論「收繳」的法律性質與適用

武漢市人民警察培訓學院 李寶記

【摘 要】我國行政法律法規中有較多「收繳」的規定，對其法律性質一直未明確，使用語境與詞義上也有較大區別，並導致執法實踐中的模糊。如何理解並界定「收繳」，修正相關法律法規，避免法律上的歧義，以正確適用「收繳」，規範行政執法是本文旨意。

【關鍵詞】收繳 法律性質 界定與適用

我國《行政處罰法》、《治安管理處罰法》、《道路交通安全法》和公安部《公安機關辦理行政案件程序規定》等行政法律、法規、規章都有關於「收繳」的規定，但在使用語境與詞義上是有較大區別的。在公安行政執法實踐中，公安機關及其執法人員對「收繳」的理解、適用也是不一致的。法律上的歧義與實踐中的模糊說明有必要對「收繳」作專門深入的研討，以釐清「收繳」的概念，明確「收繳」的法律性質，界定「收繳」為行政處罰的執行措施，而非一種獨立的行政強制措施，從而正確設定與適用「收繳」。

一、「收繳」的法律規定與理解　　《現代漢語詞典》（商務印書館出版，1996年修訂本）對收繳的解釋為：（1）接收，繳獲；（2）徵收上交。僅就我國有關公安行政法律、規章中涉及到的「收繳」而言，「收繳」並不具有統一的使用語境和含義，用法最多的是指公安機關或者公安機關授權的機構對於標的物依法採取的佔有轉移措施，雖然其主體都是公安機關，但是具體用法卻具有較大的差別：

（一）收繳罰款

我國大多數行政法律、法規、規章中都有這種用法，在這些法律、法規、規章中關於對於罰款的收繳，實際上是行政處罰的執行措施。如《中華人民共和國行政處罰法》第46條規定作出罰款決定的行政機關應當與收繳罰款的機構分離。除按規定可當場收繳的罰款外，作出行政處罰決定的行政機關及其執法人員不得自行收繳罰款。第49條規定行政機關及其執法人員當場收繳罰款的，必須向當事人出具省、自治區、直轄市財政部門統一制發的罰款收據；不出具財政部門統一制發的罰款收據的，當事人有權拒絕繳納罰款。此外《中華人民共和國行政處罰法》第48條、49條、50條、57條，《治安管理處罰法》第104條、115條、116條，《中華人民共和國道路交通安全法》第82條、108條、115條等都是-size: 12.0pt; mso-font-kerning: 0pt">

（二）強制收繳

我國《治安管理處罰法》、《中華人民共和國道路交通安全法》、《中華人民共和國居民身份證法》、《中華人民共和國槍支管理法》等法律除了「收繳罰款」類的「收繳」外，還從另一個層面規定了「收繳」，但並沒有明確規定這種「收繳」的法律屬性，從字義上看這種「收繳」是一種「行政強制」，而我國《行政處罰法》等基本法並沒有類似的規定。「收繳」在特定的法律中，有其特定的含義。

1、收繳毒品、淫穢物品等違禁品、違禁用具

我國原《治安管理處罰條例》第7條規定：違反治安管理所得的財物和查獲的違禁品，依照規定退回原主或者沒收，違反治安管理使用的本人所有的工具，可以依照規定沒收。具體辦法由公安部另行規定。這就表明我國原《治安管理處罰條例》沒有關於「收繳」的規定，而《治安管理處罰法》第11條規定：辦理治安案件所查獲的毒品、淫穢物品等違禁品，賭具、賭資，吸食、注射毒品的用具以及直接用於實施違反治安管理行為的本人所有的工具，應當收繳，按照規定處理。違反治安管理所得的財物，追繳退還被侵害人；沒有被侵害人的，登記造冊，公開拍賣或者按照國家有關規定處理，所得款項上繳國庫。《治安管理處罰法》不僅規定了「收繳」，還規定了「追繳」，但並沒有明確規定這種「收繳」或者「追繳」的法律性質。

2、收繳證照

《中華人民共和國道路交通安全法》第96條規定：偽造、變造或者使用偽造、變造的機動車登記證書、號牌、行駛證、檢驗合格標誌、保險標誌、駕駛證或者使用其他車輛的機動車登記證書、號牌、行駛證、檢驗合格標誌、保險標誌的，由公安機關交通管理部門予以收繳。另外該法還規定：任何單位和個人不得收繳、扣留機動車號牌。公安機關交通管理部門以外的任何單位或者個人，不得收繳、扣留機動車駕駛證。《中華人民共和國居民身份證法》第17條規定：偽造、變造的居民身份證和騙領的居民身份證，由公安機關予以收繳。這種規定類似於暫扣或者吊銷許可證。

