有太大的問題。
3.將要形成大、中、小城市與小城鎮共同吸納勞動力的局面
我們講城鎮化，主要是按照人口的城市化率來衡量的。這樣的話，馬上就形成了一個問題，從對人口接納的狀況來看，因為城鎮化率要提升，那麼這部分新進入城鎮的人口，應該往什麼類型的城和鎮去轉移？所以，這裡面有一個大的判斷，在未來中國城鎮化的加速增長的過程中，大、中、小城市和小城鎮要共同吸納新增加的城鎮人口。但是，多年研究城鎮化的人發現，這裡面有一個趨向，事實上小城市在萎縮。小城市就是一些二、三十萬人口的城市，在這個裡面發揮的功能並不是很大，這些地方將來究竟是一個什麼樣的發展狀況？還不是很清楚，但是大的判斷應該是這樣的。
4.傳統農村由於行政區劃的因素導致萎縮
我是做農村研究的，看到很多傳統的鄉鎮，實際上是萎縮的，這裡面也有一些是由於行政區劃的因素所導致的。現在按照鎮的人口，比如說兩、三萬人，比如建工業區，把部分人口給划走，那麼這部分人口就記到區裡面去了，這個地區的人口相對就要降低。所以這純粹是由行政區劃的因素導致的。
5.由於功能不完善導致人口向高一層城市轉移
那麼還有一種情況，的確有一部分鎮的基礎設施條件配備不是很充分，功能不是很完善，這就導致部分人口進一步由鎮向縣城，就是向高一個層級的城市轉移，這也是中國現在發生的一個很普遍的現象。我們過去講人口的流動主要是講農村人口向城鎮轉移，事實上在中國今天的這種人口轉移過程中，很多即使已經是城鎮人口了，也在發生著這樣一種在不同層級城市之間的位移，因為人總是在往就業條件更廣、收入水平更高、整個城市功能更完善的城市轉移。這是人口流動的一個基本的規律。
（四）城鎮化目前存在的一些問題
應該說問題還是比較多的，有些問題如果不解決的話，可能會進一步抑制我們新型城鎮化的發展。我初步想了一下，我們國家城鎮化的這些關鍵問題，主要表現在四個方面。
1.空間布局不協調
典型的表現是城市的數量東多西少。那麼這個是跟這個圖有關係的。我們現在全國六百多個城市，事實上主要是在東部地區，中部和西部地區比較少，西部本來人口密度就比較少，但是在廣大的中部地區，數量也是非常有限的。這是第一個問題。
2.建設進程不均衡
越大的城市，公共服務的功能越強，比如城市的交通，說一個典型的例子，地鐵，我們國家地鐵的建設只開放到省會城市，在省會城市周邊的一些衛星城裡面可能發展一些快速的軌道交通。一些D級城市，基本上沒有地鐵。這個例子提出來是什麼意思呢？在我們國家現有的城市群落裡面，各個不同層級的城市，圍繞城市功能完善所體現出來的一種城市建設的進程存在著非常巨大的差別。
3.要素聚集不合理
這個是什麼意思呢？我們國家在改革開放以後，城市的人口增長，事實上遠遠趕不上城市的地盤擴張，也就是土地的城市區域面積的擴張。我們通常討論這個問題的時候說，地的城市化遠遠快於人的城市化，這個是一個非常大的趨勢。我列了一張表，就是這些年以來人口的城市化進程，按照剛才的說法，每年城市化率才一個點或者一個點多一點，但是現有的城市區域的擴張速度是每年增加大概四個點的，這非常充分體現出土地的城鎮化速度遠遠快於人的城市化速度，這是我們現在存在的一個非常大的問題。土地的城鎮化速度快於人的城鎮化速度的原因是跟我們國家的土地財政，對農民利益的盤活，跟這些問題是聯繫在一起的。那麼，它的結果是什麼？我們看日本在1961年提出所謂了「收入倍增計劃」以後，也是進入了一個經濟高速增長期，到了八十年代，經濟總量已經達到了我們國家在2010年的總量，在經濟總量水平一致的情況下，城市化土地使用方面，我們大概是日本的10倍，換句話說，我們大概用了日本10倍的土地實現了經濟總量同樣水平的狀態。反過來，我們從土地的視角來看，也就是說我們的土地使用效率是不高的。
