特首選戰與香港民主發展｜文化縱橫

田飛龍/北京航空航天大學高研院/法學院

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［導讀］2017香港即將迎來新一輪的特首選舉，自香港占 中運 動以來，社會面貌、經濟指數、香港對外形象無一不受到影響。2017特首選舉波詭雲譎，最大熱門在林鄭月娥和曾俊華之間展開，但葉劉淑儀、胡國興以及翻轉立場宣布參選的反對派標誌性人物「長毛」梁國雄亦體現了一定的代表性與競爭力。本文從香港民主發展角度入手，勾勒出兩種制度之爭的脈絡，分析了2017香港特首選戰的基本形態以及將要面臨的挑戰，對認識當今香港政治生態、社會結構都有一定的啟示意義。

早在佔中進行時，HKTV就以網路熱播劇《選戰》（The Election）對2017特首選舉的激烈化程度加以想像和預測。該劇的基本劇情是香港占 中運動失敗，2017特首普選以人大決定為框架進行，在尋求連任的特首郭逸材與挑戰者韋文軒之間展開博弈，後者獲勝當選卻於當晚遭遇離奇車禍死亡。韋文軒在當選之際高調宣布特首任期主要任務為帶領香港人民繼續爭取「真普選」。其妻葉晴為工人運動領袖，背負其夫遺志出戰2022年特首普選，卻陷入香港政壇的無底漩渦，內有傾軋，外有強敵。挑戰者韋文軒本為香港最大建制派政黨「振民黨」副主席，行政會議成員，後tuidang參選特首。2022年特首普選的競爭格局是：振民黨主席宋漫山和工人運動領袖葉晴。其間有人大就普選框架釋法等情節。這些無不濃縮了香港人悲情而執著的深層民主心理，我稱之為香港的「繼續民主」命題。

網劇預測和香港民主後續發展有些出入，比如2015政改闖關失敗，2017特首選舉延用2012選委會模式，但這絲毫未能影響該劇對香港民主發展基本矛盾和張力格局的表現力。如今，2017特首選舉波詭雲譎，最大熱門在林鄭月娥和曾俊華之間展開，但葉劉淑儀、胡國興以及翻轉立場宣布參選的反對派標誌性人物「長毛」梁國雄亦體現了一定的代表性與競爭力。建制派內部的充分競爭格局表明，即便是反對派所謂的「小圈子選舉」已具有一定的民主正當性及可參與性。「小圈子選舉」的說法是一種政治攻擊策略，不符合香港基本法確定的選委會制度的民主特徵。實際上，選委會制度採行的是一種間接選舉模式，以香港社會的「功能界別」為基礎先行選舉出作為法定機構的選舉委員會，再由選舉委員會通過提名和投票選舉出特首，最終由中央加以任命。非普選的選舉模式不等於不民主，而可能是民主發展過程中出現的特定民主模式。當然，與普選相比，這種間接選舉對民意的傳遞與表達還有一定的欠缺，香港民主發展也存在著「重啟政改」的任務，但這恰恰是需要香港社會重新凝聚基本法共識以及共同維護和推進香港政制發展的前提和基礎。

2017香港特首選舉五位候選人

在此意義上，梁國雄的轉身參選而不是繼續堅持「三不」（不投票、不提名、不參選）立場，儘管可能有攪局及爭當「泛民共主」之嫌，卻也顯示出反對派部分人士對選委會民主正當性的弱式認可。而從2016年12月異常激烈的選委會選舉過程來看，反對派席位大為增加，多個專業界別（法律界、教育界等）為反對派所完全壟斷，顯示出反對派暗藏的「建制化」情結。這些變化與後政改時期「港獨路線」逐步走衰尤其是梁游宣誓案及人大釋法的博弈結果有關，反對派看到了激進抗爭的前途渺茫，其內部的溫和理性立場有重獲話語權及運動主導權的趨勢。但這並不意味著香港管治與民主化的一帆風順。從目前格局來看，建制派內部的過度競爭及「分票」效應非常顯著，林鄭月娥作為第一順位候選人很可能以微弱優勢勝出，其施政將遭遇類似梁振英的困局，但中央如何支持以及其團隊如何具體作為，仍可為香港管治及民主發展帶來一定的進取空間。

