調查與研究|即刻「全面放開二胎」完全可行

調查與研究|即刻「全面放開二胎」完全可行

任遠/復旦大學人口研究所教授

2014-12-16 18:25 來自澎湃研究所 「五普」以來，隨著國家人口發展完成了人口轉變，我國生育政策調整一直滯後於人口狀況和中長期人口變動的態勢。「六普」數據表明，我國人口生育率水平實際上低於本世紀初國家人口戰略人口預測的結果，人口內在萎縮的速度比預想的更嚴重。近年來，雖然有較多學者提出應該而且可以實行「全面放開二胎」的改革，但是今年以來我國開始實施的是「單獨兩孩」的生育政策。該政策到目前為止的實施效果是，全國符合「單獨兩孩」政策的家庭有1100萬，到8月底，只有70萬對申請生育二胎。全國不同地區「單獨兩孩」政策實施以後的新增加生育的情況基本都遠低於預期的水平，證明符合「單獨兩孩」政策家庭的實際生育水平是不高的。這也說明，「單獨兩孩」是一個相對保守的政策調整，職能部門所擔心的「單獨兩孩」政策所帶來的補償性生育的人口反彈並沒有出現。對「單獨兩孩」政策實施後生育效應具有一定的預判失誤的原因，一是政策變動效果的跨年度效應，政策影響行為可能需要一些年份才能表現出影響；第二是利用2005年人口小普查數據進行生育預測在數據上具有一定的局限性。同時，不少生育預測往往是以生育意願來代替實際生育行為，而具體社會生活和經濟約束下的生育行為決策往往顯著低於生育意願，我們也有理由相信1980年以後的獨生子女一代年輕人口的生育意願已經顯著降低。因此，在符合兩孩政策的人口群體中具體選擇生育的比例相當低，一些已見的研究證明這個比例在20-30%左右。符合「單獨兩孩」政策家庭年度申請二孩生育的比例也被證實非常低，不同地區數據表明基本在5-8%之間。「單獨兩孩」的生育政策調整仍然是一個相對滯後的政策調整。但如果我們換一種思路，將「單獨兩孩」政策的實施作為一個「全面放開二胎」政策的壓力測試和政策試驗，我們可以以此對"全面放開二胎"政策的人口後果進行預判。那麼，目前進行的單獨兩孩政策及其實施結果，仍能對未來生育政策改革方向和策略提供一些新的研究發現和決策支持。對於「全面放開二胎」，國家仍然持謹慎和「沒有時間表」的態度。本研究利用已有的數據來估算，「全面放開二胎」政策究竟會帶來多大影響，從而為生育政策改革決策提供依據。新生兒-母親一代人口比本文的研究假設是，所有家庭夫婦在「全面放開二胎」下的生育行為和單獨家庭在「單獨兩孩」政策下的生育行為是類似的，那麼，按照目前的1100萬「單獨家庭」在「單獨兩孩」政策下的生育行為，可以推斷出所有家庭在「全面放開二胎」下的生育行為和生育結果。為了估計這種生育行為影響，研究設計了「新生兒-母親一代人口比」（NM）的分析工具，這是指當年新生兒人口和平均生育年齡之前出生人口中的女性人口的比值。「新生兒-母親一代人口比」類似一種倒退上去的隊列總和生育率，它一定程度上可以作為生育水平衡量的指標。當然這個指標也沒有考慮移民效應、母親一代人口的死亡等等。我們主要目的不是衡量這種生育率水平究竟和時期總和生育率(TFR)誰高誰低，而是以此為工具來衡量生育政策調整對生育水平變化的影響，及估算生育政策變化對新增加生育人口數量變化的影響。對當前國家人口和生育來說，存在一個基本能夠反映當下生育政策約束的「新生兒- 母親一代人口比」 (NM1)。例如我國的女性平均生育年齡是28歲，可以將2013年新生兒人口數1640萬人1985年出生人口中女性人口983萬的比值1.67作為「單獨兩孩」政策前計劃生育政策約束下的基線生育水平；包括了「單獨兩孩」家庭中申請生育二孩而新增加生育的新生兒數，和平均生育年齡前母親一代人中符合單獨政策的人口數，構成第二個「新生兒-母親一代人口比」（NM2），這是所有單獨兩孩政策家庭的生育水平；同時考慮了單獨兩孩家庭的新增補償性生育，和平均生育年齡前國家所有出生人口中女性人口數的比值所構成的第三個「新生兒-母親一代人人口比」 （NM3），估算的是由於「單獨兩孩」政策後對總人口生育水平的影響。因此，通過NM3和NM1的比較，基本能夠反映「單獨兩孩」政策後對於人口生育水平的影響，並能夠近似判斷TFR增長變化的情況。