4.公共服務不均等
公共服務的不均等，事實上要全面的來講。不同層級的城市，公共服務水平是有差別的，並且是非常顯著的差別。有學者把城鎮戶口跟農村戶口所附著的利益做了一個簡單的列表，我是從別人那兒找來的，我覺得它還不全。比如說，子女的義務教育，基本的養老金保險標準，享受貧困戶的低保標準等等，然後失業保險金，農民是沒有的，農民如果不種地就失業了，那就一分錢也沒有，城鎮是有失業保險的。還有就是政府的廉租房，城市戶口可以買，但是農民沒有資格買，經濟適用房也是同樣的。複員軍人的安置費，城鎮戶口的人，回去以後安置費是25000元，農村戶口只有5000元。從就業的角度來看，城鎮戶口的人有自主創業的小額貸款，農村裡面是沒有的，現在農民想干一個事，貸款是非常困難的。住房公積金，城市裡面的人是有的，農民是沒有的。
這是我們這些年城鎮化過程當中存在的一些比較核心的問題，這些問題反映出來的是什麼？如果說前面我們從城鎮化的基本理論角度講清楚了城鎮化是什麼，但實際上有些方面可能還不是真正的城鎮化，也就是說我們的城鎮化看上去很美，看上去速度很快，但是城鎮化的美和快，所隱含的一些問題還是比較多的。
（五）市民化是提高城鎮化質量的關鍵
從未來來看，市民化可能是提高城鎮化質量的一個關鍵。市民化的核心體現為怎麼能夠儘快把現在已經進城的將近1.5億人，通過戶籍制度改革儘快讓他們實現真正的城鎮化，這可能是把現有的城市化或者是城鎮化質量提升的一個關鍵和核心的內容。
那麼，除了已經進入到城鎮的這部分農民工之外，還有就是進一步要把我們農業戶口或者農村戶口的這部分人，進一步讓他們進入城市，這也就是我們把城鎮化當成一個國家戰略來推進，進一步要涉及到的就是這樣一部分人口。
我通過這五個方面，對我們中國城鎮化的現狀和問題做了這樣一個基本的判斷。
六、新型城鎮化的核心內容
（一）新型城鎮化的核心是人的城鎮化
新型城鎮化，前面在講了，在黨和政府的這些文件裡面已經提到了，我想在文件的基礎上來進一步地說，所謂的新型城鎮化要解決我們剛才提到的，在過去城鎮化過程中所遺留下來的一些問題，不要再出現同樣的問題。
關於這個問題，所謂新型城鎮化，我昨天晚上在網上搜了一下，李克強有一個非常好的說法，他講，「我們強調的新型城鎮化，是以人為核心的城鎮化。現在大約有2.6億農民工，使他們中有願望的人逐步融入城市。」這句話講得非常嚴謹，就是說，進城的人不一定都願意待在城市裡，我們這些已經在城市裡面被霧霾給折磨得那麼難受的人們，如果有條件和機會的話，可能都不一定會願意在那兒待著，農民工更是這樣。「是一個長期複雜的過程，要有就業支撐，有服務保障。」就業支撐就不用說了，我剛才講了，所謂的城鎮化，首先是產業的發展，產業發展帶來就業機會，然後帶動人口的轉移，這跟前面的理論是完全對應的。那麼，還要有服務的保障，服務是從生活服務的角度，進入城市裡面的人，交通的問題、養老的問題、醫療的問題，這些都是所謂的服務保障的問題。而且，「城鎮化不能靠攤大餅」，要我說也不能再靠攤大餅了，所謂再不能靠攤大餅，就是所謂的土地的城市化速度快於人口的城市化速度，土地城市化什麼意思？那不就是攤大餅嗎？把城市的邊界無限向外擴張，把廣大的農村區域、廣大的農業用地變成了一個所謂的城市用地。那麼，「還是要大、中、小城市協調發展」，我們剛才講了，誰來吸納未來新進入城市的人口？那應該是大、中、小城市都應該具有這樣一個功能，但是主要還是中等城市和一部分小城市。