中國構建服務型政府:背景、障礙及對策分析

中國構建服務型政府:背景、障礙及對策分析點擊數：2672 次錄入時間：2008/9/4 9:15:00編輯：zhangxueshan 長期以來，我國政府行政管理重管制而忽視服務，政府本位，官本位的行政模式成為以往管制型政府的基本特質。現代民主政治的邏輯和現代社會的實踐表明，服務更能體現現代政府的本質。筆者看來，服務型政府是指以民本位、社會本位為理念，以市場化、社會化改革為導向，為社會和公眾提供公共產品和公共服務的新型政府管理模式。服務型政府強調親市場化、親民化，強調政府與社會其他主體共同合作，旨在於實現政府的良治與善治。相對以往的管制型政府，服務型政府是更符合當前中國的行政生態環境的政府管理模式。第一部分 建立服務型政府的背景 服務型政府可以說是對傳統管制型政府的超越與替代。服務型政府的建立，不僅意味著政府自身的變革，同時意味著政府與市場、企業和社會關係的重塑;不僅表明政府職能的轉變、機構的增減，而且暗含著政府管理模式的徹底轉型。服務型政府的構建有其深刻的實現背景: (一)市場化改革的推動:經濟基礎決定上層建築，經濟基礎的變化必然要求上層建築的相應變化。市場經濟的發展是促進我國政府構建服務型政府最基本的動因。從1992年我國確立建立社會主義市場經濟體制的改革目標到現在，我國的市場經濟體系己經基本確立並逐步趨於完善。經濟市場化要求市場機制導入後，市場對資源配置起基礎性作用，與此同時，政府逐漸從微觀領域退出，主要在公共領域發揮作用，因為"傳統時期的政府職能角色的作用已經隨著市場和社會以及其他公共空間的出現而減弱，政府獨享的管理職能己部分被市場和社會分割。"[1]市場經濟是多元主體公平競爭並相互博弈的經濟。它通過競爭、價格及優勝劣汰機制調節資源配置，並趨於最優化。實踐證明，市場經濟是一種更能激發參與主體積極性和創造性的資源配置方式。它要求充分尊重和維護市場參與主體的合法權益。同時，它要求合理界定政府與市場的作用場域，或者說要求政府從市場、企業與社會自身能做好的微觀領域中退出，並把精力集中於社會與公眾所迫切需要的公共服務上來。另外，我國在2001年加入WTO，這標誌著我國融入全球化的步伐加快。入世的本質是我國經濟市場化的進一步深化，它對政府的職能實現形式提出了新的更高的要求。入世要求政府按國際通行規則辦事，政府不僅要為本國企業提供服務，而且要為跨國公司提供同等服務;不僅要治理本國市場失靈，而且要參與治理全球市場失靈。眾所周知，入世更多的是對政府的約束，政府必須積極回應外部挑戰，建立與市場經濟相符合的政府管理模式。但是，我國政府仍管了許多不該管，管不了，也管不好的事，而許多需要政府管的事卻沒有管，造成政府角色的"越位"，"錯位"，"空位"。已有的政府管理模式仍不適應全球化條件下市場經濟發展的需要。因此，"解決政府管理與市場經濟發展之間的矛盾成為我國政府構建服務型政府的基本動力。(二)政府民本行政意識的覺醒:多年來，我國政府一直主導著國家經濟建設，取得了巨大成就。但是，SARS危機以及層出不窮的生產安全問題對民眾的生命財產安全造成了重大損失，以往片面追求GDP，重物不重人的觀念開始遭到政府摒棄，取而代之的是以民為本的行政理念。民本行政就是政府行政以民為本，而不是以自身利益為出發點。從政治層面看，公眾與政府是委託人與代理人之間的關係，政府是公眾和社會實現自身利益的手段，政府官員是公僕而不是主人;從經濟層面看，市場經濟條件下，市場代替政府成為資源配置的主要方式，經濟活動的主體是非官方主體， 政府通過提供各種制度安排等公共產品和公共服務來履行自己的職能，並以此獲得公眾的信任與支持。市場經濟的發展使得公民"主人"與"納稅人"雙重身份凸現，政府職位也日益職業化。