▍選委會與功能代表制

「雙普選」是香港民主發展的終極目標，也是香港基本法規定的法定目標，但目標與體制現實之間存在著重要張力，因為二者預設的政治代表制差異較大。普選訴諸的是「一人一票」式的公民直接民主制，而基本法的選委會制度訴諸的是功能代表制。功能代表制是一種「社會本位」的代表制，是根據特定社會的功能分化與階層結構所確定的代表制度，是歐洲封建代表制與資產階級早期代表制的混合，也是港英殖民當局推薦給中國政府的代表制模式。這種代表制的優點在於保護「社會」尤其是對經濟發展起到支柱作用的工商社會階層，同時以功能界別的精英理性來節制大眾民主的「民粹化」傾向與危害。普選的直接民主制則是一種「個人本位」的代表制，通過直接民主產生管治機構，取消社會中間階層對選舉與治理的控制特權。

普選的直接民主制則是一種「個人本位」的代表制

反對派所謂的「公民提名」、「公民參與」、「公民約章」等皆以「公民」名義張目，其政治意象頗接近於19世紀英國的「憲章運動」以及佔中動員中訴諸的「公民抗命」。兩種代表制之爭的背後是對政治體之社會基礎與代表原理的憲制性競爭。從民主化的一般經驗來看，民主發展既需要適度的體制秩序約束，亦需要一定的外部力量抗爭，由此形成有序擴展的良性運動。體制內外需要不斷形成政治對話和商談，共同拒斥抱殘守缺的保守化和肆無忌憚的激進化，才可穩健發展。香港政改失敗後，中央內部有「大鎮反」和「大和解」兩條路線的爭議，其博弈結果是堅持基本法框架和繼續「循序漸進」支持香港民主發展，算是維持住了一國兩制下香港政改的定力與節奏感，沒有出現重大的政治逆轉；反對派內部亦出現了「重啟政改」與「激進港獨」兩條路線的競爭，其博弈結果是激進勢力受挫，傳統泛民路線勉強得到維持，「重啟政改」依然具有一定感召力。

從基本法的選委會具體制度演變看來，其民主性與代表性不斷得到確證與發展，但也不斷受到嚴峻挑戰。功能代表制是基本法的代表原理，無論是立法會的功能界別還是特首選委會的選委構成，都以四大界別為政治基礎。四大界別又劃分為多樣化的小界別，採取符合各自界別組織原理與傳統的選舉機制，而不強求「一人一票」。這種對香港社會之政治基礎與組織原理的認識及其法律化，無疑符合回歸過渡時期香港社會的真實，因那時的代議民主、政黨政治和公民社會並不成熟，正在孕育發展。但1990年代以來，香港民主的社會基礎已發生較大變化，政黨政治快速發展，公民社會運動不斷擴張，傳媒多元化成為優勢，公民的民主化預期不斷提高，本地法治日益鞏固，這些變化使得香港民主進一步發展的社會條件得以逐步成就。對這些發展，基本法事實上已有預期，早就規定了「雙普選」目標，但具體何時以何種制度模式加以實現，則存在很大分歧。中央作為立法者必須在國家安全、香港繁榮穩定以及民主發展之間加以權衡，而不可能以民主作為唯一價值目標，這就與香港社會尤其是反對派所理解的「民主優先」邏輯存在出入。中央希望香港民主按照基本法秩序「循序漸進」發展，兼顧多重價值目標，但反對派則逐漸逸出基本法軌道而訴諸「普選國際標準」，緊抓民主而罔顧國家利益和制度現實，佔中運動本身就是一種逸出法治的民主追求。

