機構編製管理和行政管理體制改革概述
2010-10
一、機構編製管理相關概念
機構編製管理屬行政管理範疇。廣義上的機構編製管理是指對一切法定社會組織內部的職能配置、機構設置、組織形式及工作人員的數量、結構等方面的管理。狹義上的機構編製管理是指對機關、事業單位及部分企業組織的職能配置、機構設置、人員數額及人員結構的管理。
（一）關於機構
1、機構
編製管理中的機構指在社會生活中，人們為實現某種職能所建立的，由人、財、物和信息若干因素有序地聯結起來的，相對穩定的社會實體單位。通常指機關、團體或其他工作單位及其內部組織。具有以下幾個特徵：一是有某種目標或擔負某種職能；二是有一定的人員，具有社會性；三是必要的條件，是一個社會實體；四是人為的組織；五是具有一定的系統性
2、機構性質
機構的性質是機構的根本屬性，是由機構的職能所決定的。通常我們將機構的性質分為四類進行管理，即行政性質的機構、事業性質的機構、企業性質的機構和民辦非企業機構
3、機構編製管理中的機構分類
通常分兩大類：一是行政機構；二是事業機構。從使用的編製種類角度來講，機構編製管理中的行政機構，並不是僅指履行行政管理職能的機構，而是使用國家行政編製的機構，包括黨的工作機構，政府工作部門，人大、政協機關，法院、檢察院機關，群眾團體機關，民主黨派機關等；事業機構指使用事業編製的機構。
按照機構存續時間的長短，機構編製管理的機構分類還有常設機構和非常設機構之分。
常設機構指根據憲法或組織法、事業單位登記條例等而成立的有固定名稱、地址、人員編製及工作程序、規則的相對較長時期存在的機構。常設機構是國家機構的主體部分，是完成國家各種管理職能的基本保證，在整個國家機構中占極為重要的地位和作用。其設置必須經過一定法律程序報請批准。常設機構並非永久不變，隨著社會政治、經濟形勢的發展和各方面情況的變化，也應作相應調整。
非常設機構，也稱議事協調機構，指為完成某項綜合性、臨時性任務而設立的具有行政管理職能的跨地區、跨部門的組織協調機構。（1）為組織協調某一方面工作而設置的非常設機構，一般稱委員會；（2）為組織協調某項特定任務而設置的非常設機構，一般稱領導小組；（3）為組織協調某項建設工程項目而設置的非常設機構，一般稱指揮部。
4、機構的地位
指機構在本組織系統內的地位，即機構相互間的組織領導關係。機構的地位管理方面的要求主要有：（1）按照機構的性質分別列入不同機構序列，如黨委序列、政府序列。對一些工作對象、工作任務同時兼有黨政兩個方面的機構，應明確列為一種組織機構序列，如編辦列入黨委序列；（2）按照機構管轄的業務大小，分別確定層次位置，如該機構應為獨立機構，還是某機構的內設機構；（ 3）按照機構的職責許可權，分別確定機構之間組織領導關係，如平行關係、主從關係、歸口管理關係等。
5、行政機構分類
（1）黨委工作機構或政府組成部門（政府工作部門）
政府機構：廣義：是指國家的立法、司法、行政機關等所有國家機構的總稱。 狹義：國家行政機關。
政府組成部門（政府工作部門）有綜合經濟管理部門和專業經濟管理部門之分。
人民團體(又稱群眾團體)是指各基層人民群眾代表組織的社會政治集團。比較重要的群團組織：工會、共青團、婦聯等。
（2）部門管理機構
由主管部門管理的，負責黨委、政府某方面工作的管理機關。部門管理的機構具有相對獨立性，不是主管部門的內設機構。部門的管理機構按照「三定」規定所賦予的職能獨立開展日常業務工作，可單獨向下行文，也可與有關部門聯合行文。部門管理的機構在工作中有需要請示黨委、政府的事項，原則上通過主管部門向黨委、政府請示；部門管理機構遇有緊急情況，需直接向黨委、政府請示時，應同時抄送主管部門。
（3）派出機關和派出機構
按照我國行政法的基本原理，各級人民政府及其工作部門可以依法設立下屬的行政組織，但是，兩者設立的下屬機構並非都是派出機構。一般來說，人民政府設立的下屬機構稱為派出機關，而人民政府工作部門設立的下屬機構才稱為派出機構。在我國現行的行政管理體制中，派出機關主要有三類：省人民政府派出的行政公署，區人民政府派出的街道辦事處和縣人民政府派出的區公所。而派出機構則比較多，如公安局派出的派出所，工商局派出的工商所等等。值得進一步指出的是，派出機關和派出機構在許多方面存在明顯區別：首先派出機關的職權範圍涉及到所轄區域的方方面面，而派出機構往往只涉及某一項行政職權；其次，在法律地位上兩者區別明顯，派出機關屬於行政主體，具有獨立的法律地位，而派出機構在沒有法律法規規章授權的情況下，沒有獨立的法律地位，在行政訴訟中往往不能做被告。