民本行政要求政府拋棄那些不顧經濟社會發展的客觀規律，不顧公眾意願的急功近利的政績觀;要求政府將社會公共利益和公眾訴求置於自身利益之上。真正做到權為民所用，情為民所系，利為民所謀，為公眾和社會的自我發展創造良好的環境。民本行政是現代政府行為的價值理念與追求。它體現了我國社會主義政府的本質。"我們的政府是人民政府，政府工作的根本宗旨是為人民服務，對人民負責。"，"必須經過深化行政管理體制改革，提高行政管理的水平，充分體現人民政府以民為本的本質特徵。"[2]服務型政府是民本行政的具體體現。政府服務的過程可以看作是政府為公眾和社會提供公共服務或改善公共服務質量的過程。服務型政府的出發點和歸宿都以民為本，並將自身價值寓屬於為民服務、關注民生之中。中共十六大提出的建立行為規範，運轉協調，公正透明，廉潔高效的行政管理體制以及"三個代表"中的"代表最廣大人民根本利益"的要求政府管理從"政府本位"和"宮本位"轉變到"社會本位"和"民本位"。 (三)西方政府改革運動的實踐：發端於上個世紀70年代的西方政府改革運動，對世界範圍內各國的行政改革產生了深遠影響。新公共管理是這場運動的代名詞，"主要有三個方面做法:重新調整政府與社會，政府與市場關係，減少政府職能;儘可能實現社會自治，利用市場和社會來提供公共服務;改革政府內部體制，引進競爭機制，以提高政府部門的工作效率和為社會服務的質量。"[3]。它強調引進企業管理中善待消費者，注重服務質量和水平的理念，將公民視為政府服務的對象，強調"顧客至上"。我國的政府改革以市場化為導向，而市場經濟條件下政府職能或多或少存在共性，西方政府改革的實踐與理論至少為我國政府改革提供了新的視野。但是，有許多政府官員片面追求市場化，甚至將某些政府應該承當公共職能當作負擔推給市場，導致市場化背後的政府不作為。中國政府要在總結自身改革經驗教訓的同時，學習和借鑒西方發達國家改革的成功經驗，但不能機械照搬。第二部分 我國建立服務型政府的障礙服務型政府的建立過程同時也就是原有管制型政府逐步解構的過程，政府管理模式的重建不是單純的機構增減，也不只是管理手段的簡單轉換，而是政府的轉型。在這個艱難的轉型過程申，原有政府管理觀念、管理體制及管理萬式的慣性已成為構建服務型政府的巨大障礙。(一)理念上的障礙—— 官本位、政府本位思想根深蒂固。政府管理理念，管理體制及管理方式不是相互隔離，而是"三位一體"。政府管理理念居於核心位置，政府管理體制則緊密體現和保護政府管理理念，政府管理萬式則居於最外層是對前面兩者的外在體現。理念是行動的先導，"沒有一種新的觀念，新的理念指導行動，中國的公共行政要取得進展是不可能的。"[4]，所以政府的管理理念對政府管理起著非常重要的作用。計劃經濟條件下形成的官本位，政府本位思想在許多官員腦海中可以說是根深蒂固。政府及其官員視自身為中心，追求無限權力，傾向於將企業、社會組織視為政府的從屬物。·他們認為政府的職責就是"管"，就是管人，管企業，管市場，重管制而輕服務。因此，以管製為基調的全能型政府便應運而生。由於一切都圍繞政府而展開，政企不分，政事不分，政社不分便有了其內在生成邏輯。在官本位，政府本位理念的指引下，政府的職能邊界沒有界限，政府的責任意識無從談起。政府自覺或不自覺的干預市場正常運行，介入企業微觀經營管理，"侵蝕社會組織的自主治理等。政府官本位，政府本位的管理壓抑了社會主體的積極性，窒息了社會的發展空間。因此，政府宮本位，政府本位的陳舊理念與市場經濟條件下服務型政府的要求是格格不入的。 (二)體制上的障礙----原有管制型政府的體制。慣性行政體制從結構上包括政府權責體系(政府職能)，政府組織結構體系以及政府運行機制。政府職能和政府組織結構是政府行政體制的靜態方面，政府運行機制則是政府行政體制的動態方面。