所以，他說，「還要大、中、小城市協調發展，東、中、西部地區因地制宜地推進。」我們剛才也講到城市化率在東、中、西部地區的表現，這也是聯繫在一起的。「還要注意防止城市病，不能一邊是高樓林立，一邊是棚戶連片。」這個等於是解決城市內部的二元結構問題。我們很多城市的確由於歷史和現實的原因，實際在某種程度上，中國城市化過程當中有過類似的現象，事實上是有的。他說，「本屆政府下決心要再改造一千萬戶以上各類棚戶區，這既是解決城市內部的二元結構，也是降低城鎮化的門檻。」那也就是說通過棚戶區的改造，能夠多增加一些以經濟適用房和保障房為主的低價房屋來擴張的房地產市場，然後把這些政府保障性的低價房屋給新進入城市的這部分人，向他們開放。「尤為重要的是，新型城鎮化必須和農業現代化相輔相成，要保住耕地紅線，保障糧食安全，保護農民利益。」他這段話，應該說更加具體地對新型城鎮化做了闡釋。
所以我們講新型城鎮化，它的核心，就是人的城鎮化。首先，現有的已經在城鎮就業的這些農民工，讓他們當中有願望的人，有能力的人能夠儘快實現城鎮化。第二，現有的農民要進一步進入到城市當中來，要通過減少農民的方式來幫助農民富裕，來帶動農民富裕。第三，就是現有的城鎮人口福利的進一步提升。如果沒有這三個方面相互配合，有所進展的話，我們現在所講的人的城市化為核心也只是空話，之後的所謂新型城鎮化戰略的推進，可能也會困難重重，或者說也會走偏。
（二）按照集約、智能、綠色、低碳城鎮化的建設思路和建設理念來建設城市
那麼，這是在中央經濟工作會議上面明確提出來的，新型城鎮化堅持以人為本，以新型工業化為動力，以統籌兼顧為原則，推動城市現代化、城市集群化、城市生態化、農村城鎮化，全面提升城鎮化質量和水平，走科學發展、集約高效、功能完善、環境友好、社會和諧、個性鮮明、城鄉一體、大中小城市和小城鎮協調發展的城鎮化建設路子。這是文件裡面的話，這實際上跟我前面給大家列的李克強對新型城鎮化的描述也是相互印證的。
我們未來的城鎮化，從發展取向上面，要有幾個方面的轉變。
1.要由追求城鎮數量向追求城鎮質量的轉變
也就是說現有的城鎮必須提升質量，就是我剛才提出的城市建設進程不一樣，要把這個問題解決清楚。
2.要由注重發展速度向注重發展內涵的轉變
也就是說不能把人簡簡單單地趕到城裡面來，或者採取某種方式把人集中了，就叫城鎮化了，那麼內涵是什麼？我剛才一直強調的是城鎮化一定是產業、就業和人這三者之間的緊密結合，這才是真正的城鎮化。
我去年寫了一篇文章，我說在今天中國的大地上面，事實上在農村應該說有兩場很大的運動，一場大運動叫農業的規模化，規模化經營、土地流轉，這個是有道理的。還有一場運動是社區化，農民社區化。農民社區化的核心內容是把分散居住的農民集中到一起，然後讓他們上樓，因為他上樓了以後，一家一戶，所佔的地，分攤下來，宅基地的面積是非常有限的，原來的那些宅基地都被地方政府和社區一整理，要麼賣指標，要麼招商引資。這個思路有沒有錯？思路肯定沒有錯，問題在於做的過程當中出現很多偏差。某些地方的人口大概是5萬多人，所謂城鎮居民人口大概3000人左右，那意味著5萬多人裡面有47000是農民。然後在鎮的所在地建了四個農民社區，就是全鎮的47000農民都要到這個地方來住。這個我就想不明白了，第一，這些農民都來住，住是可以，地還得種，地要種的話，一個鎮，方圓可能得有
我們講的第二條原則，由注重發展速度向注重發展內涵轉變，這個發展內涵是什麼？城鎮化一定是產業所創造出來的就業和人口的匹配，再加上合理適宜的居住方式，這個才是真正城鎮化。人為地把人聚攏在一起，肯定不是城鎮化。
