給行政強制權戴上「緊箍咒」

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給行政強制權戴上「緊箍咒」日期：2011-07-26 作者：丁偉來源：文匯報

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丁偉《行政強製法》與《行政複議法》、《行政許可法》，被並稱為我國三大行政立法，它的出台，標誌著我國行政立法已基本配套齊全，我國對行政權力的限制、公民權利的保障已構成完整的法律體系。《行政強製法》的立法天平再一次向私權利傾斜，對行政強制的設定和實施作出了一系列嚴格的限制，掀起了一場行政革命的急速風暴，席捲立法、行政、司法眾多領域，並對地方立法、政府規章的制定許可權、行政執法體制、執法理念產生了強烈的衝擊今年6月30日，十一屆全國人大常委會第二十一次會議審議並通過了《行政強製法》。至此，這部從醞釀至今歷時12載、跨越兩屆半人大、歷經5次審議、創下中國立法史之最的法律終於獲得通過，將自明年1月1日起施行。《行政強製法》與《行政複議法》、《行政許可法》，被並稱為我國三大行政立法，它的出台，標誌著我國行政立法已基本配套齊全，我國對行政權力的限制、公民權利的保障已構成完整的法律體系。《行政強製法》旨在為行政機關定規立矩，給限制行政相對人人身權、財產權的行政強制權戴上「緊箍咒」，涉及公權力的邊界、行政權與司法權配置。17世紀英國思想家洛克曾一針見血地指出，在所有國家權力中，行政權力是最桀驁不馴的。而在政府的行政行為中，行政強制又最能體現公權對私權的拘束。回眸12年艱辛的立法歷程，為尋求公權力與私權利之間的平衡點，各方錙銖必較，其博弈的激烈程度無以復加。《行政強製法》的立法天平再一次向私權利傾斜，對行政強制的設定和實施作出了一系列嚴格的限制，掀起了一場行政革命的急速風暴，席捲立法、行政、司法眾多領域，並對地方立法、政府規章的制定許可權、行政執法體制、執法理念產生了強烈的衝擊。政府規章從此與行政強制完全絕緣比如，地方性法規僅具有最低限度的行政強制設定權，政府規章從此與行政強制完全絕緣。過去由於沒有統一的行政強製法，立法法也未對行政強制的設定權作出明確劃分，行政強制的設定權不明確，不少規章甚至規章以下的規範性文件也設定行政強制，且層級越低的規範性文件設定的行政強制越多。據有關部門統計，我國不同部門採用的強制手段多達200多種，其名稱五花八門，令人眼花繚亂。一些行政機關在實施管理過程中濫設行政強制，侵害了公民、法人或者其他組織的合法權益。為從源頭上解決行政強制「亂」、「濫」的現象，《行政強製法》明確規定「行政強制措施由法律設定」，並賦予行政法規有限的設定權，地方立法僅具有最低限度的設定權：尚未制定法律、行政法規,且屬於地方性事務的，地方性法規可以設定查封場所、設施、財物和扣押財物這兩項行政強制措施。法律、法規以外的其他規範性文件不得設定行政強制措施。這意味著政府規章及規章以下規範性文件將與行政強制完全絕緣。不合法或合法但不適當的行政強制將受到拷問再如，嚴格規定了行政強制的設定門檻，不合法或合法但不適當的行政強制將受到拷問。《行政強製法》順應建設法治國家的時代要求，明確規定了行政強制設定和實施的法定原則、適當原則、教育與強制相結合原則、不得為單位和個人謀利原則，即應當依照法定的許可權、範圍、條件和程序；採取非強制手段可以達到行政管理的目的，不得設定和實施強制；當事人經教育自覺改正違法行為、履行法定義務的，就不應再採取行政強制。該法同時規定，起草法規草案，擬設定行政強制的，起草單位應當採取聽證會、論證會等形式聽取意見，並向制定機關說明設定該行政強制的必要性、可能產生的影響以及聽取和採納意見的情況。這意味著，地方性法規草案如未經該法定程序擬設定行政強制，將受到合法性的拷問。法律同時規定，行政強制的設定機關應當定期對其設定的行政強制實施情況及存在的必要性進行評價，並將意見報告該行政強制的設定機關，對不適當的行政強制應及時作出修改或者廢止；公民、法人或者其他組織可以向行政強制的設定機關和實施機關就行政強制的設定和實施提出意見和建議，有關機關應當認真研究論證，並以適當方式給予反饋。這意味著，已經設定的行政強制將有一定的生命周期，必須定期接受「體檢」。僱用臨時人員執法將失去法律依據又如，非行政機關執法人員、臨時僱用人員將退出行政強制措施的執法舞台。隨著機構改革的不斷深入，不少行政執法機關為精簡機構、人員，越來越多地將執法事項委託給事業單位，導致目前行政強制措施的執法主體龐雜、執法隊伍良莠不齊，執法隨意性較大、侵害公民合法權益的情況時有發生。為根除這一現象，《行政強製法》明確規定「行政強制措施權不得委託」，「行政強制措施應當由行政機關具備資格的正式執法人員實施，其他人員不得實施」。這意味著現行行政執法體制將面臨重大調整，行政部門委託其他組織和不具備資格的執法人員、僱用臨時人員執法都將失去法律依據。再如，地方性法規、政府規章從此無權染指包括「代履行」在內的行政強制執行。長期以來，一些地方性法規的法律責任部分對於「加處罰款或者滯納金」、「拍賣或者依法處理查封、扣押的場所、設施或者財物」、「代履行」等行政強制執行的方式不同程度地作了規定。不少政府部門對於「管用」的代履行方式更是「情有獨鍾」。然而，《行政強製法》明確規定「行政強制執行由法律設定」。這意味著在國家法律沒有明確規定的情況下，地方立法與政府規章無權隨心所欲地設定包括「代履行」在內的行政強制執行事項。值得一提的是，法律還嚴格規定了代履行的設置條件，即只有在當事人逾期不履行，經催告仍不履行，其後果已經或者將危害交通安全、造成環境污染或者破壞自然資源的，行政機關才可以代履行，或者委託沒有利害關係的第三人代履行，且代履行不得採用暴力、脅迫以及其他非法方式，其費用按照成本合理確定，由當事人承擔。法律同時禁止行政機關、司法機關對居民生活採取停止供水、供電、供熱、供燃氣等方式迫使當事人履行相關行政決定，禁止在夜間或者法定節假日實施行政強制執行。《行政強製法》的出台，是我國行政立法的又一次深刻變革。該法從出台到施行只有不到半年的過渡期，我們應當以充分的緊迫感，積極應對地方立法許可權、執法體制等面臨的嚴峻挑戰，在對現行地方性法規、政府規章及其他規範性文件作全面、系統清理的同時，採取積極穩妥的方法，努力破解行政執法體制上、機制上的瓶頸。（作者為上海市人大常委會法制工作委員會主任、教授）