3、收繳車輛警報器、標誌燈具

《中華人民共和國道路交通安全法》第97條規定：非法安裝警報器、標誌燈具的，由公安機關交通管理部門強制拆除，予以收繳並處200元以上2000元以下罰款。在這裡收繳外還要並處，似乎是把「收繳」作為一種行政處罰措施來使用。

4、收繳拼裝、報廢機動車

《中華人民共和國道路交通安全法》第100條規定：駕駛拼裝的機動車或者已達到報廢標準的機動車上道路行駛的，公安機關交通管理部門應當予以收繳，強制報廢。

5、收繳槍支

《中華人民共和國槍支管理法》第26條規定：配置民用槍支的單位和個人不再符合持槍條件時，必須及時將槍支連同持槍證件上繳核發持槍證件的公安機關；未及時上繳的，由公安機關收繳。第27條規定：不符合國家技術標準、不能安全使用的槍支，應當報廢。配備、持有槍支的單位和個人應當將報廢的槍支連同持槍證件上繳核發持槍證件的公安機關；未及時上繳的，由公安機關收繳。

從上述法律對於「收繳」的文字表述可以看出：收繳似乎更多在具體執行中使用，而很難看出「收繳」是一種獨立的行政強制措施。除了「收繳罰款」外，這種「收繳」實質上是強制收繳，即公安機關為了實現行政目的，對行政相對人的違禁品、違禁用具或者違法證件依法採取直接強制接管或接收的一種行政強制措施。

二、「收繳」的性質界定與立法建議

從行政法理上講，「收繳」與「沒收」兩者並無嚴格區別，均應認定為行政處罰行為。這裡所說的「沒收」就是我國法律中所規定的「沒收違法所得、沒收非法財物」的簡稱，「沒收違法所得、沒收非法財物」是國家行政機關依法採取的一種獨立的行政處罰種類。「沒收」作為法定的行政處罰，具有如下幾個特徵：首先，沒收處罰的主體必須是國家行政機關（包括行政機關依照法律、法規或者規章的規定委託的組織），或者是法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織。其次，沒收的適用對象是違法的行政相對人，被處罰人必須具有行政責任能力，且實施了違法行為。再次，沒收的標的物是違法所得和非法財物。最後，沒收本質上是對公民、法人或者其他組織的財產的剝奪。

在我國除了刑罰中的「沒收財產」，「沒收」大多數屬於行政法中的行政處罰範疇。《行政處罰法》第8條規定：「行政處罰的種類：……（三）沒收違法所得、沒收非法財物；……」。其他法律、法規、規章中直接使用「沒收違法所得」的不少，但是直接規定「沒收非法財物」的不多，往往具體規定被沒收的物品名稱。我國現行法律明確規定「沒收違法所得、沒收非法財物」是一種行政處罰措施，而未明確規定「收繳」的法律性質。從現行法律規定來看，「收繳」不是獨立行政處罰措施，似乎應該認定為行政強制措施的一種。但從法律後果看，「收繳」是一種處分性行為，它與查封、扣押等限權性行為不同，它不僅僅限制對象物的使用權，而是剝奪其所有權，對行政管理相對人的利益影響是一樣的。這樣人為地設定了「收繳」與「沒收」兩個概念的差異，反而帶來一些概念上、理論上的混亂和法律上的歧義，並導致行政執法中的茫然。

因此，把「收繳」限定為行政處罰的執行措施，一般屬於行政強制中的行政強制執行措施則比較合理、恰當。上述法律、法規、規章中作為一種獨立的強制措施的「收繳」，並無存在的必要，完全可以按「沒收」進行處理。這樣就應當對我國現行有關法律、法規、規章進行適當修改與完善。

（一）修改《行政處罰法》、《治安管理處罰法》、《中華人民共和國道路交通安全法》、《中華人民共和國居民身份證法》、《中華人民共和國槍支管理法》等法律法規，在法律中明確限定「沒收」的對象，也就是明確規定「沒收非法財物」中「非法財物」的範圍和和種類，凡是毒品、槍支、違禁品、假冒偽劣物品、禁止流通物和限制流通物諸如此類，一律歸入「非法財物」予以「沒收」。這樣，「收繳」就僅僅是一個普通用語，或者作為行政處罰的一種執行措施，不再具有特定行政法上強制措施的含義。