3.由關心空間布局向關心地域特點轉變
這是一個城市風格的問題。由單抓經濟建設向經濟、社會都抓轉變。因為現在即使把農民趕到一塊來，他過的是一種城市的生活，而他所擁有的知識技藝都還是符合農村生活狀態的，這部分人進入到城鎮，假定那個城鎮是真的城鎮，那麼這些人怎麼能夠儘快適應一種新的生活方式？這些東西都是需要考慮的。不要光有一個城市的形態，而沒有城市的本質，這個可能是非常大的問題。
（三）新型城鎮化應該不以三農的犧牲為代價
這一點可能是我們這些研究農村發展問題的人，在國家把新型城鎮化作為國家戰略來推出的時候最擔心的事。首先，不以三農犧牲為代價，可能是不以犧牲農業和糧食生態環境為代價。李克強說，新型城鎮化必須和農業現代化相輔相成，要保住耕地紅線，保障糧食安全，保護農民利益。事實上，有不少的地方政府現在也的確是在打著新型城鎮化的旗號大量在做農地的非農化，或者非糧化。如果大家都是出於地方的利益，那麼整個國家和民族的利益由誰來守護？
第二，著眼農民，涵蓋農村。在城鎮化佔用農村資源的時候，要切實保護農民的利益，尤其是土地的權益。現在有很多地方，在第二場運動當中，就是在社區化運動當中，我剛才講了，他把農民放到一起來住以後，用節約出來的宅基地產出利益。宅基地在農村屬於建設用地，是可以通過城鄉的土地增減掛鉤來實現轉用的，宅基地在轉用過程當中，即使是賣指標，都會產生很大的土地租金，或者叫土地的利益。那麼，在這個土地利益當中，怎麼能夠保證由於城鎮化或者說是由於這種土地進入市場以後所產生出來的利益，能夠讓農民更多地分享到，可能是一個核心的問題。
第三，要實現城鄉基礎設施建設的一體化和公共服務的均等化。促進城鄉經濟社會共同發展，實現共同富裕。這個也應該是新型城鎮化其中的應有之義，就是說新型城鎮化一定要實現四化同步，四化同步是要把農業現代化包含進去的，那麼同時也是不能夠以犧牲三農的利益來作為新型城鎮化推進的代價。
第四，從城鎮的功能、布局以及城鎮特色入手來建設現代城鎮。城鎮建設規劃的起點和所涉及到的範圍，應該是比較全面的、科學的，就是說一個城鎮的建設，功能應該是齊全的，這些功能在不同地方的布局應該是合理的，只有這樣未來建設成的城鎮才能夠有特色。我覺得這些想法，可能還是比較適合像我們北方的城鎮。
什麼叫一個完整的城市化？城市化是要以人口的充分就業為前提，要實現就業要有產業。另外，城市功能要完整，通過基礎設施建設來完備，還有一個就是健全的公共服務要跟上，包括醫療、衛生、養老等等，如果沒有這些東西，它有可能會建設成一座空城，不是一座宜居的城市。
第五，新型城鎮化要通過深化改革來積極穩妥推進。從目前的情況來看，在推進城鎮化的方面，當然需要改革的內容是非常多的，這跟整個國家所面臨的深化改革的情況是一致的。更具體一點來說，有兩個方面的東西可能是需要突破的，一個是戶籍制度改革，還有一個是農村的土地流轉。戶籍制度的改革要實現城鄉人口流動真正的開放，土地流轉是說農民的土地不應該作為城鎮化推進過程中犧牲的對象。進了城的這些農民，不應該以放棄他對原來所擁有耕地的土地使用權為代價，可以允許農民帶著地進城，就是帶著土地的使用權進城，然後通過流轉的方式把這塊土地更好地經營起來。怎麼在這兩個方面做出改革來推進城鎮化，我覺得這可能是一個非常大的挑戰，又是繞不過去的坎兒，這兩個方面的改革非常重要。
第六，我們前面講城鎮化，除了它自身的邏輯之外，還有一個就是政府的政策，在城鎮化過程中，一定要在一定限度內很好地發揮政府的職能。政府職能體現在一系列政府促進城鎮化的政策中，有五個方面：產業的、人口的、土地的、基建的，還有公共服務的，這些方面也應該成為改革的主要領域。