假設2013年和2014年的生育水平無顯著差異，我們用「新生兒-母親一代人口比」的分析工具估算「單獨兩孩」政策調整對於生育水平的影響。如果按照「六普」數據計算的我國總和生育率水平為1.18，那麼「單獨兩孩」政策可能使得我國總人口的總和生育率上升到1.25；而「全面放開二胎」會使我國的總和生育率上升到1.27。這個結果仍然是極低水平的生育率。對於2010年我國人口的總和生育率有不同的分析判斷和技術調整。按照王廣州估算的2010年我國總和生育率為1.4為較多學者所接受，那麼可以推算，「單獨兩孩」政策後使我國總和生育率上升到1.48，「全面放開二胎」後我國的總和生育率也就只有1.51。這個生育水平即使放在全球的標準來看也是較低的，也遠低於更替水平的總和生育率。這也說明我國的生育率下降已經確實進入了「低生育陷阱」，即和東亞諸國家地區類似，出現了「生育率下降了就很難反彈」的風險。對生育政策調整會帶來顯著的生育反彈的擔心是不必要。從長遠來看，人口與發展的主要風險不是生育過高的問題，而是生育水平過低的問題，需要進一步放開二胎的限制，使得生育行為背後的政策枷鎖逐步脫殼。「全面放開二胎」不會新增9000萬人口圖1描繪了我國從1980年代以來的年出生人口數。在1980年代我國年出生人口數基本都在2000萬人以上，特別是1986-1990年受到1962-1970年出生高峰的推移影響，形成了出生堆積的高峰，每年新出生人口數達到2500萬以上，而1990年以後總體上出生人口數是快速下降的，目前基本穩定在1600萬左右的年出生人口。

如果所有家庭都「全面放開二胎」，也就是按照NM2來生育，那麼通過「新生兒-母親一代人口比」的分析工具，結合在過去各個年份出生人口中的女性人口數，可以近似推斷在平均生育年齡以後的未來各個時期「全面放開二胎」的新增加生育人口。

預測表明，「單獨兩孩」政策下在2014年大約年出生人口數會達到1983萬，「單獨兩孩」政策會使每年新增出生人口比政策實施以前多出生6.3%左右，而「全面放開二胎」政策的生育效應是會帶來每年新出生人口增加7.8%左右。即使立刻實施「全面放開二胎」政策，從2014-2030年新增加生育人口也就是1932萬。如果說中國總人口在2025-2030年到頂，我國頂峰人口數量也就是比現在高出2000萬人口。認為「全面放開二胎」會增加9000萬人口是危言聳聽，是絕對不會出現的。生育政策的未來改革如果我們將「單獨兩孩」政策的實施效果作為一個政策試驗來預判「全面放開二胎」政策的生育影響，結果表明，我們對於生育政策調整帶來的生育反彈不必過分擔憂，值得擔憂的倒是即使放開生育控制，破解人口總和生育率仍然在1.5左右的「低生育率陷阱」。因此，不必過分擔憂生育政策調整所帶來的反彈效應，實施「單獨兩孩」和「全面放開二胎」政策不會帶來不可控制的人口增長。 我們也看到，實施「單獨兩孩」和「全面放開二胎」政策所帶來的補償性生育反彈大約會增加6-8%新增生育。「全面放開二胎」政策比「單獨兩孩」多增加的人口是有限的，如下圖表明，"單獨兩孩"和"全面放開二胎"的政策並沒有顯著差別。這也再次說明，從「單獨兩孩」到「全面放開二胎」的漸進改革是「過於碎片化」的謹慎，實行"單獨兩孩"僅僅在於政策調整試驗上有意義。鑒於「單獨兩孩」到「全面放開二胎」效果的類似性，實際上我們可以立刻實行「全面放開二胎」，這對於生育反彈的影響不大，而且對於人口總和生育率提高也影響不大，人口總和生育率仍然在更替水平以下。

值得提醒的是，相對於2013年出生人口1640萬，今年2014年出生人口預期會達到1980萬，明年和後年出生人口也會有顯著增加，以及「十三五」前四年的2015-2018年年出生人口都相對較高，都在2000萬人以上，甚至達到2200萬人。這也不必要過分擔憂。實際上即使沒有生育政策調整，也會出現年出生人口數增加，這是1986-1990年人口出生高峰的推移效應。要擔心千萬不要將這個人口出生顯著增長歸因於（或者怪罪到）生育政策調整。避免將因為人口慣性帶來的生育反彈，歸咎於政策調整造成了政策波動。同時，我們要看到即使在2014-2018年人口生育數量有較大增長，仍然顯著低於1986-1990生育高峰階段的出生人口數，而且在2019年以後，隨著上一波生育高峰開始下降，我國的出生人口數量也會隨之快速下降。 如上的研究說明，從現在開始立刻進行「全面放開二胎」生育政策調整是可行的。但是即使「全面放開二胎」，我國的生育政策改革任務其實並沒有完成，因為「全面放開二胎」仍然限制了部分人口群體的生育意願。「全面放開二胎」政策的生育率水平仍然低於替代水平的生育率，在人口上仍然是長期不可持續的。從充分滿足人民的生育需求和維持宏觀人口發展均衡可持續的目標來看，需要在「全面放開二胎」以後逐步落實向「家庭自主生育」轉變，以及實現計劃生育向家庭計劃的轉變。在這個時候，我國1980年開始的計劃生育政策就能完成過渡期任務，逐步退出歷史舞台。 「實現自主生育」的時間點建議放在「十三五」期間最後一年的2019-2020年，因為2014-2018年的年出生人口數都會在1986-1989年出生高峰推移效應下維持較高水平，會增加政策決策者的不確定性。但是2019年以後的年出生人口數就會顯著下降。利用這一年開始推動實施全面自主生育，能夠抵消生育下降的缺口，並能夠幫助穩定人口的波動性。
推薦閱讀：