（二）明確規定「沒收非法財物」不必以被沒收人具有所有權為條件，即使不是被沒收人所有的物品，行為人主要用於非法用途，同樣應當沒收。防止被處罰人以物品不歸自己所有為由逃避處罰，也可能是立法機關設置「收繳」的一個理由。實際上現行行政法律並不存在這方面的障礙，仍然可以明確規定非法使用的合法物品也應當作為非法財物予以沒收。

（三）明確規定沒收後只能產生上交國庫和銷毀兩個後果。返還被侵害人，實際上行政機關以自己的行為主動恢復了受害人的民事權利，而本質上這是應由侵權人承擔的侵權的民事責任。「沒收非法財物、沒收非法所得」是一種財產占有權強制暫時轉移給國家機關的處罰。公安機關將一部分財產性證據扣押和返還，只是在行政程序上具有行政意義，並不能改變其民事責任的本質。而實際上，任何行政強制措施，所需要轉移的只是占有權（更何況違禁品不存在法律所保護的所有權）。

（四）對於不滿十四周歲的未成年人、精神病人等無責任能力人的非法財物和違法所得，應當返還受害人的，其民事責任可以由其監護人承擔，但是沒收處罰的行政責任不可轉移。在這裡可以借鑒外國法的先進作法，通過修改法律進行規定：由行政機關在行政管理相對人無法配合的情形下，針對財產單方作出宣告，從而使這種宣告成為一種區別於具體行政行為的事實行為。

三、適用「收繳」應注意的問題

與《治安管理處罰法》相適應，公安部對2003年8月26日發布的《公安機關辦理行政案件程序規定》進行了修正，於2006年8月24日發布實施新的《公安機關辦理行政案件程序規定》。新的《公安機關辦理行政案件程序規定》共有12個條款規定了「收繳」，其中第30條、156條、166條、167條、168條規定的「收繳」是收繳罰款，屬於行政處罰的執行措施，第31條、147條、160條、161條、162條、170條、186條規定的「收繳」則是「強制收繳」。在現行法律框架下，公安機關在辦理行政案件的過程中，相對來說「收繳罰款」較好理解與適用，適用「強制收繳」時應當注意下列問題：

（一）適用當場處罰程序時，對違禁品可以當場收繳

《公安機關辦理行政案件程序規定》第30條規定：違法事實確鑿，且具有下列情形之一的，人民警察可以當場作出處罰決定，有違禁品的，可以當場收繳：1、對違反治安管理行為人或者道路交通違法行為人處200元以下罰款或者警告的；2、對有其他違法行為的個人處50元以下罰款或者警告、對單位處1000元以下罰款或者警告的；3、法律規定可以當場處罰的其他情形。根據這一規定，公安機關在違法事實確鑿，有法定依據的前提下，對有違反治安管理或者道路交通管理的行為人，有其他違法行為的個人、單位，法律規定可以當場處罰的其他情形適用當場處罰時，有違禁品的，可以當場收繳違禁品。

（二）有違法行為，依法不予行政處罰時，應當追繳或者收繳違法所得和非法財物

《公安機關辦理行政案件程序規定》第147條第2款規定：公安機關在作出行政處罰決定時，對確有違法行為，但有依法不予行政處罰情形的，作出不予行政處罰決定；有違法所得和非法財物的，應當予以追繳或者收繳。按照這一規定，公安機關在辦理行政案件根據行政案件的不同情況作出不同的處理決定，對確有違法行為，但有依法不予行政處罰情形的，在作出不予行政處罰決定時，應當追繳或者收繳違法行為人的違法所得和非法財物。

（三）對違禁品，用於違法活動的工具、設備或涉案財物應當收繳

原《公安機關辦理行政案件程序規定》第152條規定：主要用於違法活動的下列工具、設備或者涉案財物應當收繳：1、賭博用的賭具；2、製作、複製、傳播淫書、淫畫、淫穢音像製品和其他淫穢物品使用的設備；3、吸食、注射毒品的器具；4、倒賣的有價票證或者騙取財物的用品；5、其他應當收繳的工具和財物。第153條規定：對淫穢物品、毒品和反動、邪教、迷信印刷品等違禁品，一律收繳。現《公安機關辦理行政案件程序規定》合併了這兩條規定，取消了原《公安機關辦理行政案件程序規定》的「應當收繳」與「一律收繳」的區別規定。現《公安機關辦理行政案件程序規定》第160條規定：公安機關在辦理行政案件中查獲的下列物品應當依法予以收繳:1、毒品、淫穢物品等違禁品；2、賭具和賭資；3、吸食、注射毒品的器具；4、偽造、變造的公文、證件、證明文件、票證、印章等；5、倒賣的有價票證；6、直接用於實施違法行為的本人所有的工具；7、其他法律、法規規定可以收繳的非法財物。同時還規定直接用於實施違法行為的本人所有的工具，除非有證據表明屬於他人合法所有，可以直接認定為違法行為人本人所有。違法所得的財物應當依法予以追繳或者沒收。