行政體制承接行政理念和行政方式，是行政理念的物質外殼，是同時行政方式的內核。可見，行政體制較行政理念來說更為關鍵。筆者認為，計劃經濟條件下形成的管制型政府的體制慣性是市場經濟條件下建立服務型政府的主要障礙，以下從行政體制的靜態和動態兩個層而來分析。從行政體制的靜態萬面看:其一，政府與其他社會主體關係不順，政府職能不清。計劃經濟時期，國家與社會高度整合，政治與經濟高度一元化，實行行政命令主導型經濟。政府對社會經濟實行高度集中的管理，對社會事務實行統包統攬，微觀管理功能太強而宏觀管理太弱。這種體制性慣性導致現今政府管理與市場經濟發展的要求不相適。目前，政府與市場關係尚未理順，政企不分，政社不分的現象還廣泛存在，具體表現在：(1)政府過多干預市場。這實際上是政府介入了自己所不擅長的領域，結果是政府既違背了服務於市場的初衷，又使市場喪失了對資源起基礎性配置的地位。如盛行的地方保護主義就是其典型表現。許多地方政府以各種形式限制市場准入，直接干預市場，造成全國大市場的分割，阻礙了生產要素的自由流動，最終是保護了落後的生產力，損害了公眾胸利益。(2)政企不分。政企分開在我國己經取得了很大成就，但還未徹底分開。政企不分使企業不能成為自主決策，自我約束和自我發展的市場主體，不能靈活應對市場的風雲變化。許多曾經在計劃經濟條件下風光無限的企業在市場經濟條件下卻陷入發展困境，其癥結就是政企不分。如果企業沒有自主的經營管理權，就談不上接受政府的服務，因為政府對企業的服務必須以企業自主獨立及企業的內在需要為前提。(3)政社不分。服務型政府要求政府與社會組織共同合作以達到良治，這要求政府與社會組織的各自作用疆域有適當的分野。但實際上，我國的許多社會組織都與政府存在或明或暗的關係，都具有一定的官方色彩。這導致社會組織缺乏充分的自主自治性;同時也使政府陷入管理社會瑣事泥潭中。政社不分使得政府和社會的作用不能得到充分發揮，進而使得政府還權於社會流於形式。其二，行政機構設置不合理。行政機構體系是政府行政的載體，機構設置的狀況直接影響政府行政的效率。現有的行政機構沿自計劃經濟年代所建立的部門型行政機構體系，並有所改進。"建立在計劃經濟基礎上的行政管理體制，由於無所不包，無所不攬，導致政府規模龐大，機構重疊，人員臃腫，本居高不下。"[5]從橫向上看，部門化過細部門間協調成本大，難以為公眾和社會提供無縫式服務;從縱向上看，中間層級過多，難以迅速有效的回應公眾和社會需要。從行政體制的動態萬面看:行政體制的動態方面即行政體制的運行機制，主要包括行政決策、行政執行和行政監督。行政決策就是政府在兩種或兩種以上可能採取的作為或不作為的方案中作出選擇的行為。計劃經濟時期形成的決策體制實質上是種精英決策模式，各級行政決策者只對上級負責而不必對公眾負責。政府部門出於自身利益驅使，可能作出有損公共利益的決策。政府官員決策由於沒有有效的外部力量約束，「他們有意或無意地為自身的經濟人所左右。」，因而「他們的行為實際上也不傾向於為最大限度地增進共同利益而服務，而是依據自己獲得的信息和個人效用最大化原則來決策。「[6]行政決策民主化科學化程度不高，決策失誤是有發生，離充分體現民意，決策透明化的要求有很大差距。行政執行與行政監督的主體與行政決策的主體同一，導致行政執行無力，行政監督缺乏公正透明性。 (三)行政管理方式—— 嚴重滯後在市場化、信息化條件下，原有政府管理方式難以解決日益複雜化、多樣化的社會事務，具體表現在政府重行政而輕法治，重人工行政而輕電子政務，重內部取向而輕外部取向。市場經濟是法治經濟，它不僅要求作為相對萬的公民個體、企業和社會組織守法，更要求政府守法。