（4）合署辦公機構
合署辦公本指兩個或兩個以上的機構由於工作性質相近或聯繫密切，在同一處所辦公。合署辦公機構現系指由兩個或兩個以上的機構組成的聯合機構。「合署」不是合併。合署單位可分別配備行政領導班子（也可兼職），分別刻制印章。
機構類別的其他描述：辦事機構、垂直機構、特設機構、直屬機構、掛靠機構、分支機構、兩塊牌子一套班子機構、「掛牌子」機構、內設機以及代管機構。
（1）辦事機構： 在政府機構系統中，辦事機構通常指協助政府首長辦理專門事項的機構。辦事機構屬於政府內部的組織機構，一般具有獨立的行政管理職權，名稱上一般也都冠以所屬政府的名稱並通常稱為辦公室。它們直接對所屬政府及政府首長負責。
（2）垂直機構： 由上級部門直接領導的地方機構。亦稱「條條管理機構」。分中央部門垂直的機構和省（自治區、直轄市）垂直的機構兩種。中央部門垂直的機構由中央部門直接領導，儘管該機構設在地方並從事帶有地方性的工作。省（自治區、直轄市）垂直的機構由省直接領導。垂直機構的設置、人員編製、財務管理、物資供應等均由上級領導機構直接管理。有的黨組織關係在地方，由地方黨委領導。
（3）特設機構
（4）直屬機構：是為了管理某項特定的行政事務而專門設置的一些部門。該機構通常直屬於領導機構，承擔專門性的重要行政和公共事務。直屬機構在法律地位上略低於職能機構，其首長一般不作為領導機構的成員。我國國務院目前設有國家稅務總局、海關總署、國家預防腐敗局等19個直屬機構。
（5）掛靠機構： 「掛靠於他部門的機構」的簡稱。有其單獨的機構名稱、印章、職責任務、內設機構和人員編製，只是辦公場所設在另一部門內或某些行政關係附屬於另一部門，且某些行政性工作由另一部門代為管理的機構。掛靠機構一般適用於工作人員較少的單位，可節約辦公設施和經費，減少行政後勤人員，有利於提高工作效率，精幹機構。掛靠機構的名稱、職責等都獨立，與被掛靠的機構不存在隸屬關係。
（6）分支機構： 是指某一主體機構派生出來的機構，通常是由於主體機構的工作區域需要擴大和延伸而設立的。如中國人民銀行省支行、市支行。分支機構工作上具有一定的獨立性，但在主體機構之間是領導與被領導關係。
（7）兩塊牌子一套班子機構:指同一機構，同時具有兩個名稱，對外表現為兩種身份的機構
（8） 「掛牌子」機構： 系指同一機構，同時具有多個名稱，對外表現為多種身份的機構。這多種身份，在性質上有的相同，也有的不同。掛多塊牌子的機構往往是以其中的一塊牌子為主，同時由於承擔某種職能或職責，又需要掛另一塊牌子。「掛牌子」機構是一個實體單位用多個名稱、多個印章。領導班子只按一套配備，有關成員可以兼「掛牌子」單位的職務。多塊牌子機構會造成機構職責許可權不清以及機構管理上的混亂。
（9）內設機構： 所謂內設機構，系指獨立機構的內部組織，又稱內部機構。內設機構一般不能單獨用本機構的名義對外行使職權，通過所從屬的獨立機構的名義來行使所賦予的職權。在我國政府系統的行政機構中，內設機構的層次一般不超過兩層。
（10）代管機構：由上級領導機關決定並委託其他部門代為管理和領導的機構。機構被代管之後並不降低其法律地位、隸屬關係和機構規格。採取代管機構形式，可減少上級領導機關在具體事務上的領導頭緒，並促進代管機構與代管者的業務聯繫和信息溝通。
6、機構規格
一般來說，機構的規格在一定情況下和機構的級別可以通用。嚴格意義上來說，機構的規格體現在機構的級別和機構的規模兩個方面。
機構的級別：指用法規或規範性文件規定的行政地位，主要用於行政機關和其它有上下指揮和服從關係的機構系統。行政機構的級別依次主要有：國家級、省（部）級、廳（局）級、縣（處）級、鄉（科）級。事業機構的級別，現在一般是套用行政機構的級別或用相當於行政機構的級別來確定的。