七、推進新型城鎮化建設過程中值得關注的幾個問題
從研究農村發展的視角上來看，我覺得還有這麼幾個方面的問題是非常值得重視和值得討論的。第一個，怎麼發揮縣城的作用。因為總理也講大中小，這個小就是城鎮，城鎮包括縣城。第二個，怎麼看待和理解農村新社區建設。我已經講過了，這場在農村普遍存在的新社區建設運動，不好去評價它，它有它的道理，但是我們絕對不能夠簡簡單單的把這種新社區建設運動當成城鎮化，因為只有社區建設而沒有產業的發展來跟進的話，這種新社區、這種城鎮化是蓋在沙子上面的樓，一定會崩潰的。第三個，農村社區以及農民新型城鎮化參與的問題。我們現在始終在想著城鎮化是政府行為，城鎮化一定得政府去做。怎麼能夠發揮農民在推進新型城鎮化建設過程當中的作用？農民不應該僅僅是被城市化的對象，而是怎麼能夠成為，特別是在一些新建的城市，他們怎麼能夠成為主體來參與，我覺得這個可能也是一個比較核心的和重大的問題。實際上，在中國農村改革過程當中，就有農民自己建城和農村自己發展成為城市的先例。不知道大家是否知道，在八十年代的時候，浙江溫州有一個龍港鎮，那就是典型的農民造城造出來的，造得很好，現在這個小城鎮，變得很好，甚至比我們很多城區還要好，既有產業基礎，社會也很和諧，人的富裕程度也很高，挺好的。這就是怎麼能夠讓農民來參與。第四，要關注根源性的問題，就是地方政府一直以來以土地財政的衝動來搞城鎮化。原來通過推動所謂城鎮化的戰略實施，進一步把過去一直在做的土地財政的問題再繼續往下做，我覺得這個可能是一個非常大的問題。第五，可能是城鎮化與新農村建設之間的關係。城鎮化是戰略，我們2006年提出來的社會主義新農村建設，實際上也是戰略，我們在大力推進新型城鎮化的過程當中，怎麼進一步豐富和完善新農村建設的內容？到2030年城鎮化率達到80%的時候，仍然還有20%左右的人要在農村，目前，還有五六億的人在農村，我們絕對不能夠因為要搞城鎮化了，就把新農村建設，把提高農民的或者說仍然還居住在農村的這部分人的福利改善問題忽略掉。我覺得，這個可能是一個危險的傾向，也是我們絕對不應該這麼去做的。這個裡面就涉及到農村的公共服務、農村的基礎設施，城鄉戶籍的福利「鴻溝」怎麼去彌平等等。一個良好的城鎮化狀態，一定是既有進城，也有進村，它應該是一個雙向的流動。我們現在大家都在盯著戶籍，這沒有錯，這是我長期以來堅持的一個觀點，我說要想消彌城鄉居民的戶口附著的這樣一些福利差距，首先是要怎麼提高農村戶口的福利水平，只有這兩種戶口所代表的公共服務或者說社會保障的內涵能夠比較貼近的情況下，這個「鴻溝」才能夠自然的彌平。而這個「鴻溝」的彌平，絕對不是把農村的人都變成城裡的人，那麼怎麼來彌平這兩種戶籍之間的「鴻溝」？這是一個思路的問題了。
在這樣一個大的背景之下，我們的基層，尤其是縣以及縣以下的政府，我覺得這五個方面的問題，是非常需要也是非常值得考慮的。
不好意思，我就講這麼多。可能不一定符合大家的想法。錯了的地方，請大家批評指正。謝謝大家。
杜志雄，安徽銅陵人，研究員，博士生導師。中國社會科學院農村發展研究所副所長。1981年9月至1985年7月在中國人民大學農業經濟系學習，獲經濟學學士學位；1988年9月至1992年3月在中國社會科學院研究生院學習，獲經濟學碩士學位；2002年12月至2007年3月在日本東京大學農學部在職學習（JSPS -RONPAKU (DISSERTATION PhD) PROGRAM），獲
推薦閱讀：