因應香港民主的社會基礎變化，功能界別之小界別經歷過多次調整，更有「超級區議會」的制度突破，這些都是功能代表制適應進一步民主化的表現，顯示出基本法上的功能代表制包括選委會制度具有一定的開放性和擴展性。從2016年立法會選舉和選委會選舉來看，反對派不僅能夠在地區直選部分取得相應席位，而且在功能界別部分亦有較大突破，比如在選委會選舉中就取得了「300+」的結果，成為特首選舉中的「關鍵少數」，取得了一定的「否決」與「造王」能力。按照1200名選委組成選委會、150票提名、超過600票當選的制度規則，加之建制派內部競爭過於激烈，這樣一種所謂的「小圈子」選舉的間接民主制度之民主正當性已經得到修正、充實和確認。我們應當合理地承認，選委會制度是「雙普選」實現之前香港基本法上的法定間接民主制度，重啟政改亦需以此為基礎和前提並依靠這種制度產生的特首來實際推動。選委會制度已具有相當的民主成分，參加遊戲比破壞遊戲更加有利於香港民主發展，這應當成為此次特首選戰凝聚出的一種民主共識。

▍重啟政改與23條立法

選舉看政綱，但有意義的政綱必須具有合法性及可操作性。筆者無意考察比較各位特首參選人的具體政綱細節，但認為重啟政改和23條立法是新特首順利施政必須承擔的兩項憲制性責任。兩項責任均出於基本法規定。特首負有實施基本法的職責以及在雙普選程序中負有重要的程序性義務，同時基本法第23條的本地立法亦成為特首需要承擔的實際責任。參選人曾俊華的政綱中就包含了這兩項責任，其他參選人亦不可能明確予以否認。重啟政改主要回應的是香港本地民意，而23條立法則合理回應了國家關切。特首之合法性與憲制責任具有雙重來源：其一是香港選民（選委會）的政治委託；其二是中央的實質任命。也因此，香港特首不僅是香港特區政府的政府首腦和特區行政長官，還是中央任命的地方行政首長，具有雙重身份屬性與職責，是中央與香港地方的「超級聯繫人」。這種雙重負責制決定了香港特首需要同時回應本地民意和中央關切。

當然，即便在「重啟政改」的大命題下，仍然有細節出入，大體可以分為「無條件論」和「有條件論」。這裡就涉及對中央「八三一決定」之法律屬性與效力的認知和認同問題。「無條件論」為偏於激進的反對派所持有，他們認為政改既然失敗，立法會否決政府提案等同於否決八三一決定，因此重啟政改就是推倒一切前提重來。這在法理上是沒有依據的。因為八三一決定雖然因應政改「五部曲」而作出，從其具體內容來看卻具有規制2017之後特首選舉程序的一般效力，等同於普遍性立法，並非只能適用一次的行政性決定，而香港立法會作為本地立法機構，更無憲制性權威和能力去否決中央決定，其投票結果的法律效力僅限於否決了特區政府的政改提案，而絕不能擴及作為提案的更高法律基礎。「有條件論」則是建制派和中央共同認定的立場，認為政改可以繼續開展，但應以八三一決定為基礎。

其實，對於八三一決定規制政改的合法效力，嚴肅的香港精英尤其是法律界人士不可能否認，但他們真正希望詢問的是：八三一決定限制過嚴，連落三閘，可否適度放寬？實際上該決定是因應佔中前夕的嚴峻形勢作出，是立法者進行政治裁量的結果，其放寬在法理與政治上當然是可能的，但需要以立法者「疑慮」的適度消除為前提，也就是香港反對派出現轉向「忠誠反對派」的顯著趨勢以及央港政治互信與香港社會秩序得到結構性修復。中央內部的「大和解」思路就是朝著這個方向設想和準備的，但這需要香港反對派本身與港獨力量嚴格切割並逐步收縮其激進化的言論與行動。否則，反對派的「港獨化」只能倒逼中央內部的「大鎮反」，於重啟政改及香港民主發展毫無助益。反對派內部的理性力量其實看到了港獨發展不僅僅危害國家安全，更拖累香港民主前景，故有邀請彭定康來港「滅火」的止損舉措。總之，香港民意包括選委取態對於特首參選人如何具體設計「重啟政改」綱領關注極大，這一關如果過不好，選舉工程將異常艱苦，民意認受性也將大受挑戰。這對最為熱門的林鄭月娥是最重要的考驗。作為上一次政改工作的實際負責人，其在重啟政改上應當繼續前進，給民意期待一個富有意義的回應。作為建制派候選人，重啟政改當然是「有條件論」，但條件本身是特定情勢和立法者裁量的結果，是可以經由央港雙方的互動而加以修正放寬的。誰清晰地說明了「放寬預期」，誰的選舉工程就將柳暗花明。否則，泛泛地談論「重啟政改」會有老調重彈之嫌，未必能真正吸引選民和選委。當然，重啟政改並非單純的香港本地事務，需要與中央預先進行必要的政策溝通，否則空頭許諾不僅無法實現，還會引起中央反感以及後續的選民厭惡。