機構的規模：指機構外在的量，它包括工作人員數量、內部設施的擁有量、內設機構的數量等方面。機構的規模同機構的級別沒有必然的關係。一般應注意：一是指揮決策機構的規模應較小，執行性機構的規模應較大；工作抽象的機構規模應較小，工作具體的機構規模應較大。二是機構的規模應同當地政治、經濟、文化和社會各項事業發展的需要相適應，要與財力相適應。
7、事業機構分類
《事業單位登記管理暫行條例》所稱事業單位，是指國家為了社會公益目的，由國家機關舉辦或者其他組織利用國有資產舉辦的，從事教育、科技、文化、衛生等活動的社會服務組織。《事業單位登記管理暫行條例實施細則》對事業單位的內涵作了進一步細化：事業單位是指國家為了社會公益目的，由國家機關舉辦或者其他組織利用國有資產舉辦的，從事教育、科研、文化、衛生、體育、新聞出版、廣播電視、社會福利、救助減災、統計調查、技術推廣與實驗、公用設施管理、物資倉儲、監測、勘探與勘察、測繪、檢驗檢測與鑒定、法律服務、資源管理事務、質量技術監督事務、經濟監督事務、知識產權事務、公證與認證、信息與諮詢、人才交流、就業服務、機關後勤服務等活動的社會服務組織。
事業單位職責任務的確定，應當區別於行政機關、企業和社會團體，體現公益屬性。除法律、法規授權或者行政機關依法委託的外，事業單位不得承擔行政管理職能。
新增社會公益事業事項可以由現有事業單位或者社會力量承擔的，不再新設事業單位
事業單位的名稱應當符合國家有關規定，準確反映其承擔的職責任務，並與行政機關、企業和社會團體的名稱相區別。事業單位一般稱院、校、所、台、站、館、中心等。
事業單位分類：（1）按照經費渠道分為全額撥款事業單位、差額補貼事業單位、自收自支事業單位；（2）按照功能屬性分為行政管理類事業單位、公益類事業單位、生產經營類事業單位。行政管理類事業單位中部分參照公務員法管理
8、組織機構代碼
組織機構代碼是國家賦予依法設立的機關、企業、事業單位、社會團體、民辦非企業單位等每個組織和機構在全國範圍內唯一的法定代碼。
（二）關於編製
編製：編製的概念有廣義和狹義之分。廣義的編製是指各種機構的設置及其人員數量定額、結構和職務配置；狹義的編製即人員編製，是指為完成組織的功能，經過被授權的機關或部門批准的機關或單位內部人員的定額、人員結構比例及對職位（崗位）的分配。
編製一般包括以下幾方面的內容：⑴編製員額的規定；⑵各職位（崗位）的名稱、設置以及領導職數的規定；⑶各類人員的比例結構的規定；⑷人員配備的質量要求。
人員編製的分類是指根據其性質、管理方法進行分類。人員編製的分類，是編製管理的一項基礎工作。通常的分類方法是，按照組織機構的沒性質進行的，分別確定為行政編製、事業編製、企業編製以及軍事編製等。
1、行政編製
工作人員的工資和日常辦公經費，由行政經費開支，執行國家職能及政治體系管理職能的國家權力機關、國家行政機關、國家審判機關、國家檢察機關、黨派機關、政協機關、人民團體所使用的人員編製，列為國家行政編製。行政編製是人員編製中最基本、最重要的類別之一。
2、行政附屬編製
1988年國務院機構改革中，改革後勤體制，把機關後勤的各項工作，分解為管理職能和服務職能兩部分，規定從事機關後勤服務職能的人員列為行政附屬編製。
3、事業編製
為國家創造或改善生產條件、增進社會福利，滿足人民文化、教育、衛生等需要，其經費一般由國家事業費開支的單位所使用的人員編製。適用單位主要有：科研單位、教育單位、文化單位，新聞、廣播、出版單位，衛生單位，體育單位，勘察設計單位，農業、林業、水利和氣象單位，社會福利單位，環境保護單位、交通、城市公用等其他事業單位。工作人員列入事業編製的單位，其工作人員的工資和活動經費的開支渠道除一般由國家事業費開支的外，還有部分事業單位的經費，採取自收自支，差額補貼等辦法，故事業編製分為全額事業編製、差額事業編製、自收自支事業編製三類。
無參照事業編製之說。通常說的參照事業，完整表述是參照公務員法管理的事業單位，指履行行政管理、執法職能的事業單位參照公務員法管理。參照公務員法管理的事業單位一般使用全額事業編製。
4、專項編製