政府依法行政足依法治國的核心，因為政府行政實際上是公權力的運用，其影響的範圍、深度和廣度是其他社會或市場主體所不能比擬的。政府行政管理習慣於直接用行政手段，而忽視經濟和法律手段，這實際上是行政權侵蝕公民權，政府行政重管制輕服務，是服務型政府不能認同的。信息時代要求政府採取相應舉措，運用信息技術提升政府服務水平和質量。從我國實際情況來看，社會對政府信息的需求與政府信息的提供存在巨大的差距，"有很多信息無論就理論上還是實際利益衡量上，都應對外公開，但未能公開，造成政府資源取得上的困難"，"我國政府掌握了80%以上的信息，"但因為信息公開的問題，許多信息得不到利用，從而導致信息資源的浪費。"[7]政府行政仍注重人工處理政務，而忽視電子行政，效率的低下是服務現政府所不能接受的。服務型政府強調外部取向與"顧客至上"，因而公眾和社會的滿意度決定政府服務的有效度。受原有政府管理方式的影響，政府注重行政過程、機構、程序，而忽視行政目標、項目、績效，這樣造成行政注重內部投入和程序，而忽視行政目標與結果，進而導致回應力低下。"第三部分 我國建立服務型政府的對策 建立服務型政府是一個系統工程。針對建立服務型政府存在的障礙，筆者認為，需要著重從如下萬面加強: (一)加強以民為本的服務理念的教育。以民為本的服務理念是服務型政府的核心理念。現代政府的本質與價值在於為民眾服務，官員要切實克服官本位的陳舊理念，將為民服務作為自身行動的出發點，也只有轉變觀點才能適應新形勢的需要，符合服務型政府建設的內在需要。具體方可通過相互交流，定期學習等形式，目的在於使政府官員牢固樹立以人民為本，為民服務的先進理念。 (二)加快政府職能轉變。政府職能轉變是否到位，關係到服務型政府構建的成敗。服務型政府不能只停留在觀念上，而要落實到職能轉變上，這實際上是重新界定政府職能範圍，再塑政府角色的過程。在政府與市場、企業、社會關係上，政府應該是"掌舵者"而非"划槳者"，"出於現代社會中民主和公民參與浪潮高漲，政府不可能藉助自身的公共權力，強行整合多中心格局而成為單一中心格局並長期維持之。"[8]，而且"對政府事務的控制和實際去做這些事務，其間有根本的區別，同一個人或同一團體可能控制一切事情，但不可能做一切事務;而且在很多情況下它企圖親自去做的事情愈少，它對一切事情的控制就愈完全。"[9]政府應該從具體的生產者、參與者、監控者轉變到服務者的身份上來，徹底實行政企，政事和政社分開，真正公共服務的職能。讓企業成為自經營，自我發展和自我約束的經濟單位，"讓事業步走向企業化管理過渡，讓社會中介組織徹底與政府脫鉤，真正實現自主自治。這一系列權力轉變過程，就是政府還權於民，轉變職能的過程，目的在於構建服務於民的政府管理模式。 (三)加快政府機構改革。如果政府職能轉變是政府轉型的本質，那麼政府機構轉變則是政府轉變的形式。職能變了，機構也要相適應變化，否則不能實現真正的職能轉變。橫向上，要整合部門，以實現為公眾和社會提供無縫式服務;縱向上，減少不必要的中間層次，簡化管理層次，以迅速回應公眾需求。(四)建立民主科學的決策系統。政府耍樹立科學，民主的決策觀點，完善行政決策體制，健全信息收集處理系統，積極聽取專家意見，充分反應民意。建立有效的外部約束機制，使公民真正掌握該約束機制的最終決策權。(五)轉變行政方式與手段。政府要從主要依靠行政方式轉變到主要依靠經濟，法律手段，特別是要將自身置於法律的規範之下。積極推進行電子政務提高行政效率將電子政府與服務型政府結合起來，以"實現善治，促進善政"[10]。改變以往只注重內部投入，而忽視結果的做法，引入目"標管理，全面質量管理，便政府真正對公眾和社會負責。
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