23條立法是老問題了，但並未得到妥善的解決。23條立法本來是中央責任，基於維持香港繁榮穩定及信任香港而通過基本法委託於本地立法，可是國家安全本身在香港社會的價值序列中並不優先，甚至被想像和建構為「專制」外衣，所以有了2003年的七一大遊行。香港人理解的「一國兩制」，通俗而言就是既往政策行話里的「井水不犯河水」，但這是「兩制」關係的不甚嚴謹的形象化描述，其實並不嚴格符合基本法整體秩序的要求。國家安全是籠罩「兩制」的「一國」核心法益，是「井水」與「河水」的共同源頭，因為沒有國家安全，具體的自由與繁榮的地方利益很難得到切實保障。反23條立法反映了香港社會對內地體制的政治恐懼以及對23條立法之憲制義務屬性的誤判。香港本地承擔23條立法不是一種權利，而是一種國家信任推定下具體承擔的憲制義務。在經過長期討論和反覆修訂後，如果香港社會及香港立法會仍然無法完成23條立法，則可視為對這種憲制義務的不作為，不僅有關責任官員需要被嚴格問責，而且相應的立法委託也可能被收回。當然，基本法第23條並未就如何收回立法委託規定具體程序，但不能否認中央具有相應的合法權力，具體法律機制上可以通過第23條釋法或修改的方式明確收回委託的程序，比如明確給出5年寬限期。收回委託的正當理由在於：其一，受託人主觀怠惰，無法合理完成委託任務；其二，受託人客觀無能，無法在本地程序中推行立法。這實際上給了香港社會及香港特區政府以必要的憲制性壓力，敦促其積極承擔起本地立法責任來維護國家安全。同時，完成23條立法也可視為修復央港政治信任危機關係的積極步驟，有助於對「重啟政改」之實質條件的放寬，換取香港民主發展更為優越的制度基礎。政治是可能的藝術，也是妥協的藝術，特首選戰過程必然圍繞23條立法議題展開博弈，誰能陳明利害，給出合理方案，周全中央與地方關切，也是重要的得分點。

需要補充一點，反港獨只是國家安全的極端環節，第五次人大釋法有效規管了香港的選舉秩序與宣誓秩序，防範了港獨力量對建制框架的「合法」滲透，但未能解決涉及國家安全的治安秩序問題，而香港本地已有法律資源和司法立場又不可能有效填補這一空白，因此23條立法仍有緊迫性和必要性。不過，基於一國兩制的根本法前提以及香港社會的自由本質，23條立法應注意與內地國安法適度區隔並做好與香港本地法律秩序的有效銜接，這也是立法成功的重要基礎。