指規定使用對象和範圍，有針對性下達的編製。專項編製只能用於規定的對象和範圍以內，不能用於其他。專項編製能直接體現上級編製主管部門關於編製結構的某些積極意圖。一般用於充實加強某項工作或調整人員結構、人員比例等。
5、政法專項編製
根據中央決定，
在機構編製管理的實踐中，通常我們把檢察、審判機關，以及國家行政機關中的司法(含監獄、勞動教養管理局)、國家安全以及公安等機關，及其所屬直接履行政法職能的單位，統稱為政法系統。這些系統使用的編製統稱為政法專項編製。
（三）關於職能
1、職能： 是指黨政組織在一定時期內所擔負的職責許可權、工作任務和應有的作用。
2、政府職能： 亦稱行政職能，是國家行政機關，依法對國家和社會公共事務進行管理時應承擔的職責和所具有的功能。
3、政府的基本職能： 依據政府管理的事務性質橫向劃分的政府職能稱為政府的基本職能。共四個方面：（1）政治職能(包括軍事保衛、外交、治安、民主政治建設)（2）經濟職能(宏觀調控、提供公共產品和服務、市場監督)（3）文化職能(教育、科技、文化、衛生、體育、新聞出版、廣播影視)（4）.社會職能(其他的社會公共性的職能)
4、職能管理： 是根據黨和國家在一定時期內的方針政策與社會經濟文化發展的需要，對各組織機構的工作任務、職責許可權等進行合理劃分和必要管理的行為。概括地說，就是要合理配置各級機關各部門的職能。
5、職能管理的地位和作用： 在機構編製管理中職能管理是基礎，處於中心地位。（1）職能管理是機構編製管理的基礎。職能、機構、編製三者的內在聯繫是：首先確定職能，根據職能確定機構的設置形式，根據職能的性質和工作量的大小確定人員編製的數量及各類人員的結構比例。（2）合理配置職能是搞好機構管理的基礎。機構是職能的載體，是職能的「外在形態」，而職能是機構的實質內容。如果職能配置不合理，無論機構如何設置，在運轉過程中都會出現職責不清、工作重複、業務交叉等問題。（3）職能管理是科學定編的依據。某個機構使用何種編製及編製數量是依據該機構的職能性質、所承擔工作任務的大小、管理對象的多少、業務活動的數量等來確定的。
6、職位：一般指在組織中，工作與人的結合，是職權和所承擔的工作責任的集合體。職位反映的是承擔一系列工作職責的某一任職者所對應的組織位置，它是組織的基本構成單位。這裡強調的是「組織位置」，也就是說，職位是組織的一個節點，因為組織工作(業務)層次的需要而存在。而崗位是工作(業務)流程的節點，因為具體工作(業務)流轉的需要而存在。
7、「三定」： 就是定職能、定內設機構、定人員編製和領導職數。
「三定」的由來：50年代中期，國家為規範部門的職能履行，曾制定過十幾個部、委、局的《組織簡則》，這就是「三定」的雛形，後來由於歷史原因，《組織簡則》運行一段時間後，即不再實行。1988年國務院機構改革，開始提出了推進政府職能轉變改革理念，此時，同步進行了「三定」工作，以規範政府部門的職能履行。自此，「三定」沿用至今。1988年的「三定」，稱為「三定」方案，後又改稱「三定」規定。目前，地方政府對使用「三定」方案或「三定」規定的稱謂，並不統一，處於通用的狀況。
「三定」的法律地位：「三定」雖然不是法律、法規，但確是法律性規範文件，是部門依法行政的重要依據。「三定」是鞏固機構改革成果的有效措施，是部門規範行使職權的依據，是具有法律性的規範性文件。《國務院辦公廳關於推行行政執法責任制的若干意見》（國辦發〔2005〕37號）中明確指出：「依法界定執法職責，梳理執法依據。推行行政執法責任制首先要梳理清楚行政機關所執行的有關法律法規和規章以及國務院部門"三定』規定」。這個表述就規定了「三定」在執法依據中的地位。
二、機構編製管理的基本要求
1、機構編製管理工作體制
機構編製委員會及其常設辦事機構。
機構編製委員會辦公室既是黨委工作機構，又是政府工作部門，列黨委工作機構序列。
2、精簡、統一、效能的原則
機構編製管理工作必須「遵循精簡、統一、效能的原則」，這是黨和國家對機構編製工作的一貫要求。所謂精簡原則，不能簡單理解為數量上的減少，主要是指要切實轉變政府職能，減少政府運行成本，提高運行效能；所謂統一原則，包括兩層含義，一是機構編製管理工作的高度統一，二是政府職責體系和機構設置的有機統一；所謂效能原則是指機構編製工作應當通過科學規範部門職能，合理設置機構，優化人員結構，不斷改善機構編製資源的配置效率，形成權責一致、分工合理、決策科學、執行順暢、監督有力的行政管理體制，促進政府整體效能的提高。堅持效能原則要做到分工合理和權責一致。