根據這一規定，公安機關在辦理行政案件中，對毒品、淫穢物品等違禁品無論是否直接用於違法行為，也無論是否其本人所有，一經發現，必須全部收繳。但是在具體實踐中，大家還應該注意：如果在工作中發現了違禁品，卻又不能當場確認時，就不能直接作出收繳的決定予以收繳，而應該對其先行採取「扣押」措施,並在法定的扣押期限內，對「淫穢物品」做出鑒定，對「毒品」進行檢測，對「印刷品」的性質進行認定。當這些工作完成，能夠證明這些物品就是違禁品時，才可以對其作出收繳的決定予以收繳。

對違法行為人用於違法活動的工具、設備或涉案財物也「應當收繳」。這裡需要注意，收繳的前提必須是這些物品主要用於違法活動，而不能因違法嫌疑人偶爾用這些物品實施了違法行為，就一概收繳。實踐中，對違法嫌疑人使用的工具、設備或者財物應當以其直接在違法行為中使用為限，而不能無限制的擴大。還有隻要這些物品直接用於違法活動的，就應當收繳，而無論這些物品是歸違法嫌疑人本人所有，還是其他人所有。而對直接用於實施違法行為的本人所有的工具，除非有證據表明屬於他人合法所有，可以直接認定為違法行為人本人所有予以收繳。

（四）收繳的決定

《公安機關辦理行政案件程序規定》第161條規定：收繳由縣級以上公安機關決定。但是，違禁品，吸食、注射毒品的器具以及非法財物價值在500元以下且當事人對財物價值無異議的，公安派出所可以收繳。作為強制措施，一般情況下「收繳」應當由縣級以上公安機關作出決定，但對毒品、淫穢物品等違禁品，吸毒（吸食、注射毒品）器具，價值在500元以下且當事人對財物價值無異議的非法財物，公安派出所可以決定收繳。

《公安機關辦理行政案件程序規定》第161條還規定：追繳由縣級以上公安機關決定。但是，追繳違法所得的財物應當退還被侵害人的，公安派出所可以追繳。「追繳」作為後續措施，相對來說「追繳」的決定比「收繳」的決定嚴格些，除追繳違法所得的財物應當退還被侵害人的，公安派出所可以追繳外，只能由縣級以上公安機關決定。

（五）收繳標的物的最終處理

根據《治安管理處罰法》第31條的規定，《公安機關辦理行政案件程序規定》第162條規定了收繳標的物的最終處理方法：

公安機關對收繳和追繳的財物，經原決定機關負責人批准，按照下列規定分別處理：

1、屬於被侵害人或者善意第三人的合法財物，應當及時返還；

2、沒有被侵害人的，登記造冊，按照規定上繳國庫或者依法變賣或者拍賣後，將所得款項上繳國庫；

3、違禁品、沒有價值的物品，或者價值輕微，無法變賣或者拍賣的物品，統一登記造冊後予以銷毀；

4、對無法變賣或者拍賣的危險物品，由縣級以上公安機關主管部門組織銷毀或者交有關廠家回收。

（六）收繳時法律文書的使用

按照《公安機關辦理行政案件程序規定》的規定，收繳財物需經縣級以上公安機關負責人批准。需對涉案物品進行收繳時，首先應當填寫《收繳物品審批表》，由縣級以上公安機關負責人批准後，做出收繳決定，按公安部《公安行政法律文書（式樣）》（試行）要求製作《收繳/追繳物品清單》。《收繳/追繳物品清單》既可以與公安行政處罰決定書同時使用，也可以作為單獨的收繳或者追繳決定書使用。既有收繳又有追繳的，應當分別製作清單。銷毀收繳的違禁品時，還需填寫《銷毀違禁品審批表》，報縣級以上公安機關負責人批准，統一登記造冊後再銷毀。收繳的物品屬於被侵害人合法財物的，應及時發還被侵害人，並《收繳/追繳物品清單》上載明發還情況。公安部《公安行政法律文書（式樣）》（試行）從簡化行政辦案程序、減少法律文書種類的角度規定收繳時只需製作《收繳/追繳物品清單》，並視之為行政決定，如有不服可依法申請行政複議或者提起行政訴訟。從行政法的角度，適用收繳時製作《收繳/追繳物品決定書》並填寫單純的《收繳/追繳物品清單》或者直接將《收繳/追繳物品清單》改為《收繳/追繳物品決定書》更為合理規範。

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