▍作為先行者的香港民主

香港民主運動是中國現代立憲民主運動的重要組成部分，但這場運動因其意識形態、歷史觀和本土化局限而日益脫離於中國整體的民主進程而孤獨邊緣化及存在被「港獨」吸收的危險。在旺角暴亂和立法會辱國宣誓風波中，我們都真切感受到了這種危險。儘管香港政改遭遇到暫時性失敗，但其對香港民主發展與中國政治轉型的意義是重大的，一再嚴格地檢驗內地體制的治理現代化主要指標和價值觀，是中國政治發展的試驗田和試金石。在香港回歸與基本法實施二十周年之際，我們遭遇到了特首選戰空前激烈的選情，國家建構與民主發展在香港的狹小地理空間與宏大制度空間中並軌扭結。而香港社會的核心價值觀具有雙向節制功能：一方面阻卻國家安全的威權化傾向而以基本法和本地法治為保護性機制，另一方面則對步步進逼的港獨激進主義及破壞法治的暴力行為採取拒斥立場。這就為一國兩制下香港民主發展爭取到了合理而正當的實踐空間。國家威權與激進港獨互為行動理由，依法治港和有序民主化則成為香港民主發展的新共識。

在此意義上，香港民主仍有擴展和深化的空間，在大體滿足國家安全的義務條件下，重啟政改並非禁區性議題，其法律條件亦不是完全不可商談與改進。香港，因其歷史地位與制度角色，已成為中國民主化的某種「先行者」。我們要有能力反制這種「先行者」角色的傲慢習性和反國家傾向，凸顯其自治理性和制度實驗特徵。在限制性政治條件下，中國內地選擇了「法治優先」的政改進路，聚焦於合法性資源的古典回歸及民主政治的協商協同，而「後置」了普選民主的政策議程，這與發展中國家的慣常套路及西方發展援助模式迥然有別，但有著中國政治傳統及其發展路徑的自身理由和正當性。香港尾隨西方而現代化與國際化，如今在一國兩制條件下恰可充分實驗和具體測試「普選民主」的穩靠制度條件，成為中國政治發展非意圖的「政治特區」或「治理特區」，這一面向在一國兩制中的意義已經超越經濟層面，可為未來中國的政改提供必要而直接的經驗。我們對一國兩制應有更為全面的理解和運用，不可單純局限於經濟現代化，香港在這一新的轉型發展意義上可繼續發揮內地任何特區單位無法取代的實驗功能。戰略性地看待香港民主發展以及為之提供必要的憲制條件，是中國國家建構與國家治理不可或缺的頂層視野。

戰略性地看待香港民主發展以及為之提供必要的憲制條件，是中國國家建構與國家治理不可或缺的頂層視野。

此次特首選戰不再是貶義化的「小圈子選舉」，而是基本法下選委會制度範圍內的間接民主制度現象，這一點也因為反對派在選委會選舉和特首選舉中的積极參与而得到印證。中央對特首具體人選的影響力當然不可忽視，但反對派的造王能力以及香港民意尤其是「公民約章」與「民間公投」的實際在地影響力日益增強。這種在法定秩序框架內的競爭博弈本身驗證和促進了制度的民主正當性。中央在特首人選上實際控制能力的適度下降可以理解為香港反對派及公民社會民主參政意識與行動能力增長的自然結果，也是香港民主化的必然效應。八三一決定保留了功能代表製作為提名委員會的政治基礎，與全體選民的「一人一票」相結合，是一種折中設計。這表明，功能代表制與普選民主制在香港民主發展中，無論是觀念競爭還是制度博弈，都將是長期性的，也可能是相互混合的，而混合憲制常常具有更大優勢。

當然，超越特首選戰，我們還應具有謹慎樂觀的心態看待香港民主發展議題，它不是中國政治的「他者」，而是我們自身的命運和命題。新特首負有歷史性使命，溝通國家與本地民意，推進23條立法和重啟政改。香港如何走出「過度政治化陷阱」以及「國際干預依賴症」，關鍵就在於香港人自身的自治民主能力以及國家對香港之「政治特區」戰略角色的認知與運用，而新特首正是超級聯繫人和獨特橋樑。我們期待著這樣一位「歷史轉折中的特首」以及香港與國家之命運共同體的締造。而香港之命運與前途，只有將民主發展與國家建構統合思考，只有「走出香港，融入國家」，才可合理而有效地展開。