3、核定編製三原則
一是根據其承擔的職責，二是根據財政供養能力，三是要精簡。
4、中央編辦提出的機構編製管理三原則
（1）總量控制，分級管理。行政編製，中央管總量，各級管分量，省、區、市編製總數管理事權在中央，分配事權在省級。
（2）下管一級。中央管省級黨政機關副廳級以上機構設置，未經中央批准，省級不得自行設立副廳級以上機構。省以下依此類推。
（3）「三個一」。凡機構編製事項，由編委及其辦事機構一個部門承辦，由編委及其辦事機構「一支筆」審批，由編委及其辦事機構一家行文。除黨中央、國務院和中辦、國辦外，其他部門發文或開會中涉及機構編製事項的，一律不作為增加和調整機構編製的依據。
5、中編辦五條禁令
不準超編進人，不準擅自設立內部機構或提高內部機構級別，不準違反領導幹部配備的有關規定，不準超越許可權審批機構編製，不準上級業務部門干預下級部門機構編製
6、編製實名制
指將編製管理和人員管理緊密結合，嚴格按照核定的人員編製數額和人事管理的政策規定，配備相應的工作人員，實行定編到人，並將編製數額和配備人員名單向社會公示的一種管理制度。
7、控編進人制度
是指機關、事業單位增加或補充人員時，應先到機構編製部門申報辦理《控編通知單》，再到組織、人事部門辦理人事調配手續，最後持《控編通知單》、《機構編製管理證》及相關手續到機構編製部門上編備案的辦理程序。
8、機構編製舉報電話
12310
三、行政管理體制改革和機構改革
1、行政管理體制改革
行政管理體制是國家為推行政務而建立的管理體制，是行政責權劃分、行政組織結構、行政制度與行政方式、行政運行機制的總和。行政管理體制改革不僅強調政府自身的建設和改革，而且也強調政府規模和權力範圍的調整，政府與社會、市場和公民個人的關係調整。行政管理體制改革從最初的政府機構改革，開始轉向政府職能轉變，最後轉向依法行政，公務員自身素質和修養的提高等方面。
行政管理體制改革目標中的「四型」政府：服務型政府、責任型政府、法治型政府和廉潔型政府。
職能轉變---推進政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場中介組織分開。
全面正確履行政府職能---改善經濟調節、嚴格市場監管、加強社會管理和更加註重公共服務。
2、機構改革
是為了適應社會政治經濟文化發展的需要而對黨政機關的管理體制、職能配置、機構設置、人員配備以及這些機構人員的組合方式、運行機制所作的較大調整和變革。機構改革的主要內容包括：（1）轉變職能。（2）理順關係。（3）合理設置機構、配備人員。
3、大部門體制
所謂大部門體制，或叫「大部制」，就是在政府的部門設置中，將那些職能相近、業務範圍趨同的事項相對集中，由一個部門統一管理，最大限度地避免政府職能交叉、政出多門、多頭管理，從而提高行政效率，降低行政成本。十七大報告提出「大部制」改革的思路，是對我國行政管理體制改革在新的歷史條件下適應市場經濟發展的一個新舉措；它可以化解政府中存在的機構重疊、職責交叉、政出多門的矛盾以及許可權衝突，有助減少和規範行政審批，簡化公務手續和環節，提高政策執行效能；也是國外市場化程度比較高的國家普遍實行的一種政府管理模式。
3、中央關於2008年地方政府機構改革的「八個方面」要求
一是進一步完善服務「三農」的管理體制；
二是推進信息化和工業化融合；
三是加快形成城鄉一體的綜合交通運輸體系；
四是加強城鄉建設規劃統籌；
五是整合人才市場與勞動力市場，促進人力資源統一管理、合理流動和有效配置；
六是加強文化領域綜合管理；
七是整合醫療管理和藥品管理職能；
八是健全基層社會管理體制等。
4、事業單位機構改革
是以事業單位分類為基礎所進行的事業單位體制改革。
（1）對管理類事業單位。
（2）對公益類事業單位。
（3）對生產經營類事業單位。
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